充分發(fā)揮人大職能作用 踐行全過程人民民主
——以樂山市實踐為例

李 明 趙 平 徐成林 曹 誠

（1.中共樂山市委黨校，四川 樂山 614000；2.樂山市人民代表大會常務(wù)委員會，四川 樂山 614000）

全過程人民民主充分展示了中國特色社會主義民主的時代特征和政治優(yōu)勢，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。王曉暉同志在中國共產(chǎn)黨四川省第十二次代表大會的報告中指出：“積極發(fā)展全過程人民民主。堅持和完善人民代表大會制度，支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，充分發(fā)揮人大代表作用。”這為樂山市充分發(fā)揮人大職能作用，踐行全過程人民民主指明了方向。

一、樂山市人大踐行全過程人民民主的現(xiàn)狀分析

近年來，樂山市充分發(fā)揮人民代表大會制度這個重要載體的作用，在踐行全過程人民民主中作出了許多積極有益的探索與嘗試。總體上成效顯著，突出表現(xiàn)在三個方面：

（一）人大代表選舉工作卓有成效

2021 年11 月5 日，習(xí)近平總書記在北京市西城區(qū)中南海選區(qū)懷仁堂投票站參加區(qū)人大代表的選舉投票時強(qiáng)調(diào)，選舉人大代表，是人民代表大會制度的基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。人大代表選舉實行普遍、平等、直接選舉和間接選舉相結(jié)合以及差額選舉、秘密投票的選舉原則，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的代表，特別是縣鄉(xiāng)兩級人大代表都是由選民一人一票直接選出來的，這就是全過程人民民主的生動體現(xiàn)。

2021 年是市、縣、鄉(xiāng)三級人大換屆選舉之年，在中共樂山市委和樂山市人民代表大會常務(wù)委員會黨組的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，樂山市順利完成了人大代表換屆選舉各項任務(wù)。人民群眾廣泛參與，劃分縣級人大代表選區(qū)983 個、鄉(xiāng)級人大代表選區(qū)2901 個，實現(xiàn)行政區(qū)域全覆蓋；登記選民280.9萬人、占應(yīng)登記比例的96.2%，同比上一屆提高了1.6 個百分點；參加投票選民253.3 萬人、投票率90.2%，同比上一屆提高了2.7 個百分點。民主選舉程序規(guī)范，對選舉日、選民名單、初提代表候選人、正式代表候選人等嚴(yán)格按時間節(jié)點進(jìn)行公示公告，全程接受群眾監(jiān)督，精心組織選舉；全市滿票或高票選舉出市級人大代表377 名、縣級人大代表2249 名、鄉(xiāng)級人大代表7389 名，選舉和表決市、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)工作人員1500 人，實現(xiàn)黨的主張與人民民主有機(jī)統(tǒng)一。代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理，老中青梯次配備，學(xué)歷水平整體提升，職業(yè)構(gòu)成廣泛全面，涵蓋了公務(wù)員、工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員、國有企業(yè)和集體企業(yè)負(fù)責(zé)人、解放軍戰(zhàn)士和武警官兵等，保障了女性代表、非中共黨員代表、少數(shù)民族代表、新的社會階層人士代表比例。人大換屆選舉有效地保障了人民的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主的有機(jī)統(tǒng)一，是全過程人民民主的一次生動實踐。

（二）“人大代表之家”平臺建設(shè)不斷深化

人民所享有的民主權(quán)利，不是“一選了之”，而是貫穿于人大代表履職的全過程。各級人大代表充分發(fā)揮作用就能夠更好地發(fā)展全過程人民民主，就能夠更好地保障人民依法行使國家權(quán)力。人大代表作用的發(fā)揮，不僅要體現(xiàn)在人民代表大會會議期間，而且在閉會期間履行職務(wù)也尤為重要。“人大代表之家”正是一種有效開展代表活動的形式和做法，在服務(wù)代表、聯(lián)系群眾、宣傳法制、化解矛盾、促進(jìn)發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用，是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的有效載體，是發(fā)展全過程人民民主的重要平臺。目前，樂山市建有“人大代表之家”686 個，落實召集人686人、聯(lián)絡(luò)員734 人。換屆以來，全市“人大代表之家”共組織開展各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)700 余場次，培訓(xùn)各級人大代表4500 余人次，開展代表活動1400余次；積極發(fā)揮人大代表主體作用，廣泛宣講黨和國家的路線方針政策，主動走訪群眾收集民意，積極投身參與鄉(xiāng)村振興、新冠肺炎疫情防控等工作，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)了人大力量。

