政策工具-價值鏈框架下中國現代種業發展研究
——基于2011—2021年61份政策文本

齊世杰， 鄭懷國

(北京市農林科學院數據科學與農業經濟研究所，北京 100097)

種子是農業的芯片和農業現代化的基礎，種業是國家戰略性和基礎性核心產業，是促進農業長期穩定發展和保障國家糧食安全的關鍵。2011年國務院發布《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》《全國現代農作物種業發展規劃(2012—2020年)》，首次將種業發展上升為國家戰略，開啟了種業現代化進程。近10年來，國家在種質資源、育種創新、種業企業發展等方面出臺了系列政策進行頂層部署，推動種業改革創新，取得了顯著的成效。然而，隨著現代生物技術的快速發展，種業市場競爭加劇，國內市場監管不規范及政策執行效率偏低等問題，中國種業發展距離發達國家的整體水平仍有很大差距。2021年“中央一號”文件再次強調必須打好種業“翻身仗”，破解種源“卡脖子”問題。面對復雜環境下的諸多挑戰，如何使種業發展適應新形勢的需要成為農業生產亟待解決的問題之一?，F代種業的高質量發展離不開國家政策強有力的支撐，合理的政策工具結構對于實現理想的政策目標具有重要作用。因此，十分有必要對種業政策進行客觀、全面的分析，從內容上了解和把握現代種業治理方針和政策導向，從結構上明晰當前政策資源配置的特點與不足之處，不僅有助于地方政府在執行政策時與中央戰略目標保持一致性，也可為后續政策的完善和調整提供一定客觀依據。

1 相關研究

當前對種業政策的研究多以定性分析為主，內容集中在對某類種業政策或政策體系的研究、種業政策變遷的特點梳理與歸納以及對種業政策實踐與效果評價等方面。(1)在種業政策體系的作用機制研究方面，周衛信等對現代種業發展戰略下的植物新品種的保護政策進行了詳細分析。劉晴等基于產業政策理論，通過構建北京市種業發展政策體系三維分析模型，對北京種業發展的企業效應、創新效應、產業效應和區域效應進行分析。吳蘭榮等梳理了青島現代種業建設的基本政策，并結合發展現狀，在種業政策支持與技術支撐體系方面提出了針對性的對策。朱維維以種業政策法律問題為切入點，通過梳理國內種業的政策文件，從利益協調性、主體局限性、區域配置性、監督環節、制度保障等方面，對種業政策進行剖析。(2)在政策變遷方面，王微波等基于系統動力學研究了中國水產種業政策變遷歷程。陳俊紅等總結歸納了“十二五”以來國家種業改革的政策體系演變規律，進而進行了政策實踐研究。(3)在政策實踐與效果評價方面，李明文等基于Nerlove動態分析模型分析了農業政策變化對糧食高質量產出影響進行了剖析與討論。陳列基于國內林果花草種業政策的演變歷程，對政策產生的影響與效果進行了系統評價。陳龍江等采用AHP-FCE法，從政策角度評估了我國種業的對外開放度，并提出了對策建議。此外，有少量研究對種業政策進行了量化分析。邢瑞淼等從知識產權角度出發，構建了基于政策工具和知識產權活動的二維分析框架，對我國現行有效的種業政策進行量化分析。大量研究成果表明，從政策工具角度的量化研究較少，且鮮有涉及種子產業鏈的政策情況，同時也缺乏對政策內容的深入分析。

基于此，本研究通過對現代種業政策進行梳理，構建政策工具和種業價值鏈二維分析框架，對種業政策結構進行剖析；通過對種業政策高頻主題詞的聚類分析進一步挖掘種業政策內容的著力點，從種業政策結構、政策主題內容2個方面對政策文本進行詳細分析，以期明晰我國種業政策的重點方向，探討我國種業政策工具選擇和應用的合理性，剖析存在的問題并提出建議，為今后種業政策的制定與完善提供一定的客觀參考依據。

2 “政策工具-價值鏈”分析框架

從政策工具-種業價值鏈2個維度，對種業政策結構進行研究，剖析政策工具在種業價值鏈各個環節的滲透及作用機制，全面揭示我國種業政策的布局特征，對種業政策的完善、合理配置具有重要意義。

