城市規(guī)劃引導城市管理問題探討
——以天津市武清區(qū)為例

文／杜慧娜 天津市武清區(qū)第二土地和規(guī)劃管理所 天津 301700

引言：

城市規(guī)劃在我國城市建設(shè)發(fā)展和城市管理中的地位十分重要。我們應(yīng)該不斷運用城市規(guī)劃管理機制來對城市進行科學管理。針對我國城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀，運用規(guī)劃管理方法并采取有效措施才能進行改善，進而不斷提升我國城市規(guī)劃管理工作的運行效率、社會效益與經(jīng)濟效益。

1、城市規(guī)劃與城市管理的關(guān)系

要建設(shè)好城市，必須有一個統(tǒng)一的、科學的城市規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃來進行建設(shè)。城市規(guī)劃是一項系統(tǒng)性、科學性、應(yīng)用性、政策性和區(qū)域性很強的工作。它要預見并合理地確定城市的發(fā)展方向、規(guī)模和布局，作好環(huán)境預測和評價，協(xié)調(diào)各方面在發(fā)展中的關(guān)系，統(tǒng)籌安排各項建設(shè)，使整個城市的建設(shè)和發(fā)展，達到技術(shù)先進、經(jīng)濟合理、“骨、肉”協(xié)調(diào)、環(huán)境優(yōu)美的綜合效果，為城市人民的居住、勞動、學習、交通、休憩以及各種社會活動創(chuàng)造良好條件。

城市規(guī)劃又叫都市計劃或都市規(guī)劃，是指對城市的空間和實體發(fā)展進行的預先考慮。其對象偏重于城市的物質(zhì)形態(tài)部分，涉及城市中產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局、建筑物的區(qū)域布局、道路及運輸設(shè)施的設(shè)置、城市工程的安排等。城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。從區(qū)域?qū)用鎭砜矗鞘幸?guī)劃要考慮重大基礎(chǔ)設(shè)施共享、共建，單個城市的規(guī)劃要符合上位規(guī)劃，要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展軸來進行產(chǎn)業(yè)布局；從城市本身來看，要結(jié)合自身資源稟賦、區(qū)位條件來確定城市職能和城市性質(zhì)，在用地布局上要考慮各種用地相鄰關(guān)系，功能結(jié)構(gòu)要合理。城市規(guī)劃是作為建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市合理地進行建設(shè)和城市土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營活動的前提和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟發(fā)展目標的綜合手段。

城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事務(wù)的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理，即市政管理。

2、城市規(guī)劃對城市管理的影響

2.1 城市規(guī)劃制約城市管理

城市規(guī)劃建設(shè)是基礎(chǔ)，創(chuàng)造出城市賴以生存和發(fā)展的不可缺少的物質(zhì)條件，為城市管理提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要的技術(shù)條件，同時也對城市管理不斷提出新的更高的要求，由此促進城市管理的發(fā)展。沒有城市的規(guī)劃建設(shè)，就談不上城市的管理。同時，城市管理也是關(guān)鍵，是鞏固城市規(guī)劃規(guī)劃建設(shè)成果、營造良好城市秩序、發(fā)揮城市功能的必要手段；城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展了，城市功能增強了，則要求城市有序管理，充分發(fā)揮城市的服務(wù)功能，為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，為提高人民的生活質(zhì)量服務(wù)。

2.2 城市規(guī)劃是城市管理經(jīng)營城市的前提條件

城市規(guī)劃是經(jīng)營城市的計劃，是為了達成建設(shè)或發(fā)展一座城市的目標前必須要進行的布局協(xié)調(diào)；城市管理是經(jīng)營城市的具體手段，是在城市發(fā)展過程中對城市的各要素進行引導、調(diào)控的行為。城市管理搞得好，可以少花錢甚至不花錢多辦事。相反，只抓規(guī)劃建設(shè)不顧管理，就會浪費財富和資源，城市規(guī)劃建設(shè)往往是事倍功半、效果不佳。有些城市公共設(shè)施項目剛建成不久，由于管理不善，很快就遭到破壞。西方發(fā)達國家的城市道路并不比我們寬，車輛卻比我們多，交通堵塞現(xiàn)象卻沒有我們有的城市嚴重。原因在于嚴格的現(xiàn)代化交通和城市道路管理，以及居民良好的城市管理意識和遵守交通規(guī)則的自覺性。

