黃石市城市更新實踐思考

文／王洪秀、曾黎君 湖北永業行評估咨詢有限公司 湖北武漢 430070

引言：

城市更新最終要實現的是城市高質量發展、可持續發展，定調為國家戰略后，各地對城市更新工作的看重程度與日俱增，相關工作開展也是如火如荼，相應政策支持力度更是層層加碼。

黃石市是礦業名城，在經歷了幾千年的開采歷史與采礦的繁榮之后，黃石市產生了龐大的生態赤字 ，當地經濟、社會等各方面發展，均受到嚴重制約，2009年，黃石市被列為第二批全國資源枯竭轉型試點城市。為突破資源枯竭帶來的發展制約，黃石市走上了“礦冶文化+旅游”的轉型發展之路，經歷多年的發展之后，于2016年被列為全國工業綠色轉型發展試點城市；即便如此，黃石市依然沒有完全消除因礦業發展造成的環境問題，也未能徹底扭轉以礦為重心的城市發展思維，使得城市發展在生態價值導向愈加明顯的當下顯得舉步維艱，因此，亟需尋找新的發展模式和出路。

圖1 實施長樂山北麓和秀山礦等生態治理項目建設

城市更新作為在深圳、廣州、上海等城市探索較為成熟的城市發展模式，在城市發展理念上更加注重“城市可持續發展”的先進理念，對于黃石市等資源枯竭轉型發展城市具有較大的借鑒意義。基于此，2021年，經申請，黃石市被納入全國第一批城市更新試點城市，開啟了華中地區資源枯竭轉型城市探索推進城市更新行動的新嘗試。

1、黃石市城市更新試點特征

1.1 相關制度先試后行，同時注重發揮多方力量

城市更新重在轉變城市開發建設方式，需從頭進行全局考慮。在城市更新頂層設計上，黃石市比較注重制度制定后的實施質量。分工定責后，黃石市住房和建設局（以下簡稱“市住建局”）擔負起制度體系建立責任，開始了《黃石市城市更新實施和管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”）及系列配套政策制定與完善之路。同時，為保證政策完善性、指導性和保障性，有效發揮制度優勢，突出制度治理效能，市住建局牽頭組織各主管部門、平臺公司、法律顧問及行業專家等，基于城市更新項目的全生命歷程，對各項制度進行多方論證。另外，制度制定過程中，黃石市四大平臺公司，包括黃石市城市發展投資集團、黃石市東楚投資集團、黃石市鐵山投資公司和黃石磁湖高新科技公司等，同步對自有資產、委托運營資產、特許經營資產及其承擔的城市基礎建設項目進行了梳理，按照《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63 號）文件的相關要求，選定了近期重點實施項目，形成了《黃石市2022年城市更新計劃項目庫》。

在工作實施之初進行相關“頂層設計”時，就注重從理論、實踐等維度，發揮各方比較優勢，進行更新方向、更新重點、更新流程、更新模式等更新工作重點內容的理論與實踐的探索并軌，有利于政府更全面、更長遠且更實際的擬定“作戰計劃”，提高更新工作效率，保證更新工作效果。

1.2 選定試點項目進行探索，為制度完善排除“暗礁”

黃石市制度制定之初，便同步選定了政策制定探路的“試點項目”，注重從“試點項目”上總結當地城市更新開展可能遇到的各類情況，并進行解決方案的各種探討，從中尋找出可以制度化管理的要素，再形成制度化文件。尤為重要的是，為落實城市更新實施所需資金來源問題，“試點項目”在實施過程中，項目主體相關平臺公司或獨立或聯同市住建局及第三方專業咨詢公司，與政策性銀行和商業銀行進行了多輪融資洽談。對于項目融資中，應在政府政策中考慮，且在現行法律、法規允許的范圍內，具備共性，可規范化管理或引導的政策堵點，市住建局牽頭組織政府、社會相關各方，共同協商、反復斟酌，予以了對應的政策支持與規范；對于非共性，無法規范化，獨屬于各項目自身的痛點，政府基于《管理辦法》制定原則，按照審慎原則，進行一事一議，視情況給予單獨的政策支撐，在保證項目實施合法合規的同時，最大限度地為城市更新項目融資提供政策依據，為黃石市城市更新試點工作順利推進提供制度保障。

在試點項目實踐中進行經驗總結，對應在制度中規范化、標準化管理，且可在制度中進行規范化、標準化管理的事項，通過制度進行固化，既保證了制度的貼合性、指導性和可落地性，也有利于提高各項工作開展的效率，保證未來各城市更新項目實施效率與效果。

