淺議英國議會監察專員制度

□ 王江波

英國議會監察專員制度已有50 多年的歷史。這種制度起源于瑞典，發展于丹麥，從英國走向世界。英國議會監察專員制度是以丹麥議會監察專員制度為藍本而設立的，然而它既不同于瑞典議會監察專員制度，也不完全等同于丹麥議會監察專員制度，而是有著自己獨有的特征。英國議會監察專員制度作為一種申訴、救濟和監察制度，它的設立有著重要意義。英國議會監察專員制度以中央政府部門不良行政為調查對象，通過下院議員將申訴轉交給議會監察專員。議會監察專員主要工作是處理申訴，他在查閱資料方面擁有很大的權力，并獨立調查案件。因此，議會監察專員調查的案件非常全面徹底，提出的建議部門采納的比例很高。

一、英國議會監察專員制度的積極作用

議會監察專員制度作為一種申訴、救濟和監察制度用來指代瑞典議會監察專員制度是最為確切的。瑞典議會監察專員制度是目前最為成功、最為典型的監察專員制度。瑞典議會監察專員可直接受理公民的申訴，他們可以主動調查案件，受理的案件也并不局限于不良行政的范圍，還可以主動視察行政部門和司法部門。

英國議會監察專員雖然不如瑞典議會監察專員那樣擁有廣泛的權力，但他們的調查、批評和建議仍令中央政府部門十分忌憚。英國議會監察專員制度與瑞典議會監察專員制度一樣在申訴、救濟和監察等方面起著重要作用。

首先，英國議會監察專員制度是一種申訴制度，它是為了解決不良行政問題而設立的。議會監察專員制度為公民在司法申訴制度之外提供了一種非對抗性的申訴機制，彌補了原有申訴制度的不足。議會監察專員制度作為一種申訴制度其費用低廉、操作靈活，是維護公民合法權益、獲得救濟的有效途徑。

其次，議會監察專員制度也是一種救濟制度。議會監察專員通過調查案件提出批評和建議。英國議會監察專員調查案件往往非常徹底，調查的案件在公共行政特別委員會的支持下，涉案部門幾乎都會采納他的建議并給予妥善解決。

最后，議會監察專員制度也是一種監察制度。英國議會監察專員通過調查、批評和建議使得中央政府部門改正錯誤和失誤。正因為有了英國議會監察專員的調查，中央政府部門的工作人員在行使權力過程中有了無形的壓力，促使他們加強自我約束，減少錯誤和失誤，避免議會監察專員的調查。“新公署的模式是斯堪的納維亞監察專員（公署），但與瑞典、丹麥、挪威和芬蘭這個頭銜的官員不同，英國議會監察專員將被運用于立法機構，并起到延伸議會監督和控制的作用。”因此，英國議會監察專員制度是一項監察制度。“議會監察專員制度起源于北歐的瑞典，是一種監察制度，而非訴訟制度。”

二、英國議會監察專員制度的弊端與缺陷

英國議會監察專員制度雖然具有許多優點，發揮著獨特的作用，但它也存在諸多缺陷和弊端。

（一）英國議會監察專員制度最大的缺陷之一在于將管轄范圍局限于中央政府部門的不良行政上

這使它能夠調查的范圍大大縮小，也是它受理申訴、處理案件數量少的重要原因之一。在英國建立議會監察專員制度之前，瑞典、芬蘭、丹麥、挪威等國的議會監察專員制度已將管轄范圍擴展到地方政府。但英國政府卻以本國人口眾多，實行直接申訴將使議會監察專員不堪重負為由，對議會監察專員管轄范圍進行種種限制，結果造成議會監察專員調查范圍狹小。然而實踐證明英國政府的擔憂是多余的，但英國政府并沒有從根本上擴大議會監察專員的管轄范圍，而是設立了以地方監察專員和衛生監察專員為代表的多種監察專員制度。雖然看起來英國監察專員體系不斷完善，但實際上卻給公民申訴帶來各種困難，反而不利于公民申訴。

（二）英國議會監察專員制度另一重大缺陷是采取下院議員過濾機制

公民的申訴要通過下院議員才能轉交給議會監察專員。這種制度設計使得英國議會監察專員不能直接接觸公民，造成申訴程序復雜、公民認知和關注度不高。世界上絕大多數國家的監察專員都是直接受理公民的申訴，就是英國地方監察專員和衛生監察專員也都實現了直接受理申訴，但英國議會監察專員仍然保留了下院議員過濾機制。“英國議會監察專員是世界范圍內100多名國家監察專員中唯一依賴下院議員過濾機制沒有任何主動權的監察專員。”

