我國法官助理制度運行的現實困境及化解路徑

□ 黃思瑞

一、法官助理制度的形成及其功能

法官助理，是指開展法律研究、草擬法律文書及從事其他案件審判輔助工作的法院司法人員。法官助理的工作，在員額法官的督導下進行。法官助理制度，是指集法官助理的產生方式、選任條件、職責權限、考評機制等于一體的系統性規范。

（一）法官助理制度的產生

19 世紀80 年代，美國最初提出法官助理的概念。早期的美國法官助理，包括從事法律研究支持工作的人員和速記員。20世紀上半葉，美國的法官助理專司討論案件、研究法律、提出意見等法律事務。目前，大部分西方國家建立起了較為完備的法官助理制度體系。

我國法官助理制度產生較晚。1999 年出臺的法院改革綱要，首次提出“法官助理”的概念，法官助理制度進入試點摸索期。2010年后，我國法官助理制度由頂層設計推動，轉變為基層主動探索。2014年，全國各級法院推進員額制改革，所有案件均由員額法官審判。但是員額法官人數在法院隊伍中占比不高，案多人少成為新的矛盾。為此，在推進員額制改革的同時，最高人民法院要求全面推行法官助理制度。隨著員額制改革的不斷深入，我國法官助理制度逐步建立，目前正在進一步健全中。

（二）法官助理制度的預設功能

法官助理是審判輔助性人員，是員額法官的強大后備軍。法官助理制度設立的初心，旨在協同促進審判活動的公正、高效和權威。

第一，提高審判效率。近幾年來，隨著國家的全面快速發展，隨著法治建設的不斷深入，公民依法維權的意識日益增強，法院案件立案數保持高位運行。員額制改革后，審判事務中的大量重復煩瑣、非技術性工作向法官助理分流，有利于員額制法官集中精力處理案件關鍵核心問題，解決司法需求與司法資源之間的矛盾，極大地提高了司法審判效率。

第二，促進司法公正。通過案件審理，讓人民群眾感受到公平正義，是人民法院工作的目標和使命。向當事人釋法解惑、指導當事人舉證、開展調解、調取證據等事務性工作，交由法官助理處理，案件由法官審理，減少審理案件的法官與當事人不必要的接觸，排除案件審理工作的外界干擾因素，可以有效地避免訴訟當事人的誤解，確保案件審理更加公平正義。

第三，打造后備力量。法官助理在法官的指導下，長期參與重大、復雜案件審理相關工作，積累了豐富的司法實踐經驗，是法官隊伍的強大后備軍，是其發展的長效后勁。

二、我國法官助理制度運行的現實困境

我國現有法官助理來源多樣，可概括為四類：第一類是法院內部轉任型，此類人員在員額制改革前曾是法官，因種種原因暫未入額，轉任為員額法官的助理，這類群體是具有中央政法專項編制的司法工作人員，是當前我國法官助理的主流；第二類是遴選型，此類人員主要由中高級法院從其他地區法院或者基層法院的骨干力量中遴選而來，他們的業務能力和辦案角色狀態較為成熟；第三類是公務員招錄型，此類人員具有公務員編制，有良好的職業預期；第四類是聘用型人員，聘用制人員的招錄不將通過法律職業資格考試作為硬性條件，門檻較低。

這四類群體雖來源不同，但面臨的職業壓力、上升瓶頸基本相同，這些壓力和瓶頸直接制約著法官助理制度功能的順利實現。法官助理制度運行面臨以下現實困境。

（一）崗位職責邊界模糊

目前，法官助理的職責尚無統一明確的具體規定。2015年，最高人民法院下發有關完善司法責任制的文件，明確法官助理在法官指導下可以開展七項工作。但是法官助理的性質和地位規范尚未出臺，法官助理的職權、分工、作用、責任不明。實踐中，基層法院基本上沒有嚴格區分各類審判事務人員的履職界限，亦無基本通識，審判團隊在整體上遠遠未能達到各司其職的改革預期。法官助理與法官、書記員的工作內容存在大量交叉與混淆，職責邊界模糊，工作任務繁重。

一方面，法官助理與員額法官權責不清。根據司法體制改革相關規定精神，未入額法官不得獨立辦案，但仍可參與案件的辦理。實踐中，一些基層法院在辦案職責上設置了過渡期，期限內轉任型法官助理繼續按改革前的模式辦理案件，實行“老人老辦法”，這就造成轉任型法官助理與員額法官之間權責不清；有的采用“限權模式”，轉任型法官助理在一定的范圍內享有辦案權，但對其承辦案件的類型有所限制。對于轉任型和“限權模式”的法官辦案，很多基層法院采用“隱名模式”，裁判文書署名為入額法官。在當前案多人少的狀況下，部分法院將轉任型法官助理作為補充力量，以保證按期完成辦案任務，形成了司法輔助人員在審判權上的“越位”。上述情況表明，一些基層法院的思想認識仍然停留在司法體制改革以前，沒有真正地領悟到司法人員分類改革的目的和精神，或者停留在紙面文件上，并未真正落實到位。