2.1 x維度：政策工具

政策工具的合理性和科學性很大程度上影響了政策目標和政策執行的效率和政策目標的達成，政策工具在政策文本分析研究中的應用已有大量研究，涉及智慧養老產業、環境保護、耕地保護、海洋經濟發展、農業科技創新以及科技成果轉化等領域。其科學性已得到一定的證實。

在政策工具分類中，羅斯威爾(Rothwell)和澤格維爾德(Zegveld)從政策工具發揮的作用和動力學機制角度提出的分類方法最為經典，其將政策工具分為供給型、環境型和需求型3類。

供給型政策工具指政府在資金、人才、信息、技術等方面的投入，這種投入擴大了政府對種業活動要素的供給，為種業活動的開展提供物質基礎，直接推動種業發展，包括資金投入、基礎設施建設、教育培訓、種業科技信息支持等。需求型政策工具主要指政府通過政府采購、貿易管制等市場化手段直接回應社會各界的利益訴求，拉動種業經濟，包括政府采購、貿易管制、海外交流等。環境型政策工具強調政府通過金融、稅收、監督管制等措施優化種業發展的環境條件，為其生產經營活動提供有利的外部環境和宏觀保障，間接促進種業的發展，包括目標規劃、法規管制、稅收優惠、知識產權及策略性措施等政策手段。這3類工具互相配合，互相補充，共同構成一個完整的體系機構。

2.2 y維度：種業價值鏈

種業價值鏈是種子企業由一系列創造價值的活動構成，這些活動包括種子的品種研發、生產、加工、銷售及售后等。引入種業價值鏈維度，一方面可以通過政策在種業的價值鏈端的映射，把握政策在價值鏈不同環節上的作用點以及扶持側重點，發現特定時期價值鏈的薄弱環節，為整個種業的協調發展提供一定的方向指引。另一方面，可以從價值鏈維度探究政策工具的結構與布局，也是量化分析的工具性視角的補充。

本研究將種業價值鏈劃分為研發繁育、生產加工和營銷售后三大環節。結合維度，構建政策工具-價值鏈二維分析框架(圖1)。

3 中國種業政策文本量化分析

3.1 研究對象

政策文本選擇自《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》(國發〔2011〕8號，以下簡稱“8號文件”)以來，發文主體為全國人大常委會、國務院及其各部委的國家層面的種業政策文本。

政策文本來源于國務院政府網站、農業農村部等各部委政府門戶網站，北大法寶法律查詢軟件、中國知網政策文件數據庫、萬方法律法規數據庫，對“種業”“種子”“品種”“良種”“育種”“遺傳”“種質資源”“種畜禽”等進行精確檢索；為保證樣本的全面性，利用“種”“遺傳”“轉基因”詞匯進行擴展檢索對政策文本進行補充。發文主體限定為全國人大常委會、國務院及其各部委的國家層面的種業政策文本，檢索時間為自“8號文件”發文至今，匯總各數據源的政策文本，剔除不相關或相關度低的政策文本，以確保樣本具有較高的準確性、代表性與針對性。經篩選，最終確定了61份與種業密切相關的政策為有效樣本(表1)。

表1 中國種業政策文本(部分)

3.2 研究方法

政策文本量化分析是一種對政府法律規范、通知文件等文本內容進行分割、篩選、重組的分析方法，具體包括分類、確立內容分析單元、分析單元編碼量化、歸入框架和統計分析等環節。

采用文本挖掘法和政策文本量化分析方法，對61份政策文本進行政策工具分類范疇與分析單元的確定，借助質性分析工具NVivo將分析單元歸入建好的二維分析框架進行單維度分析與二維交叉分析，再利用聚類分析方法對政策內容進行主題挖掘，最后根據分析結果得出結論與政策建議。

3.3 政策文本編碼

將政策條款中意思表達完整的段落或句子定義為內容分析單元，并遵循分析單元之間相互獨立且互斥的原則，借助NVivo11質性分析工具，對政策條款進行分割和重組，按照“政策編號-章-條/句”的格式進行編碼，同時利用文本檢索功能進行查漏補缺，最終獲得863個分析單元，有效編碼點360個，然后根據“政策工具-種業價值鏈”的二維分析框架對編碼進行歸類(表2)。