下院議員過濾機制產生最為嚴重的后果是議會監察專員受理申訴數量少。以同等人口相比，英國議會監察專員是收到申訴最少的監察專員。這是因為“許多申訴人不希望把他們的案件交給一個黨派政客（下院議員），而他將是他們和政府之間一個額外的篩選”。此外，英國議會監察專員不能主動發起調查，提出的建議也不具有強制執行力，他無權改變或撤銷行政部門的決定。這些局限共同影響了英國議會監察專員制度充分發揮作用。

關于英國議會監察專員制度的優點和缺點不同學者有著不同的評價，多數學者的爭論不在于這種制度是否有必要建立，而在于它的優點和缺點的評價上。卡羅爾·哈洛等人認為從良好申訴制度所具有的標準——有效性、公民認知和引人注目度、可接近性和管轄權的確定性、獨立性、公正來衡量英國議會監察專員制度，它并非是良好的申訴制度。如果要將議會監察專員公署建成控制機關（紅燈理論），強調它控制政府活動的必要性，視其為“消防員”，則議會監察專員制度將會令人失望。但如果將議會監察專員制度視為憲法框架下最為合適的“防火員”（綠燈理論），強調它維持和提升行政行為的總體水準，那么議會監察專員制度總體上令人滿意。從積極意義上說，英國議會監察專員制度為公民提供了一項新的申訴、救濟和監察制度，它的建立對于立法、行政、司法等方面有著一定影響。英國議會監察專員制度在大型案件調查、查閱檔案、提出批評和建議、申訴成本等方面與司法程序相比有著明顯的自身優越性。但英國議會監察專員制度本身也有著嚴重的缺點。誠然英國議會監察專員制度本身的缺點并非英國獨有，如沒有執行權。因為世界上絕大多數國家的監察專員都沒有執行權。這是非法律申訴、救濟、監察制度共有的特點。司法申訴、救濟、監察制度最為明顯的特征之一是具有強制執行權。然而英國議會監察專員制度所實行的下院議員過濾機制、局限管轄范圍等措施則是英國獨有的，從而造成了它調查申訴數量小、申訴程序復雜、知名度低等弊端。

英國議會監察專員制度的各種特征是英國政治務實性與保守性相互妥協的產物。務實性體現在當出現問題時，它能對傳統進行變通。這表現在當出現克里切爾高地事件后英國能夠引入起源于瑞典的監察專員制度，并對這個制度進行修改以適應英國國情。在修改監察專員制度時，英國更主要考慮的是本國歷史傳統。這時英國政治保守性則起著重要作用，它表現在對議會監察專員制度進行種種限制。經過修訂的議會監察專員制度在解決不良行政問題上起到了推動作用，但又為了保持下院議員傳統權力而設置種種限制。英國最早倡導建立監察專員制度的F·H·勞森教授就曾說過，我的建議仿效了瑞典監察專員的運行機制，但我介紹的改進機構適合我們的情況。法國歷史學家阿歷克西·德·托克維爾就曾指出，“英國人的哲學是既大膽而又怯懦的，是既豁達而又狹隘的。直到今天，這種哲學仍在控制著英國，使人們的思想受到限制和停滯不前”。這種務實與矛盾的哲學傳統在議會監察專員制度上得到了切實的體現。

三、英國議會監察專員制度實施下院議員過濾機制的原因

英國議會監察專員制度種種局限是由多重原因所致，其中下院議員過濾機制是最為根本的原因。雖然限制管轄范圍也是英國議會監察專員制度最為重要的局限之一，但議會監察專員的管轄范圍在不斷擴大，唯有下院議員過濾機制自建立至今雷打不動。關于實行下院議員過濾機制的緣由前面雖然略有提到，但具體概括有如下幾點。

（一）議會監察專員反對廢除下院議員過濾機制

早期議會監察專員基本上都反對廢除下院議員過濾機制。但第八任議會監察專員安·亞伯拉罕則主張廢除下院議員過濾機制，并為此努力奔走。她在2006—2007年議會監察專員報告中指出，曾幾何時有人認為廢除下院議員過濾機制會威脅到下院議員的地位，今天看來這樣的論點幾乎不可信。雖然議會監察專員開始主張廢除下院議員過濾機制預示著議會監察專員制度將會發生改變，但這種改變至今沒有發生。

