中國城市的“封閉社區(qū)”現(xiàn)象：大盤開發(fā)
——廣州“華南板塊”案例

文／王堃 成都孫陳劉王建筑設計事務所 四川成都 610000

孔明慧 電子科技大學公共管理學院 四川成都 610000

1、“大盤開發(fā)”現(xiàn)象

改革開發(fā)以來，城市化快速發(fā)展，城市向外快速擴張。同時，隨著人們生活水平的提高，住房多樣化需求傾向也開始顯現(xiàn)?！按蟊P開發(fā)”最早于90年代在廣州“華南板塊”出現(xiàn)后，相繼風靡全國其他大城市。大盤動輒占地上百公頃，規(guī)劃人口數(shù)萬，多形成了住戶專車＋商業(yè)街＋學校＋會所（公園）這樣一個四大件缺一不可的固定模式，儼然一個獨立城市。總體而言，大盤的開發(fā)滿足了城區(qū)大片危改房拆遷和城市居民居住需求多樣化的需要，是房地產業(yè)規(guī)?；l(fā)展的結果。大盤開發(fā)使得規(guī)劃設計易于體現(xiàn)個性特色，建筑布局相對靈活，景觀環(huán)境易于上規(guī)模、上水平，并有利于降低管理成本。但是從城市運營角度考慮，開發(fā)商手中大量土地加大了城市土地供應和新增住宅總量的不確定性，為政府通過土地供給來調控市場的操作增加了難度。相關統(tǒng)計資料顯示，目前我國有80.61%的民眾長期生活在安防嚴密的封閉社區(qū)中，“無圍墻、不小區(qū)”已然發(fā)展為中國城市社會的一種普遍現(xiàn)象（吳曉林，2018）。大量封閉式社區(qū)的出現(xiàn)更增添了交通組織、社區(qū)建設、基礎設施提供等各方面的難度。

雖然，國土資源部提出所有經營性土地必須以招拍掛的形式出讓的要求，從一定程度上提高了大盤開發(fā)的“門檻”，以前大盤賴以生存的廉價買地方式將難以為繼。但是“大盤開發(fā)”仍大量存在，其開發(fā)過程反映了土地供應與規(guī)劃管理的一些問題，已經形成的大盤對于規(guī)劃管理也提出了新的要求。

對“大盤”建設管理措施的提出必須以對其產生根源和用地特征深入了解為基礎。本文從解釋郊區(qū)封閉式房地產開發(fā)的“封閉社區(qū)”出發(fā)，以中國最早出現(xiàn)“大盤開發(fā)”的華南板塊為研究對象，回顧其開發(fā)歷程、存在問題，并以此為基礎，為此后的規(guī)劃管理提出建議。

2、開發(fā)特征——華南板塊案例

90年代中期以來，番禺區(qū)成為了廣州市城市住區(qū)開發(fā)的熱點，出現(xiàn)了相當多的大型居住區(qū)，包括占地403.79公頃的祈福新村，占地214.36公頃的廣州雅居樂，占地148.55 公頃的華南碧桂園，以及占地在60-100 公頃的南方奧林匹克花園（57.64）、錦繡香江花園（87.65）、（華南新城202.50）等。這些大型樓盤大多集中于市橋與洛溪之間、迎賓路兩側，截至2007年4月，樓盤累積建設規(guī)模超過2500 萬m，規(guī)劃居住人口容量約54 萬，現(xiàn)已居住人口約37 萬。由此形成了一片大型樓盤的集中區(qū)域——“華南板塊”，是全國“大盤開發(fā)”最典型的區(qū)域之一。與全球范圍的郊區(qū)“封閉社區(qū)”相一致，華南板塊上“大盤”也具有典型的郊區(qū)封閉社區(qū)特征。