2.3 城市規(guī)劃需要城市管理者的參與

公眾參與的實施有利于確保公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和諧發(fā)展，有利于提前化解矛盾。城市規(guī)劃不僅僅是一項技術(shù)手段，更是集多項目標于一體的公共政策的理念越來越得到專家學者的廣泛認同。城市規(guī)劃作為引導城市發(fā)展的一個綱領(lǐng)性功能，具有公共政策的屬性，通常在進行實際調(diào)研后，結(jié)合現(xiàn)狀出現(xiàn)的問題進行評估得出結(jié)論，再制定具有明確的目標和方向，在指定規(guī)劃方案的過程中對社會的價值進行重新分配。既然作為公共政策，對公眾的參與要求則必然是很高的，否則就不能保證城市規(guī)劃的政策性、權(quán)威性、可實施性。公眾對城市規(guī)劃的參與可以保證公眾對城市規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可以對城市規(guī)劃建設(shè)、城市和諧發(fā)展提供有力支持，也有利于提前化解城市管理中出現(xiàn)的利益矛盾。

2.4 城市交通規(guī)劃直接影響城市管理

隨著城市的飛速發(fā)展，城市的交通擁堵問題也日益突出。要解決城市交通問題必須根據(jù)總體規(guī)劃進行行之有效的綜合交通規(guī)劃,使之符合城市規(guī)模,服務(wù)城市人口，順應(yīng)城市機動化發(fā)展和出行量的變化。城市中的交通擁堵問題的產(chǎn)生的根本原因在于城市發(fā)展過程的本身，在于城市發(fā)展速度超出了城市本身的承載力，具體原因是城市交通設(shè)施建設(shè)速度及質(zhì)量不滿足現(xiàn)狀交通需求過大，路網(wǎng)規(guī)劃不夠完善以及公共交通不夠完善，總結(jié)起來大部分因素是由于城市規(guī)劃對未來的考慮不足，措施過少造成了交通擁堵。

2.5 城市商業(yè)布局規(guī)劃對城市管理的影響

城市中的商業(yè)布局規(guī)劃對城市管理至關(guān)重要。在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理念中，分區(qū)布置各功能區(qū)的規(guī)劃思路一致存在其中，直接導致各相近功能區(qū)在一起集中布置，比如商業(yè)區(qū)與商業(yè)區(qū)集中設(shè)置，住宅區(qū)與住宅區(qū)布置在同一區(qū)域。這種布局方式有其有利的一面，比如形成集中的商業(yè)氛圍，便于居民共同利用公共設(shè)施，但這一思路忽略了人本身的需求。人不是機器，不會完全按照規(guī)劃者的思路來行事，比如住宅區(qū)的人的商業(yè)需求需要滿足，但城市中的集中商業(yè)距離住宅較遠，可達性較差，這直接催生了城市中流動攤販的發(fā)展。對城市流動攤販的管理，是嚴厲打擊禁止還是統(tǒng)一進行規(guī)范管理，是對其罰款沒收還是為其提供服務(wù)，是依賴市場自身調(diào)節(jié)還是靠政府調(diào)控，反映城市管理水平、治理方針是否適合時代的發(fā)展。應(yīng)當堅持以人為本，運用科學的方法加強城市管理，逐步構(gòu)建和諧城市。流動攤販不但影響市容市貌，影響交通，也存在衛(wèi)生安全隱患。

3、利用城市規(guī)劃方法解決城市管理問題

3.1 加快公交系統(tǒng)的線路優(yōu)化建設(shè)

武清中心城區(qū)的公交系統(tǒng)重在進行線路優(yōu)化，在結(jié)合分析居民出行規(guī)律、出行流量、出行方向的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有公交線路進行系統(tǒng)優(yōu)化及調(diào)整，有利于較少居民出行的路程及時間，方便居民出行的同時也有利于緩解道路交通壓力。對鎮(zhèn)區(qū)的公交線路建設(shè)重在提高公交覆蓋率，目前武清周邊鎮(zhèn)區(qū)的公交覆蓋率還有待提高。武清區(qū)按照“一區(qū)、四園、五通道”的骨架建設(shè)發(fā)展格局，線網(wǎng)鋪設(shè)后，會形成兩環(huán)、六橫、六縱、四放射、四連接的線網(wǎng)布局。目前城區(qū)內(nèi)的公交線路已進行規(guī)劃調(diào)整，預計公交車占機動車出行分擔率將達到70%。

