良法善治：京津冀公共服務共建共享的法治模式構建

李國旗 李曉蕓

基本公共服務共建共享作為京津冀協同發展國家戰略的重要內容，不僅能有效疏解大都市圈內部公共服務發展不平衡不充分的難題，更能有效反哺提升中小城市公共服務的品質。法治作為治國理政的基本方式，在推動區域性公共服務共建共享中發揮著基礎性保障作用。在全面依法治國的今天，京津冀公共服務共建共享唯有采取良法善治的法治模式，才能有效實踐經濟社會發展成果由人民共享的治國理政新理念，更好彰顯法治中國建設的民生指向。京津冀公共服務共建共享良法善治模式，是在堅守法治的普遍性理念和原則基礎上，以制度公正和權利平等為基礎，主張政府、市場、社會乃至公民等諸方力量之間的良性互動與平衡合作，最終保證京津冀全體公民都能享有參與公共服務建設、分享公共服務成果、獲得公共服務權益的平等機會。實行良法善治，要求做到立良法、施善治、行良法。

一、立良法，加快建設完備的法律規范體系

黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”在法治軌道上推進京津冀公共服務共建共享，必須始終將立法作為分配和維護社會正義的第一道防線，及時制定與京津冀公共服務共建共享相適應的良法，提高立法質量，維護立法公正，從而有效滿足全社會對立法工作的共同期待。

這里所說的良法，實際上包括兩個方面的要求。一方面，京津冀公共服務共建共享要有法可依、治理有據。八年來，從國家層面到京津冀地方都高度重視發揮法治的基礎性、保障性作用，探索實施了一系列區域協同立法的重大舉措。三地積極搭建京津冀協同立法工作座談會、京津冀人大法制工作機構聯席會議等溝通平臺，協商出臺《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》《關于京津冀人大立法項目協同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》《京津冀人大立法項目協同實施細則》 四個立法協同文件，不斷深化立法協同的理論共識和實踐探索，初步形成了軟法與硬法并重、國家層面法規與地方層面法規兼濟的法治格局。然而，隨著社會實踐的向前推進，京津冀公共服務共建共享相關法律供給不足的問題依然存在，一些新的立法需求特別是有關教育、醫療、社保、養老等關系民生重點領域的協同立法仍有短板，區域協同立法在宏觀層面上的共識在進入微觀操作時依舊困難重重。為此，必須著眼于《京津冀協同發展規劃綱要》 所提出的目標，加快補齊短板，加強立法協商，健全推動基本公共服務均等化的法律規范體系。

另一方面，著力提升立法質量，實現良法之治。習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”“越是強調法治，越是要提高立法質量”。不可否認，立法質量不高始終是我國法治建設的一個軟肋。就京津冀公共服務共建共享方面的立法而言，目前存在著三地立法和基本公共服務標準不一致等諸多問題。具體表現為，有的法律反映人民意愿和客觀規律不夠，有的法律立法粗疏、操作性不強，有的法律存在立法部門化傾向等。必須要始終堅持黨對京津冀立法協同的領導，遵循科學立法、民主立法、依法立法原則，在“共建”中充分發揮社會力量和公眾參與的作用，在“共享”中貫徹以人民為中心的法治觀念和社會公平正義的法治要求，著力從立法層面明確三地資源共享、制度銜接方面的體制機制，從而有效破除利益干擾對基本公共服務資源有效流通的制約和束縛。就具體操作而言，在立法重點上，要堅持問題導向和目標導向，針對公共服務涉及對象廣泛、內容豐富的基本特點，加強以地方性法規、政府規章為主的地方法治建設，明確“共建”主體及其法定職責，制定并統一地方標準，完善社會參與的法定途徑和方式，確保京津冀全體公民享有統一標準的基本公共服務；在立法形式上，要進一步加強京津冀立法協同的深度和廣度，積極爭取全國人大常委會對區域協同立法的統一指導，研究豐富立法形式，既要搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，從而有效增強立法的針對性、及時性、適用性、可操作性?？傊?，加快建設完備的法律規范體系，唯有在提高立法質量和立法效率上雙向發力、在有法可依與立良善之法上同時用勁，才能使滿足共建共享要求的“良善之法”如泉涌般源源不斷、始終不竭。