表2 種業政策文本編碼(部分)

3.4 “政策工具-價值鏈”二維分析

3.4.1維度分析 根據編碼結果，統計得出種業政策工具的使用頻數和類編碼占比(圖2)，以及政策工具的編碼分布(圖3)。

整體來看，中國種業政策工具使用比率從多到少依次為：環境型(57.22%)、供給型(34.17%)、需求型(8.61%)?？梢钥闯觯袊N業政策兼顧了3種政策工具，類型較為豐富，但分布差異較大。從政策工具均衡分配的角度來看，中國政府傾向于采用間接性政策影響種業發展環境，而缺乏對產業發展產生直接拉動力的意識，進一步分析可知：

3.4.1.1 環境型政策工具使用整體過溢，內部呈兩階分布 結合圖2的類編碼占比分析，環境型政策中策略性措施占比最高，其次是法規管制，這2種政策工具位于第1梯隊，表明政府傾向利用行政手段對種業發展形成良好的引導作用，通過強化法律監管優化和完善種子市場結構，為種業發展營造良好的社會環境。第2梯隊政策工具包括稅收優惠、目標規劃和知識產權保護，它們作為政府的輔助手段，配合種業市場的管理。稅收優惠是實現政策目標的重要手段，在種業經濟發展中發揮著重要的調節作用，通過采取金融、財政、稅收等方面的優惠措施，對高新種子企業(如“育繁推一體化”種業企業、種源進口企業進行激勵，從而促進經濟增長。目標規劃(8.89%)工具的應用體現了政府在加快種業轉型變革和推進現代種業發展這一特殊時期，對種業全局統籌和規劃引領的關注。而知識產權的保護(8.33%)作為促進種質資源保護和農業科技創新的重要手段，其應用略顯不足。值得注意的是，政府相關部門已意識到這一薄弱環節，并于2020年2月發布《國務院辦公廳關于加強農業種質資源保護與利用的意見》(國辦發〔2019〕56號)，加強了在種質資源建設、保護與利用，在遺傳資源的鑒定和審核、基因庫建設以及新品種的申請和管理等方面的措施，這將減弱該類政策工具產生的擠壓效應。

3.4.1.2 供給型政策工具使用比重適當，科技信息工具稍顯不足 在供給型政策中，基礎設施建設類編碼占比最高，其次是人才培養和資金投入?？梢?，政府更傾向于采用基礎設施建設、創新人才培養以及財政撥款等直接推動種業發展的策略，為種業提供人、財、物的支持和保障，這也印證了近年來中國為加快推進農業科技創新與種業振興實施的一系列重大計劃和重要舉措。此外，科技信息作為種業科技創新的重要載體，是科研原始創新的源動力，對科技信息的支持是推進中國種業邁向第4次科技革命時代的基礎保障。相較于以上政策工具，科技信息支持政策工具的使用頻率最低，在總政策數中也僅占5.83%(圖3)，反映出當前政策制定中對信息化、數字化和智能化等高新技術在種業中的應用重視程度有待加強，也為后續政策提供了擴展空間。

3.4.1.3 需求型政策工具使用嚴重不足，工具結構較為單一 通常來說，與環境型和供給型政策工具相比，需求型政策工具發揮的作用更加直接和有效。然而在3類政策工具使用中，需求型政策工具僅占了8.61%(圖3)，其使用嚴重不足，且類型較少，可見，政府在大力發揮種業市場資源配置中，側重供給側的助推作用，而忽視了對需求側的直接拉動作用，不利于市場的穩定。政策工具涉及海外交流(3.89%)、貿易管制(2.78%)、政策采購(1.94%)，三者相互協作、共同作用來調節市場需求，優化市場結構，對薄弱環節進行合理的拉動，從而引導種業資源高效配置。在海外交流方面，十八大以來，政府鼓勵種企“走出去”、開展國際合作與交流，這對中國種業體制改革、形成以企業為主體至關重要，其缺失不利于調動企業的開放性與積極性，從而導致企業缺乏創新活力。在經濟全球化形勢下，政府實施的種業貿易管制政策，諸如關稅制度、出入境檢疫制度等，不僅有助于貿易便利性、營造良好的貿易秩序，更是種質資源貿易安全的重要保障，是種業邁向現代化助推器。而政府采購對種業高質量發展具有引導作用。顯然，這些政策工具使用的缺失與單一應當引起政府的高度重視。