（三）人大代表票決制有序推進(jìn)

民生實事項目人大代表票決制（以下簡稱“票決制”）是縣鄉(xiāng)人民政府在廣泛征求意見建議的基礎(chǔ)上提出民生實事候選項目，經(jīng)本級人民代表大會以代表投票表決方式確定正式項目后再組織實施并接受本級人大及其常委會、人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。該制度堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府實施、代表票決、群眾參與”的工作機(jī)制，堅持征集項目建議、確定候選項目、開展審議票決、抓好項目實施、強(qiáng)化監(jiān)督推動、開展評價問效六個程序環(huán)節(jié)，這正是踐行全過程人民民主的生動實踐。

2019 年以來，樂山市在4 個縣（井研縣、夾江縣、犍為縣、峨邊彝族自治縣）先行試點票決制工作。在深度調(diào)研基礎(chǔ)上，2022 年3 月樂山市出臺了《關(guān)于在縣鄉(xiāng)兩級開展民生實事項目人大代表票決制工作的實施意見（試行）》，對全面開展票決制工作進(jìn)行了細(xì)化部署。截至目前，樂山市有2 個區(qū)縣（峨邊彝族自治縣、沙灣區(qū)）在縣鄉(xiāng)兩級開展，1 個縣（井研縣）在縣級開展、鄉(xiāng)級試點，2 個區(qū)（市中區(qū)、金口河區(qū)）在縣級開展，4 個市縣（峨眉山市、犍為縣、夾江縣、沐川縣）在鄉(xiāng)級開展，2 個區(qū)縣（五通橋區(qū)、馬邊彝族自治縣）正抓緊做前期準(zhǔn)備工作。全市縣鄉(xiāng)兩級共征集民生實事項目建議2406 條、篩選入庫項目537 個，共票決出縣鄉(xiāng)兩級民生實事項目272 個、涉及資金35.9 億元，已有114 個項目順利完成，跨年項目和2022 年項目正在實施之中。樂山市票決制推進(jìn)民生落實工作已經(jīng)初見成效，未來可期。

二、樂山市人大在踐行全過程人民民主中尚需完善的地方

（一）選舉工作還有待進(jìn)一步深化

樂山市換屆選舉工作取得了較好的成效，但仍有值得完善的地方。一是群眾參與還有提升空間。人民群眾對人大換屆選舉的知曉率、支持率和參與率可以進(jìn)一步提升。二是工作落實不夠細(xì)致。2021 年的換屆選舉雖未出現(xiàn)負(fù)面輿情，但仍接到少量關(guān)于政策咨詢和工作疑問的12345 熱線，這側(cè)面反映一些工作做得還不夠細(xì)致。三是代表結(jié)構(gòu)還需優(yōu)化。代表結(jié)構(gòu)總體上比較合理，但按照《中華人民共和國職業(yè)分類大典》所確定的行業(yè)分布，各個行業(yè)都應(yīng)該選出本行業(yè)內(nèi)的人大代表或者有人大代表能較好地為本行業(yè)代言、謀福祉，這樣才能夠進(jìn)一步促進(jìn)代表的就業(yè)結(jié)構(gòu)科學(xué)化、合理化。

（二）平臺搭建工作還有待進(jìn)一步完善

雖然樂山市“人大代表之家”發(fā)揮了有效作用，但也還存在以下問題：一是整體推進(jìn)還不夠平衡。有的地方高度重視，扎實謀劃推進(jìn)，“家”的作用發(fā)揮較好；有的地方重視不夠，一些“家”成為了擺設(shè)。二是運行管理還不夠規(guī)范。有的“家”的召集人和聯(lián)絡(luò)員責(zé)任心不強(qiáng)，活動開展較單一、不常態(tài)。三是作用發(fā)揮還不夠理想。“家”的“宣傳站、民意窗、連心橋、監(jiān)督崗、大課堂”功能作用發(fā)揮不夠，代表在閉會期間的主體作用發(fā)揮不夠。四是空間布局不夠合理。一些“家”的設(shè)立層級較多、名稱不一，且不能很好適應(yīng)兩項改革“后半篇”文章要求，也未能與國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村片區(qū)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合。

（三）人大代表票決制還有待進(jìn)一步推進(jìn)

