新時代貫徹全過程人民民主的濟南立法實踐

□ 李 波 王 丁

近年來，山東省濟南市人大常委會認真學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、習近平法治思想，深刻把握發展全過程人民民主的精神內涵和重大意義，在立法的全過程各環節廣泛聽取和吸納各方面的意見，通過開門立法、民主立法的豐富實踐，使人大立法工作成為實現和體現最廣泛、最真實、最管用人民民主的典范。

一、秉承和貫穿以人民為中心的立法理念與定位，務求每一部法規都成為接地氣、可操作、真管用的良法

市人大常委會始終把以人民為中心的發展思想作為立法原則，在注重提高立法質量、強化制度剛性約束的同時，更加注重在貼近市情民意、彰顯民主法治上下功夫。

一是運用法治思維和法治方式推進社會治理，更好地使改革成果惠及廣大人民群眾。《濟南市12345 市民服務熱線條例》系全國首部專門針對市民服務熱線的創制性地方性法規，法規將憲法規定的公民參與社會事務管理等權利予以具體化，在地方立法中生動地體現了憲法精神。自條例實施以來，濟南12345 熱線不斷創新舉措，推出多項便民服務，搭建起了黨委政府與群眾之間的“連心橋”，真正成為“泉城總客服”。面對突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情，及時出臺《濟南市人民代表大會常務委員會關于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，為依法開展疫情防控工作提供有效的法治支撐。《濟南市院前醫療急救條例》貫徹落實人民至上、生命至上理念，從院前醫療急救體系、急救資源配備標準等方面完善制度設計，依法保障群眾生命健康權。

二是順應新時代人民群眾對立法的新需求新期待，加大民生領域立法力度，聚力解決群眾反映的難點痛點堵點問題。《濟南市文明行為促進條例》鞏固創建全國文明城市成果，把社會主義核心價值觀精神內涵外化為法規規范的具體要求，進一步提升市民素質。《濟南市文明養犬管理條例》規范市民養犬行為，維護社會公共秩序和市容環境衛生，構建多元共治的養犬管理模式，助力創建全國文明典范城市。《濟南市物業管理條例》聚焦民生需求，圍繞社區物業管理涉及的專項維修資金使用、物業服務質量標準、小區停車管理等“堵點”進行制度設計，推動物業服務和社會治理深度融合。

三是深入貫徹落實習近平生態文明思想，滿足人民群眾對美好生活的向往，立法層面融合泉城獨特“山泉湖河城”自然生態全面布局。近年來，先后制定了《濟南市名泉保護條例》《濟南市山體保護辦法》《濟南市城市建筑垃圾管理條例》《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規定》《濟南市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》《濟南市河道管理保護條例》《濟南市生活垃圾減量與分類管理條例》等生態環保類法規，用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境。《濟南市名泉保護條例》劃定了名泉生態保護紅線，覆蓋保護整個泉水生態系統。《濟南市山體保護辦法》突出規劃源頭管控和修復治理監管，將全市642 座山體全部納入保護范圍，實現“顯山露水看濟南”。《濟南市歷史文化名城保護條例》，建立了名城保護制度，傳承城市根脈、歷史文脈，全面彰顯古城與商埠并舉、山泉湖河城一體的獨特風貌，切實增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、堅持開門立法民主立法，暢通公眾參與立法渠道