3.4.2維度分析 在政策工具(維度)基礎上引入價值鏈(維)，統計得到種業政策的編碼數量統計分布表(表3)可知。種業價值鏈中總編碼點為360個，其中分布在生產加工環節的政策編碼點最多，共154個，總占比42.78%；其次是研發繁育環節，共149個(41.39%)；營銷售后環節最少，只有57個(15.83%)?？梢钥闯觯诜N業價值鏈的不同環節，政策工具的使用情況也同樣存在差異，整體呈現出以生產加工、研發繁育并重，營銷售后較弱的特點，體現出中國政府十分重視對種子產業的上游和中游的調控，對種業下游的發展的關注度有所欠缺。

表3 種業政策工具-價值鏈二維統計分布

進一步對政策工具-價值鏈進行二維交叉分析，中國種業價值鏈環節中涉及的政策工具包括供給型、環境型、需求型三大類，且在12個小類中均有所體現，但在研發繁育、生產加工和營銷售后3個環節分布不均衡，都以環境型政策工具(均大于57%)居多，供給型(33%～40%)次之，而需求型(均小于12%)最低。由此可知，價值鏈維度的政策類型豐富且結構完整，但種業政策在價值鏈各環節的配置結構相似、形式單一，未能考慮價值鏈各環節的政策需求。此外，研發繁育環節的“策略性措施”(26條)和生產加工環節的“法規管制”(23條)是中國種業政策工具的主要發力點，反映了中國政府傾向于采用引導性手段和強制性法規對種業的研發繁育、生產加工環節進行宏觀調控，進而為種子行業上、中游營造良好的外部環境。

3.5 政策主題分析

政策文本的主題詞是一個特定政策文本所聚焦的政策實施領域，代表了政策文本的核心內容。通過對高頻主題詞的聚類分析可以進一步挖掘政策的著力點。本研究利用ROST CM6詞頻分析工具對61個種業政策文本進行切詞和人工去噪等處理，去除無意義和不相關的詞語，對同義詞進行合并，如“示范場”和“示范區”。借助NVivo11分析工具，選擇Jaccard系數算法對61個政策文本進行主題詞相似度判別，并對61個政策文本進行聚類，然后提取每個類別的高頻主題詞，并繪制詞云圖(圖4～圖8)。

根據聚類大小，將政策的主題歸納為以下5個方面：

3.5.1 現代種業科技創新和產業發展體系建設 由圖4可知，該類的高頻主題詞包括“農作物”“新品種”“產業鏈”“高新技術”“產學研”“現代化”“商業化”“機械化”“市場占有率”等。結合政策文本分析，種業現代化以來中國政府積極探索建立中國特色種業科技體系，出臺了以加快推進產學研深度結合，促進種業科技創新，重點扶持“育繁推一體化”種企，打造商業化育種模式等為主要內容的系列政策，是中國種業現代化發展的重要保障，也是現代種業發展的風向標。

3.5.2 種業示范區建設與管理 由圖5可知，該類的高頻主題詞包括“示范區”“主產區”“無公害”“無添加劑”“一體化”“養殖戶”，“規模化”“標準化”“多元化”，養殖對象涉及“農產品”“禽畜”“淡水魚”等水產品。這一著力點主要凸顯了政府以標準化、規模化、機械化、集約化為目標，進行種業生產基地建設與實踐的相關舉措，通過推進種業創新示范區建設，助力農業領域高精尖發展、推進南繁硅谷建設的主題內容；結合二維交叉分析可知，這也體現了政府在種業價值鏈中生產環節的重要發力點。

3.5.3 良種繁育及其種養管理 由圖6可知，該類高頻主題詞主要包括“新品種”“飼養量”“因地制宜”“經濟雜交”“區域性”“良種化”“種養業”“本土化”等，田間作物肥料包括“有機肥”“除草劑”等，此外還涉及“屠宰場”“養殖場”等地點性名詞和“小尾寒羊”等品種。這一著力點體現出政府對良種繁育、管理和利用的重視，涵蓋了因地制宜選種、規?；洕s交、深化特色作物及禽畜良種聯合攻關、提高良種化等發展策略，是政府對種業高質量、規?；?、高速度發展的統籌規劃和綜合協調的體現。