盡管票決制在樂山實踐已經(jīng)初見成效，但因為實踐時間不長，下一步深入推進(jìn)票決制仍需要注意以下問題：一是民生實事項目的界定選擇問題。民生實事項目是票決制的主要工作對象。盡管有相關(guān)文件對此已有界定和說明，甚至列出了清單，但隨著形勢和要求的不斷發(fā)展變化，清單可能難以涵蓋最新的民生實事項目。通過實地調(diào)研和對有關(guān)資料的分析發(fā)現(xiàn)，有些部門存在將上級政府確定的重大民生工程項目直接列為當(dāng)年度本地民生實事項目的現(xiàn)象，這是值得商榷的。實際上，對民生實事項目這一概念的界定關(guān)乎各地試點實施票決制的效果。民生實事項目的選擇如何接地氣、顯民意十分重要，各地在民生實事項目的選擇上必須高度重視。二是民意表達(dá)過程中各方意志的整合問題。票決制涉及多方主體，有黨委、人大、政府、人大代表和人民群眾等。只有各個主體間準(zhǔn)確定位、各司其職、各盡其責(zé)，才能將票決制的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，才能將民生實事項目落到實處。然而在具體實踐中，大多數(shù)民生候選項目主要還是由政府各部門提出，實際上來自于人民群眾和人大代表議案的項目很少。三是監(jiān)督機(jī)制的實效問題。盡管人大代表的監(jiān)督權(quán)在《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中有明確規(guī)定，但在實踐中具體怎樣去監(jiān)督、如何建立真正高效有力的監(jiān)督機(jī)制還亟待深究。在票決制的實踐中，樂山市建立了監(jiān)督小組，開展了代表滿意度測評等，取得了一定成效。但總體上對民生實事項目的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，監(jiān)督方式也還比較單一，難以全面把控民生實事項目的進(jìn)展情況。

三、以高質(zhì)量履職持續(xù)踐行全過程人民民主的路徑思考

王曉暉同志在中國共產(chǎn)黨四川省第十二次代表大會報告中指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化四川，需要以民主凝聚力量、靠法治提供保障。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，加強(qiáng)社會主義民主法治建設(shè)，鞏固和發(fā)展新時代治蜀興川安定團(tuán)結(jié)良好局面。”可見，發(fā)展全過程人民民主是凝聚力量，保障人民當(dāng)家作主，鞏固和發(fā)展新時代治蜀興川安定團(tuán)結(jié)的良好局面的有力舉措。針對前述問題，結(jié)合理論與實踐調(diào)研，我們主要從三個方面對樂山市人大持續(xù)踐行全過程人民民主提出如下建議。

（一）選好人大代表，筑牢全過程人民民主基石

主要應(yīng)在三個方面下足功夫。首先，在“做實”上下功夫。進(jìn)一步增強(qiáng)做好新時代地方人大工作的責(zé)任感，加強(qiáng)換屆選舉業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對標(biāo)對表方案要求、程序環(huán)節(jié)把工作做扎實、做細(xì)致、做到位。其次，在“統(tǒng)籌”上下功夫。進(jìn)一步加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，縣鄉(xiāng)選舉委員會在代表結(jié)構(gòu)分配上要落實相關(guān)硬性指標(biāo)要求，凸顯特色優(yōu)勢，嚴(yán)格代表資格考察審查，把好代表人選關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)。再次，在“擴(kuò)面”上下功夫。加大選民登記和投票選舉的組織力度，加強(qiáng)宣傳、廣泛動員，盡力擴(kuò)大群眾參與。