另一方面，法官助理與書記員分工不明。很多基層法院沒有達到員額法官、法官助理、書記員為“1∶1∶1”的配備標準，很多地區特別是經濟欠發達地區，配置比例極不合理。三四名員額法官配備一名法官助理，法官助理不僅要從事審判輔助工作，還要承擔大量的案件調解任務，早已不堪重負。在審判力量嚴重缺乏、工作普遍超負荷的狀況下，有的法院提出要打破固有職責分工，確保辦案任務完成。而司法輔助人員特別是能力較強的轉任型法官助理，往往先是被迫充當、繼而被實踐鍛造成了審判團隊中的“萬金油”。一些本應由書記員承擔的任務，法官或領導也安排給法官助理辦理。審判團隊內部不同崗位人員工作職責交叉、混淆，出現“缺位”“補位”和“錯位”的現象。

（二）職業晉升空間狹窄

當前在實現法官精英化的背景下，員額法官被嚴格限定在一定比例內，法官助理的晉升渠道狹窄，晉升周期漫長，積極性極易受挫。只有在員額法官辭職、退休或退額，員額出現空缺時，法官助理才有機會晉升為員額法官。另一方面，為了保證法官隊伍穩定性，員額法官如無特殊情況，會長期保持員額身份。因此，成為一名員額法官需要經歷一個漫長的考驗期，鑒于員額比例的限制，其是否能入額、什么時間能入額，均無法預知。這對于剛任命的法官助理來說，是一個勝算很小的目標。轉任型法官助理的晉升，必須再一次走過其初入法院直至成為法官的歷程。另一方面，選拔員額法官，一般需要具有政法專項編制的人員，對于那些政法編制外的法官助理來說，入額甚至終身無望。沒有前進的目標，就不會有前進的動力。一些法官助理因此無法安心工作，經常離崗跳槽，工作流動性大。而審判團隊中的員額法官、法官助理、書記員是一個分工協作、相互配合的整體，職業晉升空間狹窄，這直接影響著法官助理隊伍的工作心態，危及審判團隊的運行效率。

（三）執業保障相對落后

目前，我國法官助理制度尚不健全、不規范，法官助理的執業保障相對落后。

一方面，經濟待遇相對較低。法官助理不能像員額法官那樣，獲得績效獎等諸多報酬，從事最為繁重的任務，領取較低的薪酬，內心缺少成就感、歸屬感。

另一方面，我國法官助理責任認定、追究、豁免機制不明晰，影響了法官助理隊伍工作主觀能動性的正常發揮。現有責任制度系以法官為主體進行探索設計，規定了法官對其所承辦案件終身負責。但是對法官助理的責任沒有進行具體細化和規范，僅在相關文件中提出法官助理的責任認定及追究“參照執行”。目前，法官助理承辦的案件實際上全部歸于法官名下，法院內并無針對法官助理辦案相關信息的統計，在司法責任制背景之下，法官助理以“法官”面具辦理的案件一旦涉及追責問題，僅憑“參照執行”無法實現合理追責。很多法官助理不愿從事可能使自身受到影響的技術性工作，更傾向于從事不易犯錯的程序性工作。

三、我國法官助理制度運行困境的化解

作為法官員額制改革的重要配套制度，法官助理制度的良性運轉，事關司法體制改革的勝敗。為化解運行困境，需要正視法官助理個體需求，適當借鑒域外經驗，修正不合理的制度。具體來說，應當從以下幾個方面著力。

（一）細化審判事務分類

域外法治發達國家為實現法官精英化，將法官總數限定在一定范圍，為其配備大量的審判輔助人員，同時將審判事務進行分離。司法人員各司其職，審判效率得以提升。從我國司法人員分類改革的整體設計目標看，改革后，法院各類人員權責界限清晰。但是與域外國家的分離模式不同，我國現有規定對法官助理與法官、書記員的事務分類過于籠統，未對審判事務進行細化分工，如最高人民法院相關文件規定了法官助理具有七項職責，其中第七條“完成法官交辦的其他審判輔助性工作”屬于兜底性條款。同樣地，書記員的職責也設置了“完成法官交辦的其他事務性工作”的兜底性條款。這兩條兜底條款中的“其他審判輔助性工作”與“其他事務性工作”是否存在交叉，應如何界定把握，沒有厘清。在實踐中可能被隨意放大。

