進一步夯實我國糧食安全的生產基礎

◎ 翁 鳴

2022年3月，我國糧食安全再次成為全國兩會代表熱烈討議的話題?！懊褚允碁樘臁保鳛槭澜缛丝诖髧娃r業大國，時刻都不能放松農業生產和糧食安全。經過長期艱苦努力，我國以占世界9%的耕地和6%的淡水資源，養育了世界近1/5的人口，從當年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好，這一成績來之不易，要繼續鞏固和拓展糧食生產的基礎。

一、要始終高度重視糧食安全

黨中央始終高度重視糧食安全，把糧食安全工作擺在突出的位置。民安重在糧安，糧食安全是經濟社會穩定和發展的基礎。習近平總書記反復強調，實現我國口糧高度自給，把中國人的飯碗端在自己的手里。近幾年國際形勢復雜多變，西方國家遏制中國發展的態勢日益顯露，糧食安全無疑是大國博弈的重要方面，也是中華民族偉大復興的基本保證。民族要復興，鄉村必振興。搞好糧食生產，確保糧食安全，這是鄉村振興的第一要務。

當前，國際形勢日趨復雜，國際糧食市場的供求關系也受到影響。為此，人們擔心是否會影響國內糧食進口問題，并由此產生了熱烈討論。2021年，在水稻和小麥高自給率的前提下，我國進口糧食6802萬噸（不計大豆），主要包括飼料糧玉米、大麥和高粱等，以滿足畜牧業、釀酒業的生產需要。

需要強調的是，現階段我國人民的口糧是得到充分保障的，這也是長期堅持糧食安全的重要成就。但是這并不意味著我們可以放松糧食生產，甚至有人認為中國成為世界第二大經濟體后，可以用錢買糧解決吃飯問題。事實上，即使耗費再多的資金，也不可能解決人口大國的吃飯問題，因為國際市場沒有可供14億人吃飯的糧食數量，中國人吃飯問題必須依靠自己來解決。所以說，國內資源條件約束、自然災害多發頻發、國際形勢復雜多變等因素，導致全球糧食生產和供應的不確定性大大增強，客觀上要求我們更加重視農業和糧食生產。

我們應該承認，從傳統農業轉變為現代農業，我國還有很長一個過程，包括農業發展觀念、戰略選擇和規劃方案，以及實施鄉村振興的基本隊伍等，都需要有相當大的轉變和提高。與美國農業現代化水平相比，我國仍然存在著幾十年的差距，還需要深入研究和努力解決制約農業發展的障礙和頑癥，包括提高農業基礎設施質量、提高國家支農資金的使用效率和建設高素質農民隊伍等，這些問題的實質是國家主導的農業支撐體系建設，即自上而下直接服務“三農”的組織結構，也就是要建立一個強大的、更有效的農業支撐體系。

二、糧食安全觀念要與時俱進

在我國對外開放不斷擴大、國際糧食市場不斷變化的條件下，不僅要保證國內18億畝耕地和糧食總產量，而且要長遠謀劃、精準應對和降低成本。為此，要樹立新時代中國特色社會主義糧食安全觀，提高糧食競爭力和農業結構調整能力，確保新時代我國糧食安全。

樹立糧食安全新內涵?，F在國際通用的“糧食安全”概念出自1996年世界糧食峰會，是指“在任何時候，所有人都能買得起并能夠買得到足夠的、安全和營養的糧食，以滿足人們日常飲食和需求偏好，保證人們積極和健康的生活?！边@一概念有五個特性：供給角度的可供性、收入角度的支付性、需求角度的獲得性、消費角度的營養性和全過程的穩定性。中國是一個擁有14億人口的大國，世界上沒有足夠的糧食可以養活中國人，吃飯問題只能依靠自己解決。從這個意義上講，糧食安全的可供性、支付性和穩定性尤為重要。

中國不僅要符合國際糧食安全的普遍性，而且要考慮基本國情的特殊性，基于這種考慮，中國糧食安全可以定義為：在任何時候，中國政府能夠依靠自己力量，保證中國人民買得起并買得到足夠的、安全的和營養的糧食，以滿足國內消費者日常飲食和需求偏好，不斷提高人民生活的質量水平。因此，中國糧食安全概念至少包括六個特性：供給角度的可供性和自足性、收入角度的支付性、需求角度的獲得性、消費角度的營養性和安全角度的穩定性。其中，糧食供給的可供性是指糧食來源，包括國內生產和國外進口。糧食供給的自足性是指中國糧食供給主要依靠國內生產，把中國人飯碗端在自己的手里。安全角度的穩定性是指具有抵御自然風險和國外市場風險的能力。