3.2 提高道路網(wǎng)密度重在調(diào)整支路系統(tǒng)

武清區(qū)在規(guī)劃編制階段即開始注重支路系統(tǒng)的預留和建設(shè)，摒棄“400m 一個道路交叉口”的規(guī)劃定勢思維，加密支路系統(tǒng)的建設(shè)，在主干路交叉口之間增加若干條支路穿插，以便在主干路車流量過大造成擁堵時，支路能夠起到分流交通流量的作用。在對部分單元控規(guī)進行規(guī)劃修編提升的過程中考慮了交通擁堵的問題，尤其是城區(qū)中心區(qū)，道路通暢非常明顯。我們在規(guī)劃編制時根據(jù)實際情況在大的主干道之間預留了十余條小的支路，可以打通道路之間的多途徑聯(lián)系，從目前已實施的幾條支路來看，有效的緩解了臨近路口堵車時的交通壓力，一定程度上緩解了交通擁堵的現(xiàn)狀。在下一步完善支路系統(tǒng)建設(shè)的過程中，按照新的規(guī)劃設(shè)計標準，加大支路網(wǎng)密度的做法無疑是解決交通擁堵的一個重要解決途徑。

3.3 完善城市慢行系統(tǒng)

慢行出行方式因其綠色、環(huán)保、健康而受到人們的推崇，應(yīng)進一步完善城市慢行系統(tǒng)，使慢行出行方式成為人們短距離出行的首選方式。應(yīng)遵從以人為本、公交優(yōu)先和街道共享基本原則，重新分配路權(quán)，有效保障行人、非機動車和公交車的通行路權(quán)。配套完善現(xiàn)狀及規(guī)劃道路的慢行交通設(shè)施，在建設(shè)人行天橋、過街安全島等的基礎(chǔ)上，推進道路斷面改造工作，根據(jù)道路的實際情況增設(shè)機動車和慢行交通之間的隔離設(shè)施，基本實現(xiàn)機非交通物理隔離，使步行和騎自行車出行成為一種安全的出行方式。另外，可以結(jié)合其他城市的運營經(jīng)驗發(fā)展公共自行車交通系統(tǒng)，重點在公交覆蓋薄弱且非機動車出行需求較大區(qū)域開展推行，解決公共交通“最后一公里”接駁問題。城市慢行路網(wǎng)的建設(shè)需要與城市土地利用相協(xié)調(diào)，將各個臨近的住宅用地、商業(yè)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地等慢行頻率較高的地塊實現(xiàn)慢行通道連接，以方便出行者能夠連續(xù)出行。

3.4 完善公共交通接駁體系

盡快建設(shè)完善現(xiàn)狀運營及在建軌道交通站點周邊的接駁體系，實現(xiàn)軌道交通與常規(guī)公交、小汽車、出租車、非機動車、步行等交通方式之間的無縫銜接，擴大軌道交通的服務(wù)覆蓋范圍；在城市外圍地區(qū)加快與地鐵接駁的駐車換乘樞紐建設(shè)，減少進城小汽車交通量，提高公交出行比例；結(jié)合目前已開辟的公交專用道的實施經(jīng)驗，結(jié)合交通需求，在6 車道以上交通干道上進一步辟設(shè)公交專用道，提高公交運送效率。