1.3 溯源城市文化，注重工業印記的保留與維護

黃石市具有三千多年工礦產業的發展歷史，積累了深厚的工業文明底蘊，形成了以華新水泥廠舊址、漢冶萍煤鐵廠礦舊址、銅綠山古銅礦遺址等為代表的一批國家級工業遺址，因此活化利用這些工業遺址既是黃石市基于礦冶文化賦能城市發展的必要選擇，也是本輪黃石市城市更新的特色亮點。黃石市在完成城市體檢，制定區域城市更新專項規劃，并謀劃適宜城市更新項目時，各實施主體均充分抓住并合理利用了這個特點，其中較為突出的包括以華新水泥廠舊址改造項目為核心的環磁湖區域城市更新項目、以大冶鐵礦生活區改造提升為重點的鐵山城市更新項目以及以地質里工業時期紅磚房修繕利用為主題的城市更新項目等，均具有濃厚的工業文化氣息。

圖2 華新水泥廠舊址歷史文化街區、鐵山礦山路歷史文化街區保護修繕

謀劃城市更新項目時，充分抓住并合理利用城市本身特色文化，有助于展現城市發展歷史，保留城市特色印記，留住當地人員“鄉愁”；適宜進行老舊設施、落后配套更新，引入新的時代文化，有助于賦予城市新的發展機遇，讓城市煥發新的活力。

2、黃石市城市更新模式分析

2.1 形成多元參與的城市更新模式雛形

城市更新工作的實施，不是一朝一夕的事情，它涵蓋了從城市體檢，更新方向確定，區域規劃、組織機制建立，配套制度體系建設，到重點項目確定，實施模式研究，資金籌措，運營管理等一系列工作。

上海、深圳、廣州是我國城市更新起步最早、發展最快的三個城市，根據政府在城市更新工作中角色，已經形成典型的政府主導、市場主導和多元合作三種城市更新模式。黃石市開展城市更新工作，因地方財政能力、城市資產權屬、專業執行能力等因素，已形成了以政府為主導，地方平臺公司為抓手，金融機構和第三方公司共同參與，多元參與的城市更新新模式雛形。其中，政府承擔著頂層設計制定和項目審定監管的職能；平臺公司作為城市更新項目的實施主體，除具體執行城市更新的“投融管運”相關工作外，還部分承擔了城市更新項目謀劃工作；金融機構作為項目資金的重要來源，既是資金提供方也是項目監管者；各類第三方機構從法律、政策和各方關注出發，進行專業咨詢服務，為黃石市城市更新工作提供支撐依據。

圖3 實施S315 省道、山南鐵路、大冶湖核心區基礎設施、鐘山大道和四棵大道貫通及三洲集鎮改造等新區項目建設

2.2 有助于快速產生區域城市更新效果

多元參與的城市更新模式，是黃石市基于自身當前資源稟賦而進行的更新模式創新，該模式充分發揮了更新工作參與各方的比較優勢，具有快速推動更新工作的顯著作用。

（1）有助于降低地方財政壓力

城市更新項目不是單一項目的簡單組合，更加注重的是城市內涵的契合，因此在項目謀劃考慮時，為達到突出核心項目特色、提升片區整體品質、保持設計概念完整等目的，黃石市城市更新項目的實施主體必須將核心項目周邊的城市基礎建設和配套設施同時納入項目進行建設改造，從而實現更新區域的整體提質增效。從另一方面來說，此種城市更新模式下，原來需要由政府負責的基礎設施建設、城市功能設施設備的配套完善等工作，就從政府轉移到了相關區域城市更新項目實施主體了，然后由實施主體基于整個城市更新項目的收益情況進行相關資金籌集，減輕了地方政府財政支出壓力。

（2）有助于提高平臺公司參與積極性

多元參與的城市更新模式，給當地各平臺公司參與城市更新政策制定提供了通道，從而為平臺公司在城市更新中為自身爭取更多的資源提供了機遇。主要體現在兩個方面，一是城市更新融資要求項目需要自求平衡，而城市更新單元內根據城市功能提升需求有必要改造現有公共基礎設施或新增公服配套設施設備，可能致使項目運營收益無法覆蓋借貸本息，需要增加同一實施主體的其他運營收益作為補充，此時平臺公司就有向政府爭取其他資產特許經營權的機會；另一方面，金融機構提供貸款支持時，要求被支持的建設類項目的土地權屬必須屬于實施主體，基于此，平臺公司可向政府爭取明確原本權屬具有爭議的土地使用權，解決歷史遺留問題，提升公司資產價值。

（3）有助于項目高效落地

從黃石市更新項目的推進模式來看，項目的選取和執行均由實施主體（基本為地方平臺公司）完成，因此納入城市更新計劃的項目必然是平臺公司現階段重點推進的項目，且是符合當前平臺公司資金現狀，以及相關融資渠道要求的項目，可以保證資金的快速落位，然后舉平臺之力優先推進，促進項目的高效落地。

另外，與政府機構相比，進行市場化運營管理的平臺公司，在協調資源、激發主體活力、提高效率、分配利益等方面，可以發揮獨特的靈活性優勢，有利于刺激經濟活力；同時，直接進行城市更新工作的平臺公司，因直面市場和各利益主體，會對更新工作中出現的難點與痛點反應會更靈敏，能有效縮短矯正時間，進一步提高項目的落地效率。