創新公眾參與立法的途徑和方式，把全過程人民民主貫徹到立項、起草、審議、論證評估、監督和宣傳等立法工作全鏈條、全方位，不斷擴大全社會對立法工作的有序參與。

第一，廣泛征求意見凝聚社會共識。每件法規草案都通過濟南市人大公共信息網、濟南日報、12345 市民服務熱線等媒體渠道廣泛征求社會意見，吸收采納省人大常委會法工委、市政府有關部門、人大代表、立法咨詢員、學者專家等意見建議。《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規定》審議時首次利用12345 市民服務熱線進行了民意調查，凝聚20 多年來全市從立法禁放到限放再到禁放的歷史過程所形成的社會共識，數據顯示90%以上的民眾支持立法禁放，并就禁放范圍提出了可行的意見建議，群眾的廣泛有序參與為立法和法規的執行奠定了堅實的民意基礎，確保了法規順利實施。該法規被山東省人大常委會稱之為“濟南現象”和“良法善治”的典型。同時，注重發揮“外腦”作用，委托立法研究基地山東政法學院就立法問題進行專題論證。及時在市人大公共信息網、新媒體等公開立法信息和市人大常委會會議審議情況，便于公眾了解、知曉法規的起草、審議等動態過程。法規經批準公布后，借助市委市政府新聞發布平臺，會同有關部門就每一件法規的貫徹實施組織召開新聞發布會，由人大宣傳解讀法規，部門提出實施法規舉措，推動全社會形成廣泛參與的法治氛圍。

第二，牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求。針對法規調整涉及不同利益群體或行政相對人，深入調研論證，充分吸納民智，增進社會認同的最大公約數，努力讓人民群眾在每一項法律制度中感受到公平正義。法規內容涉及市場主體的，專門聽取企業、行業協會等意見。制定《濟南市城市建筑垃圾管理條例》過程中，充分聽取建設單位、施工單位、運輸企業、建筑垃圾綜合利用企業等不同層面意見，確定循環經濟發展立法思路，實現建筑垃圾資源化利用。《濟南市戶外廣告和牌匾標識管理條例》直接涉及城市形象，又關系營商環境改善，針對各方面反映集中的店招牌匾的設置等諸多問題，專題召開了商貿流通、連鎖品牌以及商會協會等方面21 家企業單位參加的立法座談會，并到商業綜合體現場調研，明確規定非大型戶外廣告和牌匾標識一律不實行許可審批，通過立法有效避免戶外廣告任性設置、店鋪“千店一面”等現象，既扮靚了泉城“風景線”，又突出了顯山露水“天際線”，國家住建部予以充分肯定，相關工作經驗在全國推廣。

第三，重視發揮基層立法聯系點“民意直通車”作用。進一步促進人大代表和人民群眾有序參與立法活動，讓群眾更直接地參與到地方立法中來。市人大常委會確定章丘區雙山街道唐王山社區、歷下區龍洞街道轉山西路社區作為基層立法聯系點，實現立法工作向基層延伸。在《濟南市物業管理條例》立法過程中，依托立法聯系點，將物業管理立法直接開到物業管理小區，現場召開座談會聽取歷下區小區物業管理情況，將荷蘭莊園小區作為樣板，針對物業管理收集存在的問題100 余條，解剖麻雀式調研論證物業管理區域劃分、業委會運行等難點，為法規修改奠定了實踐基礎。通過基層立法聯系點直接聽取基層群眾的意見建議，保障了地方立法直接反映和體現民情民意、民智民心，實現了立法從群眾中來、到群眾中去，極大地豐富了全過程人民民主的實踐。

三、健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，不斷提高地方立法的生命力

發揮地方人大在立法中的主導作用，是加強和改進新時代地方人大工作的一個重要著力點，有利于依法推進地方治理體系和治理能力現代化。在地方立法工作實踐中，個人感覺人大主導立法尚有薄弱環節。比如，法規立項過于依賴政府部門，人大代表、社會團體、其他組織機構提出的立法建議項目很少，質量也不高。科學立法、民主立法不夠深入，法規立項論證、草案表決前的評估等機制不健全不科學。那么，如何克服這些不利因素，發揮人大在立法中的主導作用呢？在總結濟南市人大立法的經驗做法基礎上，需要把握幾個方面。