（二）用好“代表之家”，搭建全過程人民民主平臺

為進(jìn)一步發(fā)揮人大代表主體作用，促進(jìn)人大代表依法履職，密切人大代表與人民群眾的聯(lián)系，建好、管好、用好“人大代表之家”需要從三個方面進(jìn)一步規(guī)范。首先，規(guī)范建“家”。一要科學(xué)合理布局。結(jié)合兩項改革“后半篇”文章和鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃及片區(qū)發(fā)展規(guī)劃，總體謀劃“人大代表之家”建設(shè)布局，做好保留一批、整合一批、取消一批、新建一批的分析研判，推動“人大代表之家”建設(shè)向生產(chǎn)要素聚集地延伸、向人民群眾集中地延伸，與特色產(chǎn)業(yè)、特色鄉(xiāng)村、特色文化相結(jié)合。二要規(guī)范統(tǒng)一名稱。根據(jù)人口、面積、代表數(shù)量，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道范圍內(nèi)分片區(qū)平行設(shè)立若干“人大代表之家”；在單獨的村（社區(qū)）則設(shè)立“人大代表聯(lián)絡(luò)站”。三要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。堅持因地制宜、務(wù)實勤儉、搞好結(jié)合、注重實效的原則，達(dá)到有人員、有經(jīng)費、有場地、有制度、有活動、有效果、有監(jiān)督的“七有”標(biāo)準(zhǔn)。其次，規(guī)范管“家”。一要規(guī)范活動內(nèi)容。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、視察調(diào)研、走訪座談、參觀考察、工作評議、履職交流等，學(xué)習(xí)宣傳黨和國家的路線方針政策和法律法規(guī)；學(xué)習(xí)傳達(dá)黨委重大決策部署和各級人大會議精神；了解法律法規(guī)、各級人大決議決定的貫徹實施情況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況；收集反映人民群眾的意見和訴求，協(xié)助本級人民政府推進(jìn)工作；交流代表履職經(jīng)驗；組織代表向選民述職、聯(lián)系走訪選民和人民群眾等。二要規(guī)范痕跡管理。統(tǒng)一《人大代表之家活動記錄簿》《人大代表接待選民登記簿》《人大代表述職登記簿》《人大代表花名冊》《人大代表活動影像資料冊》《人大代表履職檔案》“三簿兩冊一檔”，并如實做好記錄。三要規(guī)范意見建議處理。人大代表通過走訪和接待選民所收集的意見建議，能現(xiàn)場解答的現(xiàn)場解答，不能現(xiàn)場解答的要做好梳理、交辦、跟蹤、反饋等工作。再次，規(guī)范用“家”。一要切實發(fā)揮作用。明確“人大代表之家”召集人和聯(lián)絡(luò)員，嚴(yán)格落實各項制度，認(rèn)真組織人大代表開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、聯(lián)系選民、視察調(diào)研、向選民述職并接受評議等各項活動，激發(fā)代表履職熱情，使“人大代表之家”成為代表提升素能的基地、聯(lián)系選民的橋梁、議政督政的陣地。二要推動代表進(jìn)“家”。直接選舉的縣級人大代表和鄉(xiāng)級人大代表編入選區(qū)所在的“家”；間接選舉的樂山市人大代表和轄區(qū)的全國人大代表、四川省人大代表，由縣（市、區(qū)）人大常委會統(tǒng)籌安排進(jìn)“家”，實現(xiàn)五級人大代表進(jìn)“家”全覆蓋。擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表要帶頭進(jìn)“家”履行職責(zé)、聯(lián)系群眾，帶動所有代表進(jìn)“家”參與活動的積極性。三要增進(jìn)民生福祉。依托“人大代表之家”，持續(xù)深入開展“我為群眾辦實事——人大代表在行動”，組織和動員各級人大代表深入基層、深入群眾，積極參與鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅成果、新冠肺炎疫情防控、防汛減災(zāi)等中心工作和志愿幫扶活動，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生，做到民有所呼、我有所應(yīng)。

（三）辦好民生實事，做實全過程人民民主實踐

重點是推動票決制工作更好惠及廣大人民群眾。具體應(yīng)突出三個強(qiáng)化：首先，強(qiáng)化人大主導(dǎo)。各級人大及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要切實發(fā)揮主導(dǎo)作用，匯聚黨委、政府、代表、群眾等各方合力，用好“人大代表之家”等載體，發(fā)揮好人大代表作用，把好項目篩選關(guān)，組織開展審議票決，加強(qiáng)項目實施全過程監(jiān)督，進(jìn)行評價問效，推動項目如期完成、群眾滿意。其次，強(qiáng)化民主參與。擴(kuò)大人大代表和群眾的參與度，聚焦民生，暢通各類征求意見的渠道，重視從代表建議、12345 心連心服務(wù)熱線和代表走訪接待選民中發(fā)現(xiàn)民生需求和線索，開展民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)民生項目代表建議、項目實施代表監(jiān)督、實施效果代表檢驗。再次，強(qiáng)化精準(zhǔn)對接。堅持結(jié)合實際、因地制宜，注重兼顧城市、農(nóng)村不同群眾的利益需求，充分考慮項目的區(qū)域平衡性和代表性；堅持實事求是，盡力而為、量力而行，既要回應(yīng)群眾現(xiàn)實需求，又要考慮本地財政狀況，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)；堅持突出重點、兼顧一般，既要關(guān)注重大民生實事項目，又要解決群眾身邊小事、急事、難事。

總之，發(fā)展全過程人民民主是各級人大及其常委會的重要職責(zé)和光榮使命。必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持以人民為中心，把發(fā)展全過程人民民主的要求貫徹落實到人大工作各方面、各環(huán)節(jié)、全過程，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音，做到既過程民主又成果民主，既程序民主又實質(zhì)民主，既直接民主又間接民主，實現(xiàn)人民民主和國家意志相統(tǒng)一。