3.5 完善城市各等級路網(wǎng)體系

在城市化飛速發(fā)展的今天，許多城市建設(shè)過于注重大手筆、高標準，導致大馬路、大廣場、大體量建筑層出不窮，這一現(xiàn)象在許多新城尤為明顯。如果把城市主干道比作大血管，那么支路就是毛細血管，只有通過毛細血管對血液的儲存、分流，才能與大血管一并運行完成輸送血液的任務(wù)。根據(jù)各大城市的發(fā)展經(jīng)驗，城市支路系統(tǒng)的完善是衡量城市交通健康度的一個重要指標。完善城市支路系統(tǒng)，使主干路與支路體系有機結(jié)合，才能使城市交通更加通暢便捷。在城市規(guī)劃編制時應(yīng)明確支路的寬度、密度、線位，確保支路建設(shè)的實施，使支路系統(tǒng)成為一個完善的系統(tǒng)，可以有效地分流主干道的交通，緩解地塊出入口對交通干道的沖擊，避免大范圍的交通擁堵。

在具體規(guī)劃時，城市主干道、次干道、支路應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)設(shè)置，規(guī)劃的道路體系不僅應(yīng)明確道路的總里程、道路占總用地面積的比例，也應(yīng)該加入三種等級的道路各自里程多少，尤其明確對次干道和支路的控制要求。主干道、次干道可以在城市控制性詳細規(guī)劃階段明確寬度和具體線位，支路在城市建成區(qū)可以明確線位，在城市新建區(qū)可以只確定支路在某一地塊內(nèi)的走向、寬度，不定線位，待下一階段的修建性詳細規(guī)劃中再予以明確，這樣也可以避免規(guī)劃管控過嚴造成影響后續(xù)項目建設(shè)的問題。

4、城市規(guī)劃引導城市管理存在的主要問題與原因分析

城市管理問題的出現(xiàn)主要是用地布局不合理，也就是說城市功能分區(qū)存在弊端。城市功能分區(qū)是指按功能要求將城市中各種物質(zhì)要素,如工廠、倉庫、住宅、商業(yè)等進行分區(qū)布置,組成一個互相聯(lián)系、布局合理的有機整體,為城市的各項活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

4.1 完善城市規(guī)劃編制、實施與城市管理工作的對接

各城市功能分區(qū)應(yīng)是有機結(jié)合的，并不是孤立存在的，比如居住區(qū)并不是只有居住功能，作為人們的生活區(qū)應(yīng)有服務(wù)于生活的各項設(shè)施，比如便民菜店、日常百貨店、社區(qū)服務(wù)站、居委會、小學，甚至是中等規(guī)模的商場，如果公共配套設(shè)施缺失會導致居民生活不便，形成不必要的交通出行，增加居民出行成本，這樣的用地布局就是不合理的；對于污染控制較好的現(xiàn)代工業(yè)區(qū)，也沒必要選址在遠離城區(qū)的偏僻位置，否則工作人員上下班極易造成“單向擁堵”效應(yīng)，也會形成“鐘擺交通”，在用地布局上存在職住不平和的問題。根據(jù)以往的經(jīng)驗，當代城市規(guī)劃發(fā)展應(yīng)避免機械式規(guī)劃布局模式，要應(yīng)注重功能融合、功能互補。為了使城市能夠和諧發(fā)展，應(yīng)通過對各城市功能的細化研究來避免產(chǎn)生互相干擾，盡量消除將來可能造成的城市管理負面效應(yīng)。

4.2 居住用地規(guī)劃必須多樣化、多元化

居住區(qū)應(yīng)兼容一定比例的商業(yè)建筑，規(guī)定所兼容商業(yè)的業(yè)態(tài)范圍，注意避免對居民生活產(chǎn)生負面影響，如文化館、展覽館、體育館等大型的公共服務(wù)設(shè)施不宜在居住區(qū)周邊設(shè)置，以免產(chǎn)生噪音污染。同時居住區(qū)與廣場目前可以視為是不兼容的，當前存在了太多的廣場噪音對住宅區(qū)形成噪音污染的問題，編制城市規(guī)劃時注意將居住樓與廣場之間由商業(yè)或辦公適當隔離。同時工業(yè)區(qū)與居住區(qū)距離應(yīng)適當，既避免影響，又要方便工作人員上下班。工業(yè)產(chǎn)業(yè)是推動城市化的重要力量，不僅僅是工業(yè)生產(chǎn)載體，而是更多承擔著社會服務(wù)功能。高檔工業(yè)區(qū)的生活與生產(chǎn)配套建設(shè)應(yīng)綜合發(fā)展，工業(yè)與其他城市功能協(xié)調(diào)發(fā)展是其未來發(fā)展的趨勢。

