關于加強基層立法聯系點建設的幾點思考

□ 李學松 牛佳寶

2019年11月2日，習近平總書記到全國人大常委會法工委基層立法聯系點上海虹橋街道考察，在基層立法聯系點第一次提出“人民民主是全過程民主”的重要論述。基層立法聯系點是全過程人民民主的理論起點和生動實踐，是增強人民群眾民主參與、民主決策獲得感的重要路徑。

基層立法聯系點在經歷“地方實驗”和“制度擴散”階段后，目前已經進入“深化拓展”階段。《中國立法透明度指數報告》顯示，除全國人大外，大多數地方人大立法活動和立法過程的信息公開情況均欠佳。基層立法聯系點承載著人大立法通往人民群眾最后一公里的重任，因此，創新機制，拓展功能，是進一步增強立法工作質效、提升法治指數的有效切入點。

成為基層立法聯系點，帶來的不僅是一塊招牌，還有強大的內生發展動力，在加快法治建設進程、擴寬發展空間、優化營商環境、凝聚干群力量、提升全員法治素養等方面有著重要意義。建議有立法權的各級人大常委會，在屆初根據法治建設規劃和立法項目規劃統籌部署，以代表性、專業性和多樣性為總布局原則，科學確立基層立法聯系點的基礎名額。嚴格準入，有序退出，適時增補，形成競爭機制。

一是嚴格準入。根據立法規劃，重點考察與立法內容契合度高、法律適用對象集中、個性優勢或問題突出的地方和單位，突出民意收集平臺廣泛、聯絡機制健全、人才支撐優勢明顯、立法參與熱情高等考核評價指標。以湖南省為例，根據《法治湖南建設規劃（2021—2025）》，保護紅色文化資源、促進鄉村振興、修訂《湖南省行政執法條例》立法事項等已經納入規劃，那么在立法聯系點的總體布局中就需要更加關注紅色資源豐富、紅色資源保護工作成效突出和較差的地區，鄉村振興特色突出、極端落后的地區，行政執法職能多或者執法矛盾集中的單位。二是有序退出。對已經確立的立法聯系點，定期（如每3 年）進行一次績效評價，制定精準、科學的量化評價標準，對立法工作落實不力、作用發揮不大、參與熱情不高的聯系點實行退出機制。三是適時增補。根據準入標準，重新選取考察對象，遞補因退出而出現的空位。同時注重原則性和靈活性相結合，可根據實際工作需要，在基礎名額上略有突破，適時為基層立法聯系點注入新鮮血液，讓更多有效參與、創新開展立法活動，并且在立法全過程、普法全過程、引領守法全過程中發揮積極效用的地方和單位加入到基層立法聯系點隊伍中。

立法是定規矩、立方圓，民主立法的主要功能是最大限度實現“法”正當性和功能性，其最大優勢就是能夠更積極地尋找社會共識的最大公約數，從而引領社會認同、帶動社會行動。所以“點”相關的要素主要是不同利益群體、不同階層代表、不同意志要求、不同期望值的人以及由這些人參與的項目。

中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025）》中，健全立法工作機制方面包括五項內容，其中一項就是反饋機制。而表彰是反饋機制中最積極的一種形式，獲得感和成就感更能夠激發參與人的積極性，工作質效方面，主動參與會遠遠高于被動完成任務。反之，如果意見建議如石沉大海般毫無回應，看不到參與立法的工作評價、社會評價，那么參與人的積極性就會逐漸被貶抑和消損，長此以往，形成提與不提意見都一樣、提好提壞都一樣的消極氛圍，立法參與積極性就會降低，造成被動參與甚至不參與。

鑒于此，建議在立法項目完成后，對立法聯系點和立法參與人進行積極反饋，采納意見建議的，由立法機關以簡報或者感謝信形式進行反饋，帶給當事人的是一種有效參與和被認可的成就感，積極性會進一步提升；未采納的，釋明理由，帶給當事人的是“事有回音”的存在感，能更好地激發當事人的思辨熱情。主動反饋，尤其是表彰機制帶給參與人的成就感和獲得感，遠超越其本人在公布的條文中尋找到的成就感。

