基于基層治理實踐探索政府主導小城鎮老舊小區改造的實操方式
——以弓長嶺老舊小區改造為例

文／楊程程 遼陽市弓長嶺區城鄉建設和城市管理事務服務中心 遼寧遼陽 111008

1、老舊小區改造的背景

1.1 老舊小區改造的背景

近年來，國務院及其行業主管部門多次提出，要不斷提升中心城區功能，健全舊城改造機制，有序推進老舊小區改造及環境品質提升。2020年7月，國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見(國辦發［23號文)》(以下簡《意見》)，把老舊小區改造作為重大民生工程和發展工程，“十四五”時期促進城市更新和開發建設方式轉型、經濟高質量發展的重要途徑，標志著老舊小區改造駛入一個新的快車道。

1.2 老舊小區改造的困境

如此艱巨而又重要的使命擺在面前，現實卻凸顯出各地問題的復雜性與多樣性。總結概括大概分兩個方向，一是硬件條件缺失。中央下撥改造資金有限及當地政府財政補充不到位造成現實老舊小區改造面臨資金緊張的問題。不同區域普遍呈現出供水、供電、供熱、道路、圍墻的整體性老化或缺失，導致改造工程量增加，資金缺口大。二是軟件條件不足。由于不同地方有不同的民俗習慣，居民訴求多樣，導致不能制定統一的改造標準，這樣在后續改造就無章可依，與此同時，老舊小區多為開放性小區，沒有統一的物業公司，更沒有固定的物業管理人員，這就造成了物業管理水平和服務的不到位現象。

針對以上改造工作的問題特點，要求我們的改造工作必須實事求是，因地施策，既不能在短時間內一蹴而就，也不能在改造標準上搞“撒芝麻鹽”式的平均主義，更應該杜絕超標準的形象工程。只有做到突出問題、合理投入、科學組織、有序推進，才能實現老舊小區改造的科學、合理、公平、持續。

1.3 老舊小區改造的必要性

老舊小區改造是改善民生的需要。一個環境優美的生活空間對于形成和諧的鄰里關系，維護社會穩定有著十分重要的作用。隨著城市建設步伐的加快，配套齊全、環境優美的物業型小區比比皆是，這就給居民們帶來強大的視覺沖擊和心理感受，相比之下一些老舊小區就顯得黯然失色。在這樣的大環境下，老舊小區改造工作需要加快步伐，適配城市建設發展水平。

2、弓長嶺區老舊小區改造實踐

2.1 項目背景

遼陽市弓長嶺區是老工業城市，工業污染、住房擁擠、居住環境差等情況比較普遍，老舊小區的問題顯得更加復雜和嚴峻。弓長嶺區隸屬遼寧省遼陽市，于1984年5月建區。位于遼寧省中南部、遼陽市東南部，素以“嶺嶺藏寶、水水含金”而著稱，全區總面積約為335平方千米，轄1個鄉、1個鎮、2個街道，人口10余萬。弓長嶺區位置優勢明顯，遼溪鐵路、202 國道、沈環公路縱貫城 區，西北距化纖城遼陽市 25 km，北距沈陽市桃仙機場 70 km，東 北距本溪市 34 km，西南距鞍山市 35 km，南距大連港 330 km、 距營口港 150 km，境內的安平火車站為連接沈陽、大連、丹東、本 溪等城市的重要中轉站。

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項目實施涉及改造區域建成時間較早，歷經風雨，同時后期維護系統不完善，造成了建筑物本體設施損壞，管線老化；室外配套設施不完善等。

2.2 指導思想

深入貫徹習近平總書記系列講話精神，以解決居民小區功能不配套、環境不優美等問題為導向，以滿足人民群眾的居住需求為目的，尊重群眾意愿，明確改造目標，制定改造標準，堅持“市級籌劃、區域負責、因地制宜、提質提檔、長效管理”的原則，通過重點實施老舊小區改造、暖房子工程及強化后續管理，實現居民小區全面提質提檔。一是在充分滿足功能要求的基礎上，根據居民住宅布局及要求，合理完善各項工作，注重居民住宅的使用功能，力求適用、經濟、安全，并使之與總體環境協調。二是充分利用環境，注意環境設施和綠化，使之與周圍環境協調統一，創造優美、多功能的環境。三是合理進行功能分區，使其既相互聯系又有所分隔；合理組織交通流線，以利于節能。