4.3 完善居民生活的各項配套設(shè)施

宜居城市建設(shè)是城市發(fā)展到后工業(yè)化階段的產(chǎn)物，是指宜居性比較強的城市，是具有良好的居住和空間環(huán)境、人文社會環(huán)境、生態(tài)與自然環(huán)境和清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境的居住地。為達到宜居城市指標，應(yīng)該為居民生活各個方面提供各種高質(zhì)量的服務(wù)，并且廣大的居民可以便捷地享受這些服務(wù)，這一目標的實現(xiàn)前提就是在居住區(qū)內(nèi)或者周邊配置足夠的配套設(shè)施，各項配套設(shè)施的服務(wù)半徑應(yīng)滿足5min、10min、15min 生活圈計算要求，應(yīng)能覆蓋到整個居住區(qū)域，避免距離過遠而影響使用便利性。

4.4 合理配置城市各類停車場

2000年以來我市機動車數(shù)量不斷增加，年均增長15%左右，目前全市機動車保有量已超過240 萬輛，中心城區(qū)機動車保有量近130 萬輛。隨著2014年3月開始的限購措施落地，機動車的保有量增長速度有所回落，但停車矛盾問題依然突出，尤其是重點地段的停車問題仍是困擾著城市發(fā)展的大問題。而停車問題直接導致道路上機動車的通行能力不足，極易造成交通擁堵。結(jié)合研究停車問題的特點，武清區(qū)現(xiàn)階段重點解決商業(yè)區(qū)停車問題和學校附近接送孩子的停車問題。

武清區(qū)佛羅倫薩小鎮(zhèn)是中國首座純意大利風格的大型高端名品折扣中心和休閑文化中心，目前已成為武清區(qū)旅游項目的一張名片而被華北地區(qū)尤其是京津地區(qū)的民眾所熟知。作為大型綜合商業(yè)片區(qū)，該項目在規(guī)劃設(shè)計之初即預留了2800余輛車位以應(yīng)對節(jié)假日可能形成的停車浪潮，同時該項目東側(cè)翠亨路的200m 綠化帶在節(jié)假期的停車高峰也可作為停車場，有效地解決了大型商業(yè)區(qū)的停車問題。

隨著人們生活質(zhì)量的提高，開私家車接送學生上下學已成為一種普遍的現(xiàn)象，而大量私家車在學校周邊的臨時停靠已經(jīng)成為學校路段擁堵的最主要原因。結(jié)合交通管理部門的意見，武清區(qū)新規(guī)劃的幾處中小學的出入口均設(shè)置在支路或輔路上，同時在出口處設(shè)置預留一定面積的臨時停車場，避免對鄰近的主干道形成過大的交通壓力造成擁堵。從近期已建成并投入使用的幾所小學來看，規(guī)劃控制出入口及設(shè)置臨時停車場的措施有效地緩解了鄰近的主干道在上下學高峰期的集中交通壓力，這一卓有成效的措施亦將在將來的規(guī)劃建設(shè)中進行推廣施行。

停車難的問題影響城市正常生活的方面有很多。因停車困哪，導致車輛隨意停放在道路兩側(cè)，不僅影響正常的交通秩序，而且導致居民對居住環(huán)境的體驗變差，更易產(chǎn)生社會矛盾。為解決停車難的問題，我們應(yīng)該本著“統(tǒng)籌資源、建管結(jié)合、差別化供給”的原則，合理配置城市內(nèi)的各類停車場。通過城市管理，規(guī)范停車行為，改善道路動、靜態(tài)交通環(huán)境，配合路外停車建設(shè)，才能推動停車結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展。

結(jié)語：

綜合說來，城市規(guī)劃對于城市建設(shè)和城市管理具有重要的引導作用。為了能夠切實從根本上解決城市管理中存在的諸多問題，必須不斷加大城市規(guī)劃管理的力度，提高城市規(guī)劃水平，完善居民生活各項配套設(shè)施，將城市規(guī)劃與實際的城市建設(shè)和城市管理相聯(lián)系，城市才能夠和諧健康地發(fā)展，為實現(xiàn)“美麗武清”的建設(shè)目標增加驅(qū)動力。