需要注意的是表彰機制的主要作用在于激發參與熱情，因此在適用過程中應多一些包容性，表彰獎項和對象設置要多元化，不片面突出意見建議采納率，兼顧工作機制建立情況、意見建議收集面、接地氣程度等因素，既可以表彰“點”，又可以表彰人或者事。

“天下有定理而無定法。”廣義或者說全鏈條的立法活動包括“立改廢釋纂”，其中“改”“廢”“釋”“纂”都需要以立法后評估為基礎。民意是高質量立法活動的源頭活水。基層立法聯系點有效拓展立法后評估活動，以問題為導向，帶來原汁原味的源頭活水。在承載《立法法》六十三條規定的職責中，實現了“依法立法”；在踐行全過程人民民主的生動實踐中實現了“民主立法”；在有效調和立法“專家化”“精英理性”與“接地氣”“大眾需求”矛盾的過程中，優化資源配置，實現了“科學立法”。

基層立法聯系點的立法后評估功能，雖然被寫入2021 年12 月4 日發布的《中國的民主》白皮書，但具體實踐中存在兩個主要問題，一是相關理論研究尚未跟上實踐步伐，導致在具體實施過程中可循之章不多。中國知網的搜索結果顯示，“立法后評估”的理論研究成果僅兩項，相關圖書僅一本。北大法寶收錄的265 家刊物中，關于“立法后評估”課題，自2005年至今，僅有40篇相關論文，關于“人大立法后評估”僅有3 篇。二是精英之外的普通公眾參與度有限。通過搜索近三年全國及各省市人大的公開報道，公眾參與立法后評估的主要方式是問卷調查。以廣州市為例，其于2012 年首次出臺《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，通過對其此后進行的9 次評估問卷的分析，問題的設置基本上以條文為序，大多基于問卷設計者自身對法律的認知，開放性題目數量不多，以至于面向普通公眾的問卷調查，內容不夠公眾化，被調查對象難以深度或者實質性參與其中，從而影響了公眾參與的積極性。

立法后評估，在具體實施中，首先應以立法的最高目標，即“良法善治”為核心來確定評估內容。“良法”相關的評估內容包括是否符合人民意愿、貫徹公平正義理念、符合當前社情民意、符合歷史發展規律、體系科學、程序正當，“善治”的相關評估內容包括是否屬于民主治理、依法治理、賢能治理、社會共治、禮法和治。然后整合上述評估內容，結合基層實踐，粗化為三個接地氣的維度，即“正當性”“合理性”“實效性”。最后，根據內容，確立及時、可靠的互動（評估）模式，互動過程中需要注意：一是注重信息公開，包括評估內容、形式及相關說明解釋；二是對收集到的相關意見建議要有實質性反饋，不能一收了之，既要有承諾又要有答疑解惑；三是互動方式可以多樣化，線上和線下相結合，平臺交流和面對面溝通相結合。

基層立法聯系點在立法后評估作用的發揮上，可以從以下幾個方面來做工作。一是為評估立項找依據。以中立者的姿態，針對本區域或者個別行業相關的法律，常態化收集普通公民和生產經營主體的意見和建議，整合群體意見后，向立法機關建議啟動相應法律的立法后評估程序。二是為評估內容找重點。樹立問題導向意識，收集和匯總行政執法、司法糾紛、執法檢查、人民調解等過程中問題和矛盾集中的法條，建議評估部門將其作為重點評估內容。三是為評估數據找支撐。廣泛拓展立法后評估參與對象，收集一手資料、真實素材，除執法機關、司法機關、普通民眾外，讓基層組織、人民調解機構、合作社、福利機構等更廣泛的主體充分參與，同時不斷探索使用新方法，除問卷調查、聽證、座談會等傳統方式，還可以采用辯論、隨機走訪等形式。

2022 年3 月12 日起實施，修訂后的《地方組織法》將踐行“全過程人民民主”寫入總則，將建立基層聯系點寫入具體條款，這從制度層面進一步要求密切縣級以上地方各級人大常委會同人民群眾的聯系，基層立法聯系點作為聯系點的一種存在形式，只有不斷創新機制、拓展功能，才能更好地接地氣、通天線，從而有效降低全過程人民民主、直接民主的制度成本。