（二）議會監察專員特別委員會反對廢除下院議員過濾機制

議會監察專員特別委員會負責監督議會監察專員公署，他們與議會監察專員一樣反對廢除下院議員過濾機制。他們認為下院議員過濾機制有著特殊的意義。一位前任議會監察專員就曾表示，下院議員過濾機制可能剝奪公民因遭受不良行政而獲得的補償，但在當時的特別委員會看來，下院議員過濾機制是一種非常有效的過濾機制，是英國制度最大的優勢之一。特別委員會曾經總結過6項反對廢除下院議員過濾機制的理由，他們認為，“下院議員在處理公民對行政人員的申訴方面具有不可替代的作用……議會監察專員按照下院議員的要求工作，向他們報告調查細節，為他們在完成議會任務角色上發揮了至關重要的作用”。不過2000年以后，公共行政特別委員會開始支持廢除下院議員過濾機制。

（三）下院議員反對議會監察專員直接受理公民的申訴

這是英國議會監察專員制度實行下院議員過濾機制的根本原因，也是英國政治保守性的具體體現。阿克頓勛爵曾經說過，“只要條件允許，每個人都喜歡得到更多的權力，并且沒有任何人愿意投票贊成通過一項旨在要求自我克制的條例”。這對下院議員來說完全適用。因為下院議員本身就起到了申訴、救濟和監督作用。而如果議會監察專員直接受理公民申訴，那么下院議員所起的申訴、救濟和監督作用將大大受損，這是下院議員不能同意的。下院議員作為傳統民意代表不想將選民的申訴轉交其他機構解決。因為這樣他們有可能失去選民的支持，而危及下一次選舉中當選的可能。“公民直接遞交申訴將會潛在地篡奪或者至少會損害下院議員作為申訴調查者的核心作用。”而下院議員過濾機制對于議會監察專員制度成敗起著至關重要的作用。“從一開始就很明顯，議會監察專員計劃成功與否將完全取決于下院議員選擇利用（議會監察專員）公署的方式。”“監察專員計劃（也是最具吸引力）的特征之一是它規定了公民與其保護者之間直接和不受阻礙的關系。”這是為什么英國政府《白皮書》在解釋設立議會監察專員制度的目的時說，“這個制度不是為了和下院議員競爭，而是作為下院議員的補充”。但下院議員卻將議會監察專員視為其“權力地盤的干涉者”。特別委員會曾在1993—1994 年度做過一個關于下院議員對于過濾機制看法的調查。在收回的333份回復中，38.4%的下院議員贊成議會監察專員直接受理公民申訴，而58%的下院議員則反對。因此，下院議員的反對是議會監察專員制度實行下院議員過濾機制的根本原因，也是廢除它的主要阻力。

（四）議會監察專員制度與大臣負責制原則沖突

《懷亞特報告》建議麥克米倫政府設立議會監察專員制度，但遭到拒絕，其拒絕理由就是議會監察專員制度與大臣負責制沖突。議會監察專員制度“與大臣負責制存在潛在沖突”。雖然后來證實議會監察專員制度與大臣負責制原則并不沖突，但每當議會監察專員指責和批評部門存在不良行政問題時，大臣都會反對，最后往往被迫接受他的建議。所以各部大臣或多或少忌憚議會監察專員的調查。如果議會監察專員直接受理公民的申訴，那么大臣與議會監察專員之間的矛盾和沖突將會更加頻繁。另外，議會監察專員的調查可能威脅到大臣的地位。如果按大臣負責制原則，當議會監察專員批評部門存在不良行政問題時，大臣是要負責的，甚至可能辭職。克里切爾高地事件中，農業大臣就引咎辭職。在薩克豪森俘虜案中，《觀察家報》就指出：“如果布朗（外交大臣）確實負有全部責任，他為什么不辭職？”所以當議會監察專員指責部門存在不良行政時，大臣都會拒絕承認，但卻會接受他的賠償建議。為了避免不必要的麻煩，大臣當然不希望廢除下院議員過濾機制，否則執政黨憑借議會多數完全能夠廢除下院議員過濾機制。

（五）申訴數量與財政負擔也是政府不愿廢除下院議員過濾機制的原因

英國政府在設立議會監察專員職位時考慮到英國人口有5300 萬，當時最早設立監察專員、人口最多的瑞典有800萬人口，前者是后者的近7倍。如果英國采取直接受理公民的申訴，則議會監察專員會因申訴數量巨大而不堪重負。擴大議會監察專員公署工作人員規模的辦法可以解決這類問題，但經費將大大增加，這是每屆政府都不愿看到的。“因為人口眾多（與瑞典、丹麥和新西蘭相比）而轉交申訴可能會使議會監察專員不堪重負。相應地，這種負擔需要大量的工作人員，又給納稅人增加額外的費用。”“如果申訴數量大幅度增加，那么議會監察專員公署的工作人員將不得不擴大，公共開支也將增加，而這往往不受政府的歡迎。當地方行政委員會（地方監察專員）引入直接申訴時，每年的申訴數量從3000 件增加到12000 件，同樣的情況也會發生在議會監察專員（公署）身上。”英國議會監察專員制度“實施下院議員過濾機制的部分原因是擔心議會監察專員會因申訴數量而不堪重負，部分原因是為了通過議會維護傳統的補救方法。但作為一種救濟措施，它嚴重限制了議會監察專員制度的可用性”。