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2.3 實際操作

2.3.1 項目組織與管理

為了保證項目建設的順利實施，項目實行項目法人責任制，由建設單位主管領導掛帥，組成項目管理機構負責項目的具體運作，成立老舊小區改造工作領導小組，區長任組長，分管副區長任副組長，各相關部門住建局、發改局、審批局、信訪局、財政局、安平街道為成員單位。領導小組下設辦公室，設在住建局。明確職責分工明確，發改局、財政局負責老舊小區改造專項資金的安排、下達和監管；住建局負責改造工作的具體實施；各相關街道、社區負責改造前民意調查、拆違清障、施工協調及后續管理等具體工作。各部門通力合作，有效促進老舊小區改造。通過協調通信、供水、排水、供氣、供熱等相關經營單位完善各自專項改造規劃，共同推進城鎮老舊小區改造的進程。各成員單位各司其職，確保老舊小區改造工作有序推進。使工程的實施在質量、安全、文明施工等投控各方面得到最佳的控制，保證項目的順利完成和及早投入使用。

2.3.2 對接社區，分階段部署工作

社區是城市治理的細胞，動員激活居委會、業委會和物業公司等社區力量協助完成整體改造工作。充分調動街道、社區，每個需要改造老舊小區所在的社區委員會負責組織居民，其參與改造的各個過程，使廣大戶主成為改造工程的推進主體，充分保障居民的知情權、參與權、監督權。區住建局成立以主管副區長為組長的項目指揮部，多次聯合相關街道、社區到現場實地考察、深入群眾中了解情況、廣泛征求意見，工程設計過程中充分考慮群眾意見，進行多次調整，群眾滿意率達98%以上。 對于不理解、不贊同、不支持改造的居民，社區人員還要負責解釋和勸說，爭取各個區域同意率達到 100%。同時要對上報 的 相關的數據進行再梳理和核對，上報替補區域，由街道改造推進辦統一匯總后報批區住建局審定。

2.3.3 后續保障及長效管理機制

一是在老舊小區改造中，建立改造小區內業主代表和社區干部參與的小區管理機制，協商確定小區管理模式、管理規約及居民議事規則，共同維護城鎮老舊小區改造成果。同時，鼓勵改造社區居民補繳、續繳房屋專項維修資金，促進改造后的小區長效管理機制。二是積極開展垃圾分類行動。改造后的小區要科學設立日常垃圾存放點，街道、社區，物業公司要做好垃圾分類宣傳工作，增強居民環保意識，鞏固改造成果。三是確保應急消防通道暢通。街道、社區，物業公司要采取預防為主防消結合的方式，積極做好消防安全工作，保障小區消防通道暢通，消除安全隱患。四是實施政府托底管理，責任落實到街道、社區進行日常管理。

2.3.4 環境保護及節能管理

當今世界經濟發展面臨的能源約束矛盾和環境問題越來越突出，許多國家采取了一系列環保措施，其中主要做法就是通過政府采購制度推行節能產品，這些政策和做法在緩解能源緊張、節約能源等方面發揮了重要作用。為盡快改善這種狀況，國務院辦公廳關于資源節約活動下發了一系列的通知，指導和規范我國項目建設的節能依據。重點一是要優先使用國家、行業推薦的節能、高效、環保的施工設備和機具，如選用變頻技術的節能施工設備等。二是要合理安排工序，提高各種機械的使用率和滿載率，降低各種設備的單位耗能。三是要要保護自然資源的特色，貫徹“保護、利用、保護”的原則， 嚴禁破壞生態平衡，人工設施必須與自然環境協調統一。

3、政府主導老舊小區改造政策執行的現實運作

3.1 自上而下的政策執行

對國家意志的執行被看作是“行政”的核心內涵，我國的行政體制也決定了行政執行是一個“自上而下”的過程。但執行的“內容”與政府主導的內涵轉變息息相關，新時代政府主導的統籌引領價值需要借助相應的組織結構和運作機制得以發揮，老舊小區改造政策的具體執行也需要依托相應的組織機構、流程和各種規范性文件得以實現。與政策設計者所構想的不同，中國的公共政策執行體制更多的是采取“集中力量辦大事”的運動式治理模式，這種追求效率的執行方式也是我國壓力型體制下的產物，在基層社會治理中尤為突出。

如何正確規范引導基層政策執行者的價值觀念，成為政策落地的基礎。要樹立政策執行不是簡單的落實，老舊小區改造也不是簡單的“物”的 改造，而是改造背后上級政府的頂層設計與民生考慮，需要關注老舊小區“公共精神”的塑造。其次，地方政府在政策傳導中的“再決策行為”需要延續上級政府蘊藏在政策中的公共價值，減少政策執行的目標偏差。在老舊小區改造中，鄉鎮街道政府需要秉持政策設計時的初衷，切實改善老舊小區人民的生活環境，切勿貪戀政績而扭曲設計執行方案。最后，增加社會考評納入考核機制，以民生點評、項目反饋等方式多維度檢驗我們政府官員的政績結果。