2.3 更新模式存在的問題

為推進項目實施進度，黃石市采取的多元參與的城市更新模式，也相應伴隨著一定的短板，具體如下：

（1）公益性項目難以完全保證

由地方平臺公司根據政策、重點項目、自有資源和工作計劃等進行更新項目選擇、上報政府，再由政府根據區域整體更新需求進行審核、篩選、確定的做法，雖然可以提高城市更新項目中與核心項目互相助益的公益類項目的加快落地，但平臺公司作為市場法人，在盈利性的驅使下必然存在“挑肥揀瘦”的逆向選擇行為，必然會對同一更新區域內不具備顯著增益效果的公益性項目進行剝離或者延遲，因而不能確保該更新區域內其他公益性項目的同時落地，使得公益性項目難以完全保證。

（2）項目管理流程較為復雜

一是人員溝通復雜。多元參與的城市更新模式推動中，主要參與者包括政府、平臺公司、金融機構和第三方等四大類，每一類中涉及的部門和人員也較為龐雜，而政策的制定需要充分吸收各方面的意見與建議，就必要采取多層次、多場次的論證會議進行探討分析，最終形成合法合規合時宜的指導文件；這個過程，需要進行的溝通工作量較之其他模式，一定是成倍增加。

二是項目監管復雜。選定城市更新方向、確定城市更新項目時，不同城市更新項目，為保證能實現政府、市場主體、相關權利人以及其他利益相關者的利益綜合平衡，均是在補短板項目為基礎，核心項目為重心的前提下，根據區域內城市功能缺失情況、整理考慮、選擇需要實施的更新工作，因此每個城市更新項目中會存在建設類項目、改造類項目，經營類項目、準公益類項目和純公益類項目等并存的情況，而且各類項目的經營范圍、服務范圍導向也會因周邊環境、上位規劃、區域發展定位等獨具特征，這樣，就提高了更新項目在資金撥付管控，以及運營監管等方面的難度，影響項目的管理效率。

綜上，黃石市進行的城市更新試點工作，充分闡述了以工業文化為脈絡，活化利用工業遺址為載體，聯同周邊城市基礎設施建設、完善城市養老育幼和商服功能，進行城市更新改造的必要性，也驗證了實施城市更新對于提升城市面貌、完善城市功能、激發城市活力的重要意義。在更新工作開展初期，因存在資產權屬不統一、主體利益不均衡、融資難度大等問題，黃石市更新工作推進緩慢，但在創新了更新工作開展模式，并進行堵點、難點“靶向打擊”、定點疏通后，黃石市城市更新工作越來越順暢，效果也逐步顯現；黃石市城市更新工作，具備一定的借鑒意義。

3、黃石市城市更新工作的經驗啟示

3.1 合理劃分更新單元，兼顧效率與公平

由地方平臺公司根據政策、重點項目、自有資源和工作計劃等進行更新項目選擇、上報政府，再由政府根據區域整體更新需求進行審核、篩選、確定的做法，雖然可以提高城市更新項目中與核心項目互相助益的公益類項目的加快落地，但平臺公司作為市場法人，在盈利性的驅使下必然存在“挑肥揀瘦”的逆向選擇行為，必然會對同一更新區域內不具備顯著增益效果的公益性項目進行剝離或者延遲。因此，在城市更新過程中，政府應發揮統籌全局的作用，合理規劃城市更新單元，引導平臺公司在項目謀劃過程中“肥瘦搭配”，通過公共空間的提升完善，確保經營性項目的可持續發展。

3.2 因地制宜策劃謀劃，厚植城市內涵底蘊

在項目的策劃謀劃上，要尊重客觀現實，以本土特色文化、風貌為立足點，適當引入契合的流行元素，打造既接地氣又不落時代潮流的城市建筑風貌和居民生產、生活、消費、休閑娛樂新場地、新場景等，凸顯當地文化特色，煥新當地城市面貌，激發當地經濟活力，留住本土人群的同時，更多地吸引外來人口的進入、流連、休閑、消費、學習、工作與定居等，進而實現更新區域的永續發展。

3.3 構建有效溝通機制，加強后期資金監管

（1）明確牽頭主體。確定項目責任單位，協調溝通解決項目進展中存在的問題，確保出現問題能及時解決，促進項目的高效落地。

（2）善用溝通工具。牽頭主體需要結合項目不同階段、不同訴求，根據不同溝通對象的聯系方式傾向，選擇恰當便捷的溝通方式進行聯系，準確快速獲取所需信息。

（3）加強資金監管。通過強化項目資金監管，構建資金監管機制，從側面促進公益性項目與經營性項目同步推進，確保公益性項目按時落地，實現更新單元的整體提升與發展。