3.5.4 種質資源安全和品種管理 高頻主題詞(圖7)主要包括“微生物”“遺傳物質”“基因組”“染色體”“安全性”“檢驗室”“病原體”“病蟲害”“雜交稻”等與種質資源安全相關的主題詞，此外還包括“食用菌”“進出口”“申請者”“生產經營者”“營業執照”“合法性”等品種管理的主題詞。這一著力點主要體現了政府對種質資源保護采取的相關措施，如《農業轉基因生物安全評價管理辦法》《農業轉基因生物安全評價管理辦法》，此外還包括國務院農業部在2月11日發布的《關于加強農業種質資源保護與利用的意見》(國辦發〔2019〕56號)，是保障中國糧食安全和生態安全的重要戰略。 此外，還涉及到對作物、種畜禽等新品種的審定，以及種子生產、經營和進出口等的綜合管理措施，是政府社會管理職能的體現，也是種子行業正常運轉的基本準則。

3.5.5 種子市場監管 高頻關鍵詞(圖8)包括“保護費”“區域性”“不法分子”“消費者”“假冒偽劣”“侵權”“黑名單”，涉及到“經營權”“管理費”“租賃費”“勞務費”等市場相關主題詞，“監察部門”“供應商”“進口商”等多方角色，還包括“標本兼治”“通力合作”“不徇私情”等體現政府手段的詞語。這一著力點主要是政府為維護公平競爭的市場秩序，加強對種業市場秩序的監管措施，包括對假冒偽劣、侵權行為的打擊，如種子市場專項檢查、種子企業監督抽查、國家救災備荒種子儲備檢查以及種畜禽、桑蠶種的質量安全督查等，是政府推進現代種業發展的法治化的重要內容，體現了政府提升現代種業治理能力的決心。

4 結論與建議

4.1 研究結論

本研究分析可知，中國種業政策形成了以《種子法》為核心，以各項法規、意見、辦法、規劃等為輔助的較完整的種業政策體系。根據種業政策體系的結構及特點，得出以下結論：

4.1.1 政策工具類型豐富，工具配比失衡 中國種業政策涵蓋了供給、需求和環境三大政策工具的全部類型及12個工具品種，而且對種業價值鏈中生產加工、繁育、和營銷售后3個環節均有所滲透和干預，形成了較為全面的基本政策工具框架。但政策工具內部結構尚不完善，主要體現在：(1)環境型工具整體溢出，特別是策略性措施和法規管制，這與中國種業起步晚，由計劃經濟向市場經濟轉型這一長期過程有關，同時與以政府為主導的市場經濟模式密不可分。(2)需求型政策工具嚴重不足，尤其是“政府購買”和“貿易管制”2項，使得現有政策對種子市場的拉動力不足，不利于市場供需結構的平衡，特別是在種業經濟全球化的形勢下，必然對市場的活力造成很大影響。

4.1.2 政策工具在價值鏈各環節配置結構單一，協調性低，供需錯位 政策工具作為中國經濟發展的重要手段，服務于政策的預定目標和預定計劃。十八大以來，政府圍繞種業現代化建設這一目標，大力扶持種企發展，推動種子在生產、加工、研發、繁育、營銷和售后各環節的一體化。然而84%以上的種業政策集中在價值鏈的上游和中游環節，配置結構相似，均呈現重頭輕尾的特點，以環境型工具居多，需求型工具“政府采購”和“貿易管制”的缺口最大。毋庸置疑，種子的生產加工和研發繁育在種子產業的發展中占據重要地位，政府為其創造良好的外部環境有助于提升中國種業的原始創新能力，增強企業核心競爭力，但下游政策的缺失極大阻礙了價值鏈協同作用的發揮，政策工具在價值鏈上的單一性配置，不僅會對環境型政策工具造成一定程度的浪費，更容易導致政策工具在價值鏈末端缺少銜接性，使整個價值鏈運行不暢，各環節的價值得不到實現，不利于政策目標的達成，不能滿足種業發展需求。