3.2 協商參與的社會討論

在政治運作和行政運作占主導的老舊小區改造過程中，社會運作也融合共生。社會運作本質上是“治理”的邏輯，強調的是作為社區主體的居民參與和市場力量的有限參與。“治理”一詞強調的是多元主體的共同參與。具體體現在政策執行前期的社區業主意愿表達；項目落地時的民眾訴求與利益協調；后續維護中“居民-物業-實施單位”的博弈互動。

新時代政黨的引領、統籌功能要求政黨具有激發動員、整合社會的能力，盤活多方資源形成致力于實現社會治理現代化的整體性力量，改變傳統行政體制下“層層下壓”式的政策執行路徑。在老舊小區改造政策執行中，發揮主要作用的應不僅僅是街道和社區工作人員，基層應對層層下壓來的任務已經是處于滿負荷的狀態，高度的資源緊張會讓政策執行的效果大打折扣。如何建立一個多方聯動、快速響應的執行體系是政黨發揮整合動員功能的關鍵所在，需要打破層級政府向下分解政治任務的行政慣性，而是將自身作為執行體系中的一方角色承擔應有的職責。這需要黨組織作為領導者激活行政機關的整體性力量，認清使命勇于作為，建構起上下聯動、橫向聯通的政策執行體系。除此之外，需要動員社會和市場的力量參與進政策的執行中，成為基層政策執行的配套資源供給，如社會輿論的引導、居民認同的塑造、相關知識的普及等，都能夠成為支援政策順利落地的重要力量。狹義的層級“行政”必須走向政黨引領的整合聯動體系，以體制性改革引導社會治理能力和治理體系的現代化進程。

3.3 黨政引領的政府動作

全面加強黨的領導是新時代中國特色社會主義建設的風向標，“黨建引領”成為社會治理場域的主角，在城市更新的過程中，黨建的引領作用如何在老舊小區的改造中體現的，可以從“制度框架—區域化大黨建—社區微觀黨建”的宏觀到微觀的角度去分析，闡釋黨建引領在基層社會治理中的角色與作用。黨建引領和組織動員成為新時代基層社會治理轉型的最佳景觀，在當前加強基層黨建的話語鼓勵下，區域化大黨建為搭建平臺、凝聚力量做出了重要貢獻，“基層政府政策執行、制度規制與文化傳導的空間治理實踐維度同樣被引入黨建引領的政治邏輯”。

4、結論

在進入新型城鎮化階段后，老舊小區改造成為存量開發的重要部分，“人的城鎮化”的價值導向，使老舊小區改造中市場力量的參與受到來自政府和公共精神的約束。新時代下老舊小區的改造已不再局限于居家養老型適配工程或者是單純的加裝電梯項目，而是要針對在對老舊小區這一特定對象進行點對點的全面系統提升項目。由于規劃的整體布局和老舊小區的自身特點，政府主導的公益性改造成為老舊小區煥發生命力、與新城融合發展的契機。公益性的老舊小區改造需要政府主導實施，包括政策制定、改造規劃、項目實施、后續維護等，其在本質上來說是政府供給公共服務的一類民生工程，應 當堅守社會效益和公共價值導向。需要特殊指出的是，“政府主導”的內在價值也發生了改變，經歷了“行政管控—放權自治—統籌整合”的演變過程，新時代黨的全面領導不是簡單的強勢回歸，而是更加強調政黨的整合引領功能，是一種“螺旋式上升”,是區別于政府全面管控的計劃主義和父愛主義，在給予社會和市場空間的基礎上強調發揮政府的整合動員作用，引導社會治理形成向心力和高效執行力的重要力量，是起到規劃引領、統籌協調、整合動員的功效。擔當著資源配置、任務考核、矛盾協調、區域整合的“領導者”，關鍵是發揮“規劃引領、統籌協調、整合動員”的主導性功能， 凸顯“政府主導”的本質規范。

5、研究的不足與期待

老舊小區改造落實的成功關鍵因素在政府主導，同時也為政府后續發展帶來了隱患，主要表現在政府財政壓力大、資金缺口多、政策執行偏差、改造效果不持久的問題，當然也易助長老舊小區居民“等、靠、要”的心理，如何激活市場和社會兩個方面的活力，分擔老舊小區改造的重任是政府部門下一步規劃整合的重點，需要通過制度建設、價值觀引導、激活公民意識等方面綜合實施。此外，在引領社會跨過治理碎片化困境之后，政府的角色又會發生什么轉變，如何尋求“政府主導”與“社會自治”之間的平衡點也是在今后的基層治理實踐中需要探討的問題。