完善我國糧食安全的內涵，是應對國際形勢變化的客觀要求，也是我國對外開放不斷擴大的必然要求。傳統的糧食安全觀已不能完全適應國際形勢變化的要求。一方面，我國主要糧食產量完全可以滿足自給自足的要求，但是并不意味我國糧食競爭力和農業結構調整能力較強，也不等于我國糧食安全基礎沒有漏洞和不足。恰恰相反，有可能被國際大糧商和國際金融集團，或被某些以中國為敵的國家政府，利用自然條件、國際形勢、糧食供求關系變化的機會，運用現貨貿易、期貨貿易、全球糧油預測展望等多種方式，實現謀求暴利的“合法”目的，甚至攻擊我國糧食綜合生產能力。

另一方面，我國對外開放程度越來越大，已不同于計劃經濟時期，不能輕易拒絕國外糧食進口貿易。即便我國主要糧食產量滿足國內消費需要，也要遵守加入WTO時有關承諾，更何況要從國際政治、國家外交的大局出發，在不影響根本利益的前提下做出一些妥協和讓步。同時，要根據對形勢和市場變化的判斷，靈活地進口適當數量糧食，增加儲備量以應對突發事件。這就要求糧食安全觀與時俱進，不能僅僅用糧食產量、儲備量來評判糧食安全程度，還要增加補充一些新內容，如糧食競爭力、農業結構調整能力等指標，更好地適應國內外形勢變化的要求，為中國經濟社會發展提供重要的基本保障。

三、糧食安全要解決實際問題

糧食問題事關百姓生活和社會穩定，絲毫不能輕視和大意。在黨和國家大政方針已定的前提下，確保糧食安全的關鍵在于落實到農村基層，切實解決糧食生產的諸多問題，即夯實我國糧食安全的生產基礎。對照糧食安全的高標準要求，除自然資源稟賦不足和人口數量眾多以外，我國還存在一些問題和障礙，需要深入農村進行調查研究，運用攻堅克難精神，堅持不懈解決問題。只有真正解決了實際問題，才能確實保證國家糧食安全。在我國農業生產領域，存在影響糧食安全的幾個方面問題：

1.農業基礎設施建設水平不高。黨和國家高度重視農業基礎設施建設，國家財政投入了巨額資金，但是國家財政投入與實際建設效果并非完全匹配。以高標準農田建設項目為例，僅在2019年，中央安排高標準農田建設資金達859億元。其中，中央財政安排農田建設補助資金694億元，發改委的預算內投資農業生產發展專項165億元。據我們調查，這些年某地級市高標準農田建設資金達110億元。高標準農田建設目標是旱澇保收、高產穩產，但并非全部達到原定的目標要求。某縣農民合作組織領辦人指出，他們所在的高標準農田不能有效排水，由此造成2021年糧食收成損失不小。進一步調查發現，有些地區高標準農田建設過程中，從工程設計、工程承包、建設施工、竣工驗收和后期維護等環節存在諸多問題，甚至有些地方出現了腐敗案件，某些干部將高標準農田建設工程視為“唐僧肉”。有的地方黨委政府尚未高度重視，沒有杜絕這種腐敗現象蔓延，出現邊查處、邊重現的情況，實際上形成了國家財政高投入低產出的結果。

2.農業保險尚未發揮重要作用。農業生產承受著自然風險和市場風險的雙重風險，我國作為一個自然災害多發頻發的國家更是如此。以產糧大省河南為例，在歷史上曾多次出現過嚴重的自然災害。例如，1975年8月，由于超級臺風導致的特大暴雨引發淮河上游洪水，造成板橋水庫漫溢垮壩，6億立方米洪水咆哮而下，致使幾十座小型水庫相繼垮壩潰決。2008—2019年，河南省有5年受到旱情影響的農田面積超過1000萬畝，河南省有7年遭遇風雹受災面積超過200萬畝。2021年7月，河南中部、西部和北部區域，遭遇特大暴雨帶來的洪澇災害，導致大面積農田出現洪澇災害，國家統計局河南調查總隊發布消息顯示，當年糧食產量比上年減少56.32億斤。上述情況表明，河南非常需要農業保險的有力支持，但是農業保險支持力度不足，明顯落后于東部沿海地區。這主要表現為農業保險覆蓋面不足和保險力度較小，農業保險公司過于強調自身經濟利益，沒有很好地提供強有力的保險支農作用。另外，河南省財政補貼采取農業保險四級政府出資方式，雖然這種方式能有效防范騙保的道德風險，但也降低了農業保險的補貼效率。