他山之石，可以攻玉。我們可借鑒域外經驗，對司法事務進一步剖析歸類，通過細化對事的分工，實現對人的分類，將審判核心事務與審判輔助事務相分離，厘清法官助理崗位職責，使各類司法人員在工作中不再錯位或越位。

審判核心事務，主要包括判斷案件事實、規范性文件適用和訴訟全過程的程序指揮。審判核心事務又可精細化區分為高判斷性事務和低判斷性事務。高判斷性事務是指在疑難復雜的重大案件中行使裁判權，低判斷性事務是指在非訟、小額和調解案件中行使判斷權。

審判輔助事務，是指具有重復性和流程性的工作，可以由法官助理、書記員進行。審判輔助性事務可進一步細化為專業性事務和一般性事務。專業性輔助事務是對案件的實體內容進行處理，要求司法輔助人員具有一定的專業知識培養與鍛煉，因此交由法官助理負責較為適宜。一般性輔助事務主要是指整理、校對案卷等程序性事務，具有機械性和可取代性，更適合交由書記員處理。

通過細化司法事務的分類，阻斷法官助理崗位職責不清晰的根源，使審判團隊的不同角色各司其職，可以達到司法人員分類改革的理想預期。

（二）建構獨立職務序列

法官助理制度來源于審判工作需求，法官助理職責來源于法律法規、規章的規定。2016 年，最高人民法院在有關文件中提出了法官助理職務序列改革，但至今仍未形成法官助理單獨序列管理體制。有必要針對我國法官助理職業晉升空間狹窄的問題，設立科學合理的法官助理專門職務序列。設立法官助理職務序列，健全考核評價體系，實施等級分類管理，通過規范、可行的方案，解決諸如法官助理能否入額、固定在助理序列中的人員如何晉升，以及法律職業共同體的身份認同等一系列問題，打通其晉升通道，為法官員額制改革夯實人才儲備基礎和制度基礎。

《法官法》規定，本科畢業進入法院工作的法官助理，需要五年以上法律工作經驗才能參加入額考試。為有效防止部分法官助理消極坐等五年法律工作經驗參加入額考試，可對法官助理的工作能力、資歷及職級作出合理的等級區別，為法官助理定級。除了法律工作經驗滿五年外，可以為法官助理入額設置條件。如工作滿一年以上，經考核合格可以定為四級法官助理，后工作每滿一年經考核合格可以晉升一級，一級法官助理工作滿一年，可參加入額考試考核。同時，可以為各個級別的法官助理設計相應的薪酬待遇，一級法官助理長時間未能入額的，經濟上可予以優待。法官助理通過工作年限和工作能力拾階而上，晉升渠道通暢，享受動態增長的薪資福利，就會不斷獲得成就感，保持工作的積極性。國家法官助理群體的組織性和系統性將得以增強，法官助理制度將會更好地為員額法官的選拔發揮人才培養作用。

精細的考核評價體系，是對法官助理實施分級管理的基礎。為有效檢視法官助理的工作實績，應當科學嚴謹地設置考核內容與考核主體。由于法官助理的工作成果難以被具體量化，考評內容的設置可以采用主觀與客觀結合評價的方法。客觀考評應對照法官助理的六項職責，側重于可量化的工作成果，如協助法官起草裁判文書的數量、組織證據交換的次數等。將法官助理的履職態度、紀律作風等難以具體量化的事項，納入主觀考評的范疇。注重法官與書記員等團隊內部人員的評價及案件當事人的回饋。可設立專門的機構，作為考核主體，積累法官助理的績效資料，確保考評結果客觀、全面、公正。

（三）健全責任追究機制

法官所承辦案件的每一個環節，幾乎都會有法官助理的參與。作為員額法官的重要輔助角色，法官助理的參與效果在很大程度上影響到案件的審理質量。實行“誰審判、誰負責”制度的同時，有必要通過立法或規范性文件，明確法官助理承擔責任的標準和方式，建立懲戒聽證程序，進一步健全責任追究機制。

法官助理司法責任的認定宜單獨設置標準，與員額制法官加以區分，避免出現法官將責任推卸給法官助理，或法官助理將責任推卸給法官的現象。不同類型的法官助理，其承擔責任的程度和方式應當有所不同。對于中央政法專項編制的法官助理，應當建立多重追責體系，其責任的承擔需要遵循法律、公務員懲戒規范相關規定。對事業編制的法官助理，問責、追責應符合事業編制人員的相關規范。聘用制法官助理的問責、追責，只能由所屬法院予以規范，對情節特別嚴重的，可予解聘，甚至追究法律責任。為保證可操作性，可以設立法官助理負面清單，劃紅線、定禁區，防止功能被異化，實現“助理”角色回歸。