第一，保證人大正確有效主導立法。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，人大工作和人大立法當然不能例外。地方立法首要一條是堅持黨的全面領導，堅決貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領以及中央決策部署，通過法定程序使黨的主張固定下來，確保中央決策部署和地方黨委工作安排更好地得以貫徹落實。不管是編制五年立法規劃、年度立法計劃，還是在法規項目確定、內容的設定上，必須始終堅持積極主動地服務服從于黨委的中心工作，確保立法能準確反映經濟社會發展和改革要求。從人大角度講，黨對立法工作的領導，很大程度上要依靠人大常委會黨組來實施。因此，人大常委會黨組必須發揮好管方向把大局保落實作用，研究決定立法工作中的重要問題。凡是立法規劃和年度立法計劃、重要法規草案中的關鍵條款或對常委會審議中分歧較大的問題，均需交黨組研究討論，提出原則意見。對于立法涉及的重大體制、重大政策調整和重大爭議，要作為重大事項及時向黨委請示報告，積極主動爭取黨對立法工作的支持。

第二，保證人大全程有序主導立法。這幾年在制定地方法規時，濟南市人大常委會相關部門都提前介入立法啟動、調研等工作，在法規草案形成過程中，包括工作推進，都做到全程參與其中，及時掌握工作信息，熟悉相關專業知識，提前做到“胸中有數”，為常委會審議通過打下了很好的工作基礎。建議完善立法項目征集和論證制度，廣泛征求社會各方面的立法建議，根據經濟社會發展和全面深化改革的需要確定立法項目，把好“源頭關”，把有限的立法資源用在刀刃上。人大法制委員會和有關專門委員會要加強與政府部門的溝通聯系，提前介入起草工作，掌握法規案起草的進度，防止夾帶部門利益，提高法規草案的質量，推動其按時提請審議。審議是人大發揮主導作用的實體環節，要更好地發揮專門委員會審議在入口把關和方向引導方面的作用，發揮法制委員會審議在維護法制統一、保證法規體系協調性、提高立法科學性和文本質量方面的作用。提高審議質量，逐步增加三審制的適用，并創新審議方式，引入審議辯論機制，規范常委會審議不同意見的溝通協調機制，提高審議效果。

第三，保障群眾暢通有序表達立法訴求。立法中的群眾參與是一項重要工作，既決定著法規質量，更影響著法規實施。地方性法規不是做擺設的，而是要用來依法推動解決群眾急難愁盼問題的，必須把暢通立法訴求渠道作為重要工作來抓。發揮好人大代表“民意直通車”作用，積極創新人大代表參與立法的形式和途徑，落實好代表通過代表聯絡站、專題活動、代表小組活動等方式參與立法的制度，讓代表更方便、更全面、更深入地參與到立法中，真正把人大代表代表人民的作用在立法中體現好。進一步拓展和規范公眾參與立法的途徑，健全法規公開征求意見、立法聽證會、立法基層聯系點、網上征求意見等公眾參與立法的形式和渠道。專家學者和相關科研機構在人大組織下參加立法，既是科學立法的需要，也是提高人大主導立法質量的有力保障。專家參與立法，要依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度，完善人大常委會立法專家庫制度，搭建多層次、多維度的專家參與立法工作形式和平臺。建立第三方評估制度，對部門間爭議較大的重要立法事項，委托相關研究機構、專業評估組織、社會組織等開展專題評估，促進科學決策。

在立法過程中我們還有許多問題：一是人大代表、人民群眾參與立法還缺乏制度設計；二是立法征求意見過程中與群眾互動交流還不夠；三是基層立法聯系點工作人員還缺乏系統培訓等問題。從“良法”到“善治”是一個過程，需要我們繼續努力。法的生命力在于實施，重點在基層，人大執法檢查在推進法律法規實施上具有重要作用。栗戰書委員長將人大執法檢查稱之為“法律巡視”監督利劍，更充分說明這項工作的重要性和權威性。下一步，我們要圍繞國家法律貫徹落實，統籌做好地方性法規的實施工作，緊扣法律法規的要求，認真查找和分析問題，用事實說話，盡量通過準確、翔實的案例和數據說明實際情況，形成監督的壓力，讓壓力轉化為相關部門單位依法改進工作的動力。