3.農民合作組織發育程度不足。從全國范圍來看，農民合作組織發育不足是普遍性問題，其根本原因在于沒有經歷過社會合作化運動，而是采取地方政府行政化推動方式。雖然河南是農業大省，但是農民合作組織發展并非是國內先進地區，大多數農民合作社發展水平并不高。雖然有的地級市農民合作社數量較多，但是國家級農民合作社、省級農民合作社數量占本地區全部農民合作社的比重低。少數農民合作社發展較好，得益于這些合作社領辦人曾在大企業歷練過，并擔任過一些部門經理等工作，有較強的業務知識和管理經驗，并具備一定的經濟實力，這不同于未見過世面的普通農民。國際合作社經驗證明，早期歐洲合作化運動是經歷過自我創新、自我實踐、自我教育和自我成長的社會化運動鍛煉，合作社參與者的思想覺悟、實踐能力和創辦熱情，在社會化實踐中得到了極大的鍛煉成長，這不僅激發了合作化實踐的積極性，而且教育和培養了合作社實踐者的管理能力。我國缺乏這樣的合作社發育的社會化運動實踐鍛煉，也沒有開展系統的合作化專業知識培訓，難以培養出合作社運動的相當數量社會精英人才，以至于農民合作社處于低水平徘徊狀態。

4.農業支撐體系尚未真正建立。我國農業是典型的傳統型農業，推動傳統農業轉型升級為現代農業，最根本的任務是培養大批高素質農民，引導和幫助農民走上農業現代化道路。只有將低素質的小農生產者轉型升級為高素質農民，才能確保糧食安全的可持續發展。要完成這樣艱巨的歷史性任務，必須構建強大的農業支撐體系。因為只有強有力的農業支撐，才能實現把人財物聚集于農村基層，手把手地教授農民科學種田，有效地推進國家農業現代化。我國缺少像日本、韓國那樣的農協組織系統，這是由國家提出和構建，并且依據法律規定組建的自上而下的體系。它與農業行政部門關聯密切，但又具有掌管人財物的權限，能夠獨立履行其工作職責的法人單位。它的主要任務是直接為農民組織和農民群眾服務，將國家支農政策及時轉化為鄉村振興實踐。該體系擁有專業技術人員和管理人員的優勢，具有國家財政支農的優勢資源，同時，受到國家主管部門、審計部門的嚴格監督，承擔著支持和服務農業發展的重任?，F階段我國農業發展過程中，有不少問題產生的重要原因，歸結于缺乏這樣的農業支撐體系，無法將中央方針政策有效地貫徹落實至農村基層。

四、對策建議

針對上述制約我國農業現代化進程、影響糧食安全可持續發展的幾方面問題，提出如下建議：

1.加快農業支撐體系構建。在國家鄉村振興局的基礎上，建立農業支撐服務體系，重點是貫徹落實中央政策到基層，能夠帶領農村基層進行鄉村振興工作的日常性工作體系。將原有的臨時性地方機構和人員，改變為長效性日常機構和固定人員。在農業項目建設、農民組織培育、農業技術服務、新型農民教育等方面，全方位集中人財物等優勢資源，全力打造農業現代化。

2.加強農業基礎設施建設。關鍵是提高農田建設的投資效率，夯實糧食生產的物質基礎。以高標準農田建設為例，借鑒國際高標準農田要求，提高工程項目的功能要求，提高農田建設的設計標準，提高工程質量驗收標準。組建農業基礎建設專業隊伍，嚴格執行農業建設工程驗收規定。完善農業基礎設施建設監管全過程，壓縮農業建設領域腐敗行為的空間。

3.加大農業保險支持力度。按照中央文件要求，實現三大糧食作物完全成本保險和種植業收入保險主產省產糧大縣全覆蓋，確保農民種糧得到合理收入。只有農民愿意種糧、專心種糧，才能確保糧食安全可持續發展。按照地方財政實際情況，適當免除糧食主產省產糧大縣的農業保險分擔部分，以鼓勵糧食主產區多產糧多作貢獻。

4.提升農民合作組織建設。在構建農業支撐體系和優化農業社會化服務的同時，加快農民合作組織提質升級進度。關鍵是加強專業技術和管理培訓，由專業化人員傳授農業經營知識，不斷滿足農民生產的實際需求，解決農業技術支持不足的問題。優化農業技能培訓隊伍，發揮高級專家的特殊作用，建立考核制度和公示制度，不斷提高農民合作組織建設水平。