4.1.3 種業政策主題具有多樣性和層次性，種業高質量發展是核心主題 從種業政策內容分析，中國種業政策主題的著力點主要集中在種業現代化建設、種業示范區建設與管理、良種繁育及種養管理、種質資源安全和品種管理以及種子市場監管5個方面。政策文本內容涵蓋了種業發展規劃、種業基礎設施建設、種質資源保護、新品種審查與利用、種子市場監管以及對外交流合作等多方面，具有豐富和多元的特點。從政策主題的性質來看，現代種業的高質量發展是未來的方向，也是現階段的總目標。種質資源保障是加快現代種業發展的物質基礎。種業示范區建設是農業科技創新和成果轉化的重要途徑。良種繁育是提高中國種業核心競爭力，與國際種業接軌的關鍵。種子市場監管、規范種子生產經營，是維護市場環境公平有序的重要手段?？梢?，政策的主題分布在種業發展的不同作用域，具有分明的層次性。種業政策主題整體呈現多樣性和層次性的特征，是政府多角度、全方位綜合統籌的結果，反映了中國種業政策體系結構具有復雜性和系統性的特點。

4.2 政策建議

4.2.1 優化政策工具結構，提高與政策目標的匹配性 (1)參照政策工具均衡分布的原則，要注重政策工具的多元化使用，加強政策工具的協調性和互補性。就種業政策而言，適當減少“策略性措施”和“法規管制”等環境型政策工具，增加對種業資金投入和科技信息支持等供給型政策工具，這也是國外種業政策支持方向。此外，適當加大需求型政策工具的使用配比，增加種業市場的動力來源。一方面，政策文件中關于市場資源配置的相關措施，如支持企業“走出去”、推進國際種業合作等。另一方面，采用政府與市場的混合動力模式，提高需求拉動與供給推動的交互性和協作性，使政策工具產生事半功倍的效果。(2)提高政策目標與政策工具匹配度，最大化政策實施效果。十九大以來，鄉村振興、農業現代化建設戰略的實施，對種業的發展提出了更高的要求，結合突破卡脖子技術，糧食安全等國策，政策工具側重點要早期的基礎設施建設轉向加快種業科技創新、市場化改革及知識產權保護等方面上來，通過靈活運用政策工具以提升政策工具利用效能。

4.2.2 增強政策工具與價值鏈的契合度，發揮二者的協同效應 只有當政策工具在與其作用的對象、環境相契合時，才能被視為有效的政策工具。按照蒙代爾政策分配法則，每一種政策應該實施在它最具影響力的政策目標上。研究表明，供給型政策工具更有利于推動種業技術創新，而需求型工具對種子市場及種業產業化發展的效力更明顯。因此，應適當增加對種子營銷、售后服務等環節的政策工具，特別是“政府購買”“貿易管制”等具有拉動作用需求型工具。種子的研發繁育作為價值創造和傳遞的核心環節，應當注重農業創新人才投入、農業科技信息的支持以及知識產權保護，側重供應型工具的應用。生產加工則更多以企業為主體，對于高新技術種企進行金融支持，如稅收優惠等，協調環境型政策工具的使用比例。通過完善價值鏈各環節的政策工具，提升政策工具和價值鏈的協同性，健全種業價值鏈維度的政策工具體系，最大限度發揮“1+1>2”的協同效應。

4.2.3 深化政策內容體系，推動種業科技創新，打造數字賦能智慧種業 種業現代化發展離不開政策的引導、支持、保障與監管，要徹底突破種業的卡脖子問題，實現種業振興。必須要緊跟國家的總體部署，以育種創新、良種繁育、市場監管、加強種質資源保護等著力點為導向，構建現代種業創新和產業發展體系，形成技術、監管和市場的良性互動，推動種業生態創新。此外，還需加強對畜禽、水產等品種申請、試驗等育種方面的法律依據和政策的修訂，實現作物、畜禽和水產的聯合攻關，良性循環。最后，無論是AI基因測序、植物生長狀態模擬，還是無人機、智慧農場、數字產業鏈、大數據、區塊鏈及人工智能等技術滲透在種業整個產業鏈，都將是未來的發展趨勢，應整合多方資源，打造數字賦能的智慧種業，早日建成種業強國。