同時，應考慮建立法官助理責任追究懲戒聽證程序。法官助理是員額法官的助手，法院既有的行政化管理模式尚在繼續，這就不可避免地造成了法官助理對法官的依附與法官對法官助理的控制，法官助理工作上的服從命令多于主動性參與。建立懲戒聽證程序，可以有效防止法官助理被不公正地追責問責，防止來自個別法官的打擊報復，保障法官助理的合法權益。當前，各省、市已經建立了法官懲戒委員會，確立了區別于公務員的法官懲戒程序，應跟進建立法官助理懲戒聽證程序。

基于聚類分析的長三角旅游城市群旅游發展分析……………………………………………………張廣海，丁秋月（2，1）

（四）建立培訓機制

不斷提升法官助理隊伍的素質水平，對于增強法院隊伍的發展后勁，保護司法體制改革的成果，具有重要意義。有必要建立法官助理的培訓機制，制訂培訓綱要和目標規劃，堅持晉級必訓，實行定期培訓與日常培訓相結合、學習培訓與實戰訓練相結合、網上培訓與線下培訓相結合、業務培訓與思想教育相結合、培訓與考試考核相結合，通過不斷的鍛造歷練，穩步提升法官助理的綜合素質和能力水平。通過培訓，打造法官助理勤學善思、博學明辨的優良品質，培養積極陽光、樂于奉獻的精神。

四、結語

任何一項制度都不是孤立存在的，在改革一項制度的過程中若不對其他與之緊密聯系的制度作出應有的回應，必然衍生出新的問題。經過多年的司法體制改革，我國法官員額制已經建立。法官助理制度作為員額制的重要配套制度，其功能的發揮受到實踐中諸多困境的制約。我們應當本著制度設計的初衷，從法官助理隊伍發展實際需求出發，精心設計，逐步健全完善法官助理制度，促使審判團隊各類主體更好地協調運作。這樣，各類資源相得益彰，服務于公正、高效、權威的審判權力運行機制建設。

[1]劉斌：《從法官離職現象看法官員額制改革的制度邏輯》，載《法學》2015年第10期，第47-56頁。

[2]最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第十三條規定：法官助理在法官指導下履行以下職責: (一）審查訴訟材料，協助法官組織庭前證據交換（;二）協助法官組織庭前調解，草擬調解文書（;三）受法官委托或者協助法官依法辦理財產保全和證據保全措施等（;四）受法官指派，辦理委托鑒定、評估等工作（;五）根據法官的要求，準備與案件審理相關的參考資料，研究案件涉及的相關法律問題;（六）在法官的指導下草擬裁判文書（;七）完成法官交辦的其他審判輔助性工作。

[3]張瑞：《法官助理的身份困境及其克服》，載《法治研究》2019年第5期，第111-121頁。

[4]張琳、李忠勇、李筱珊：《關于未入額法官辦案問題的調查研究》，載《中國應用法學》2017年第4期，第184-187頁。

[5]馮之東：《法院系統司法輔助人員制度改革實踐調查——以西部G省為研究個案》，載《南華大學學報（社會科學版）》2021年第4期，第74-83頁。

[6]最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第四十六條規定：本意見關于審判責任的認定和追究適用于人民法院的法官、副庭長、庭長、審判委員會專職委員、副院長和院長。執行員、法官助理、書記員、司法警察等審判輔助人員的責任認定和追究參照執行。

[7]靳先德：《輔助還是相對獨立？——法官助理培養模式的健全與完善》，載《南開法律評論》2020 年第14 期，第34-44頁。

[8]王瑞：《中國法官助理制度的實踐困境及其破解之道》，載《南海法學》2021年第5期，第45-57頁。

[9]《人民法院書記員管理辦法》第二條規定：書記員履行以下職責：（一）辦理庭前準備過程中的事務性工作；（二）檢查開庭時訴訟參與人的出庭情況，宣布法庭紀律；（三）擔任案件審理過程中的記錄工作；（四）整理、裝訂、歸檔案卷材料；（五）完成法官交辦的其他事務性工作。

[10]詹建紅：《法官編制的確定與司法輔助人員的設置——以基層法院的改革為中心》，載《法商研究》2006 年第1期，第63-69頁。

[11]李喜蓮、肖文：《法官助理角色異化與回歸》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2020年第1期，第57-61頁。

[12]王其見、馮振亞：《法官助理的職責三性——以基層人民法院為視角》，載《人民司法（應用）》2017 年第25 期，第8-12頁。

[13]戴佳琦、龍金鵬：《SWOT 分析：法官助理制度的困境與出路》，載《司法改革論評》2019年第2期，第268-282頁。

[14]陳召坤：《法官助理的獨立價值解析》，載《山東審判》2016年第3期，第39-43頁。

[15]陳瑞華：《法官員額制改革的理論反思》，載《法學家》2018年第3期，第1-14頁。