3、“封閉社區(qū)”的原因

3.1 社會內在動因

從國外社會內在動因來看，“封閉社區(qū)”和大盤的出現(xiàn)都在一定程度上滿足了消費者住房消費的多樣化需求。伴隨著經濟水平的提高和社會空間的重構，人們越來越追求多樣化的住房，郊區(qū)的大型封閉社區(qū)滿足了部分居民對社區(qū)安全、環(huán)境宜人和交通便利的需求（Blandy,2006；Manzi and Bill,2005）。而廣州老城區(qū)擁堵程度日益增加，居住環(huán)境相對惡化，且新開發(fā)樓盤相對較小，難以滿足城市居民對環(huán)境質量的要求；此時開發(fā)商對“居住郊區(qū)化”概念的引入和低廉價格(Manzi and Bill,2005）的提供進一步增大了對郊區(qū)房產的需求。且居民留戀情感也對廣州大盤產生影響，現(xiàn)代封閉社區(qū)作為地域型社區(qū)，仍在居民心中占據(jù)著一定的位置（汪坤等，2015）。

華南板塊大型樓盤購買者的另外一個主要來源是香港居民，由于香港地區(qū)房地產價格的持續(xù)增加，港人的生活水平呈下降趨勢。開發(fā)商在香港地區(qū)適時推出廣州郊區(qū)房產，以為港人度假之用，正好滿足了其對較大面積且售價較低房屋的需求。

3.2 政府職能轉變或缺位

“封閉社區(qū)”形成過程中，在發(fā)達國家，中央政府權利的下放、地方政府改善環(huán)境的大量支出與有限資金來源的矛盾、公共部門與私人部門合作開發(fā)公共基礎設施的成功先例都為郊區(qū)大型住區(qū)的開發(fā)和推廣創(chuàng)造了空間(Webster,2001)。美國等地的“封閉社區(qū)”發(fā)展與城市蔓延有密切關系，通過設施轉移以及由開發(fā)商提供基礎設施，地方政府和開發(fā)商將城市蔓延的成本轉嫁給房屋購買者，即由房屋購買者支付城市基礎設施建設和維護的各項費用。

而在發(fā)展中國家，政府的城市經營管理水平落后于市場經濟的擴張速度也常常是大型社區(qū)的在郊區(qū)大量出現(xiàn)重要原因(Genis,2007)。而華南板塊所在的番禺市(Webster,2001)當時未能及時編制總體規(guī)劃，區(qū)域性的基礎設施及教育、文化、娛樂等公共設施的提供相對落后，也使得開發(fā)商不得不自行建設大量公共設施以吸引購買者。袁奇峰和魏成（2017）也提出華南板塊的大盤開發(fā)中，開發(fā)商主導與“運營”樓盤建設，政府缺位和不作為而導致城市公共性喪失。

3.3 開發(fā)模式

在開發(fā)模式上，國外封閉居住區(qū)和中國大盤的供給方都是開發(fā)商占主體，但是政府在開發(fā)推動中也起到了不小的作用。在發(fā)達國家，私人部門提供某些公共產品所表現(xiàn)出的有效性和地方政府減輕財政支出負擔、同時吸引高收入階層增加地方稅基的動機都使得政府積極推動大型封閉社區(qū)的建設(Renaud,2005; Grant,2005)。

中國大盤開發(fā)處在經濟轉型期，政府在開發(fā)中的作用表現(xiàn)的越發(fā)明顯，介入更為直接。以華南板塊為例，一方面，地方政府在一段時期把房地產作為地方主導產業(yè)進行引導，另一方面，地方政府也通過下屬的開發(fā)公司直接參與項目開發(fā)。華南板塊上大型樓盤的土地大部分是由政府轄下的開發(fā)公司以作價入股的形式與民營資本或港資合作開發(fā)的（如表1）。在合作關系下，即使后期需要擴大用地面積，征地往往由政府轄下的開發(fā)公司來完成，這種情況大大提高了大盤土地來源的保障度。

表1 “華南板塊”部分樓盤開發(fā)商合作情況

3.4 公共設施的提供

無論是國外“設施轉移”中建設的“封閉社區(qū)”還是國內的大盤開發(fā)，除了住房本身，開發(fā)商按照市場機制在社區(qū)內通過向消費者收費的方式提供公共產品，在國外封閉社區(qū)往往配備獨立的管理實體、管理規(guī)章制度、安全措施、基礎設施。

華南板塊上大盤公共設施的提供一直是為人稱道的。開發(fā)商自行投資修建各種配套設施，如道路、橋梁、學校等。如麗江花園的開發(fā)商修建了麗江大橋、祈福新村修建的祈福醫(yī)院達到三級甲等標準等。