通過以上分析不難看出英國議會監察專員制度實行下院議員過濾機制的原因很多，但根本原因在于政治保守性。下院議員和大臣都不同意廢除下院議員過濾機制，至于其他原因則是次要的。正是英國政治強調歷史傳統才導致議會監察專員制度存在諸多局限。有的學者提出質疑，英國的“議會監察專員制度”是監察專員制度嗎。或許用形似形容它更為合適。當然從國外引入一種制度對其進行適當改進使之適應本國國情這本來無可厚非。其他國家在引入瑞典議會監察專員制度時都或多或少進行了改進，但像英國這樣對其進行大修大改在世界上恐怕是絕無僅有的。這給我們以反面教訓，在改革的過程中我們應當尊重歷史傳統，充分考慮本國國情，但切記歷史傳統是為了更好地服務現實。英國“在政治發展中，改革的進程緩慢而困難，無不反映出其根深蒂固的保守主義……用他們自己的話來說，改革的步伐只能以英尺計，決不能以英里計”。托克維爾在談到英國的保守性時說，“不要期待他們會以革新者的面貌出現，他們寧愿被人指為荒謬絕倫，也不愿承擔冒犯老祖宗遺訓的大罪”。

四、英國議會監察專員制度的未來之路

英國議會監察專員制度有著諸多局限，應該如何解決這些問題？除了深化改革恐怕別無他法。針對下院議員過濾機制的弊端，早在《懷亞特報告》提出時，就有人反對。他們主張實行直接受理機制，但直到今天這個機制仍然未能廢除。原來反對廢除下院議員過濾機制的議會監察專員和公共行政特別委員會都改變了態度，不過廢除此機制恐怕道路還很漫長。正如理查德·克萊門茨等人指出，“盡管管轄權和下院議員過濾的限制一直是持續和有力的批評主題，但改革似乎不太可能”。對于議會監察專員制度管轄范圍狹窄問題。英國可以將所有公立監察專員優化升級，統一申訴渠道，簡化申訴程序。針對知名度不高的問題，英國議會監察專員應擴大宣傳力度，關鍵應當賦予議會監察專員訴諸媒體的權力。因為瑞典、丹麥等國議會監察專員能夠充分利用媒體力量，而目前英國尚不能對媒體公開發表報告，尤其是公開涉案官員姓名。針對議會監察專員的自由裁量權問題，他調查案件的報告或拒絕調查的理由都未能送達申訴人之手，這種情況應當改變。針對議會監察專員沒有主動調查權和強制執行權的情況，應當賦予他這兩項權力。

當然這些建議都是主張議會監察專員制度改革人士反復提出的。雖然這些建議很早就提出了，但它們的遭遇幾乎都與廢除下院議員過濾機制一樣異常艱難。然而也并非沒有變化，比如合并監察專員制度。英國已將議會監察專員與衛生監察專員合并，不過衛生申訴不需通過下院議員過濾機制，而公共部門的申訴仍需下院議員過濾機制。再如關于申訴途徑。雖然地方監察專員和衛生監察專員沒有實行下院議員過濾機制，但在早期公民申訴都需先向相關當局提出，如未解決才能向地方監察專員或衛生監察專員提出申訴。不過從20世紀90年代開始，地方監察專員和衛生監察專員都已實現直接申訴。英國監察專員制度的失敗教訓和瑞典、丹麥等國的成功經驗為英國議會監察專員制度進一步發展提供有益的借鑒。

雖然至今英國議會監察專員制度已經走過了54年，但它仍基本上保留了剛剛設立時的原貌。當然它在一些方面也進行了改革，然而下院議員過濾機制已經伴隨了它50 多年。這是英國議會監察專員制度最令人詬病的地方之一，也是它不能充分發揮作用的主要原因之一。隨著英國議會監察專員制度的進一步發展，在互聯網等高科技的影響下廢除這種阻礙英國議會監察專員制度充分發揮作用的機制并非不可能，這是英國人民所期盼的，也是民主和進步的內在要求。

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