3.5 社區(qū)管理

“設施轉移”形成的封閉社區(qū)現(xiàn)象最重要的就是封閉的社區(qū)管理模式。較為典型的如土耳其Kemer 封閉社區(qū)(Genis,2007)，該社區(qū)管理模式主要是嚴格的居民申請體系、社區(qū)準入制度以及物業(yè)管理制度。

華南板塊的大型樓盤規(guī)模巨大，其中多有市政道路穿過，必須兩端開放，但管理者仍盡力保障社區(qū)的封閉性質。一方面，部分樓盤如雅居樂，把市政道路做景觀路處理，形態(tài)彎曲，減少車行干擾；另一方面，在樓盤內細分組團，對組團作全封閉管理。仍以祈福新村為例，僅保安人員就超過1000 名，警犬40 多條，整個小區(qū)采用IC 卡管理系統(tǒng)(Genis,2007)。

4、“封閉社區(qū)”的問題

在國際上，受到更多關注的是封閉社區(qū)帶來的社會分層問題。封閉社區(qū)在郊區(qū)的大量出現(xiàn)塑造了以豪華別墅區(qū)和高標準封閉小區(qū)為代表的高收入居住區(qū)，強化了社會隔膜與排斥(Webster,2003)。同時，郊區(qū)封閉式社區(qū)的大量開發(fā)使得政府對城市規(guī)劃的實施效力和控制力度下降；大型居住區(qū)向郊區(qū)的轉移也引發(fā)了居民對基礎設施的需求膨脹，從而進一步加重了政府的財政負擔(Coy,2006)。

這些問題，在華南板塊表現(xiàn)得都很明顯。

4.1 階層一致，加劇居住空間分異

大型住區(qū)在城市近郊優(yōu)勢區(qū)位聚集，沿城市發(fā)展軸出現(xiàn)了連綿成片的同質化住區(qū)“群落”，從而形成了面向特定社會階層的城市居住區(qū)域。另外，從住區(qū)的內部結構來看，其規(guī)劃設計的住區(qū)景觀環(huán)境雖然優(yōu)美，卻較少考慮人的交往需求。超乎人控制環(huán)境的范圍和認知能力的大尺度住區(qū)中心并不能成為具有交往意義的鄰里中心，這一氛圍的缺失則不利于形成共同的社區(qū)感(劉華鋼,2003)。

4.2 封閉經營，影響城市交通與管理

華南板塊的大型住區(qū)將城市公共交通從封閉式小區(qū)中剝離，降低城市交通通暢和便捷程度。為了便于社區(qū)管理，大盤往往僅僅設置幾個出口，尤其是在通勤高峰期，數(shù)萬居民僅僅依靠幾個出口進出，對市政道路的交通產生巨大壓力。大型樓盤中動則數(shù)萬的人口缺乏統(tǒng)一的城市管理，由于在市改區(qū)后，居民委員會基本依據(jù)原有舊村設立，沒有包括大盤范圍。這就導致政府民政等工作管理的缺位，帶來城市管理的隱患。

4.3 功能單一，大量通勤要求需滿足

由于缺乏總體規(guī)劃以及開發(fā)商“自上而下”的大規(guī)模居民區(qū)開發(fā)模式，大盤居民的就業(yè)與消費仍然要依賴城市中心區(qū)，居民大量出行增添了交通壓力。雖然先后修建了洛溪大橋和大石大橋等大量基礎設施，擁堵現(xiàn)象在高峰期時仍十分嚴重；同時，在中國，政府出讓房地產土地只能獲得一次性的收入，由于沒有房地產稅，政府大規(guī)模開發(fā)居住區(qū)沒有持續(xù)性的收益，由此后續(xù)提供公共設施也會增加地方政府的財政壓力；另外，在信息不對等的情況下，業(yè)主對區(qū)域和樓盤規(guī)劃不夠了解，易與建設部門產生矛盾。較為典型的案例是麗江花園新修的新浦南路和穿過祈福新村的景觀大道，這兩條道路在樓盤控規(guī)中已經標明為市政道路，但業(yè)主購買時不知情，在規(guī)劃實施時對于市政道路開通影響到其居住質量就極為不滿，由此引起了糾紛甚至訴訟。

5、政府主導：“封閉社區(qū)”問題的解決

華南板塊作為一種典型的“封閉社區(qū)”現(xiàn)象，給我們的啟示是多方面的。它既反映了市場力的強大，同時也反映了政府的弱勢。從華南板塊開發(fā)總結的經驗教訓，對解決“設施轉移”的問題提出以下幾點建議：

5.1 政府主導，規(guī)劃先行

縱觀華南板塊的開發(fā)過程，規(guī)劃管理的缺位表現(xiàn)得較為明顯，尤其體現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。為避免無序批地和供地的現(xiàn)象重演，必須在規(guī)劃指引下進行土地供給。對居住區(qū)空間分布需加以引導：

（1）土地批租應與城市的用地發(fā)展方向、產業(yè)發(fā)展目標和環(huán)境發(fā)展目標相結合。批租的大部分用地應與城市主導用地發(fā)展方向相一致，避免城市“攤大餅”式的發(fā)展。

（2）集約化原則。集約化要使得批租用地在時序上、地段上要相對集中，并且要加強基礎設置建設，只有這樣才可以產生規(guī)模效應，改善區(qū)域形象。

（3）超前性原則。城市的基礎設施建設要超前進行，提前規(guī)劃，這樣可以提高土地價值，吸引更多房地產投資，避免建成之后基礎設施不足以及基礎設施不合理的問題。

（4）可選擇性原則。政府在出讓土地時，應該在明確個地塊用地性質、開發(fā)強度等控制指標的基礎上，讓開發(fā)商自主選擇，這樣開發(fā)商擁有可選擇的余地，且政府和開發(fā)商都占據(jù)了主動地位。

5.2 批租單元：土地批租地塊的面積限額規(guī)定

地塊規(guī)模對于規(guī)劃管理效率有很大影響。小地塊可以提供更多的臨街面和用地彈性，從而有效地增加土地收益，并有利于將多種職能空間有機分散在居住空間附近，形成居住空間與其他多種職能空間混合布局。減小居住小區(qū)的規(guī)模可以增進居民的交往，強化居住空間的鄰里感；避免同一階層居民家庭過度聚集，降低居住分異程度。

借鑒已有的經驗，如西方城市以60m 到180m 的臨街面，和1:1.5～1.3 最能發(fā)揮基礎設施的效率和最容易“裁剪”以配合不同的項目需要。也就是說，道路分割的土地（四面臨街）最小的可以是60×90m（在里面可以分出更細的宗地），最大的可以是180×180m（3.24ha）。這樣可以將“巨無霸”式的封閉社區(qū)劃分成若干個小型的封閉組團，既可創(chuàng)造相對安全和安靜的居住環(huán)境，又可避免大盤開發(fā)帶來的城市問題。

5.3 規(guī)劃公示：保障公眾“知情權”

未來應及時將相關的規(guī)劃信息在樓盤銷售前，在互聯(lián)網上和小區(qū)現(xiàn)場進行公示。借鑒美英等發(fā)達國家的經驗，規(guī)劃信息應采取多渠道的公布方式，除了在規(guī)劃信息網站上公開外，還應在樓盤銷售時，將規(guī)劃局審批通過的圖紙和文本在樓盤銷售現(xiàn)場進行張貼，確保相關人員了解樓盤的情況和周邊地區(qū)概況。

而對于已經成型的“大盤”，則只能盡量采取一些措施來改良糾偏。如可以根據(jù)現(xiàn)狀居住用地的布局情況，將其劃分為若干個有一定規(guī)模（如10 公頃左右）的封閉“居住組團”，居住組團之間可以有部分市政路穿越，解決市政道路不足的矛盾；加強居住區(qū)的組織管理和服務機構配套。對于華南板塊，更重要的是整合區(qū)域資源、完善區(qū)域產業(yè)結構。在適當?shù)攸c大力發(fā)展區(qū)域的商業(yè)和公共服務設施，提升其質量和水平。如充分利用廣州地鐵三號線開通帶來的機會，加快漢溪商業(yè)中心的開發(fā)建設,提升番禺商業(yè)的地位。