二、施善治，不斷完善京津冀公共服務共建共享治理格局

以法治促進基本公共服務均等化，既是關乎京津冀人民群眾合法權益和社會公平正義的法治要求，也是各級政府在公共服務領域 “善治”的職責體現。這就要求法治要主動圍繞京津冀協同發展特別是京津冀公共服務共建共享這一目標要求，在法治“自轉”的同時始終圍繞基本公共服務均等化“公轉”，從而跳出法律工具主義和形式法治的藩籬。

一方面，善治要求政府在推進京津冀公共服務共建共享中實現治理能力現代化、法治化。只有在法治軌道上通過制度特別是良善法律規范，才能實現善治目標，也只有緊緊依靠良法，才能保障公民自由平等的基本公共服務權益和公平共享的政策理念順利實現。盡管京津冀公共服務共建共享的理念政策和實踐效果取得了顯著成績，但是人們對于人人平等共享基本公共服務的現實期待尚未得到充分滿足，公共服務治理能力還亟待提高。為此，要加快實現政府管理轉向公共治理，尊重和吸納社會組織和公民個人等主體的意見建議，注重地方政府協同，提升政府善治能力，著力在依法保護產權、強化契約意識和合同保護等方面用功用力，不斷提升京津冀三地政府治理體系的執行力。另一方面，善治要求人民基本公共服務權益得到充分尊重和保障。目前，京津冀基本公共服務還存在諸多問題，地區“鴻溝”、城鄉“二元”、群體“有別” 等供給不均等的現實困境還有待破局。為此，在法治化建設中，要堅持憲法法律至上和法律面前人人平等的社會主義法治理念，不斷縮小不同地區、不同人群之間的差別，有針對性地對特殊群體予以權利保障和救助，推動實現京津冀三地群眾基本公共服務在立法、執法、司法等方面得到一體公平對待，確保公民在京津冀基本公共服務的建設和享有上真正實現規則公平、機會公平、權利公平。

值得關注的是，任何制度和法律背后都有一套價值屬性，價值觀的不同決定了法治的優劣。社會公平正義作為社會主義法治的本質特征,也是京津冀公共服務共建共享的核心價值。為此，京津冀公共服務共建共享必須秉持社會公平正義的價值取向，才能真正實現社會資源特別是基本公共服務的均等化。公平正義的實現需要依賴有效的手段，正如習近平總書記指出的那樣，“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。這要求通過立法的分配正義、執法的執行正義和司法的矯正正義功能，保障法治公平正義價值的實現，從而為人民平等享有經濟社會發展成果提供強有力的制度保障。

三、行良法，推進法治實施體系建設

京津冀公共服務共建共享的實現，需要將良法與善治有機結合。良法與善治的關系，如同“源”與“流”的關系。一方面，良法是善治的先決條件。人類歷史反復證明，只有源正才能流清。為此，只有立良善之法才能為京津冀公共服務共建共享提供善治前提。要注重發揮法律制度的強大能動性，以良法引領和促進京津冀公共服務共建共享建設，充分釋放其對京津冀協同發展的巨大力量。另一方面，善治是良法的依歸和目標，并為良法提供了基本價值遵循和指引。良法為善治提供了前提，但絕不是歸宿，其要義在于將法律中的“良法美意”體現在善治中，體現在京津冀公共服務共建共享的人民感受中。要始終確保良法與善治同向而行，因為離開善治，再好的法律也徒具形式之美而沒有任何實際意義。

“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！眱H靠良法是不會自動實現善治的，而搭起良法與善治之間橋梁的是行良法。行良法即法的實施，既是良法的內在要求，也是善治的可靠保障。從實施主體而言，要積極推動全社會共同參與。良法善治必然對全體社會成員的道德素養、法治精神和參與能力等提出更高要求。然而，我國漫長封建社會形成的重禮輕法思想和錯綜復雜的人情觀念依舊存在，同樣成為制約京津冀公共服務共建共享法治化進程的深層社會問題。正所謂，“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政”。為此，要著力加強法治文化建設，積極開展“八五”普法宣傳活動，把抓“關鍵少數”和管“絕大多數”統一起來，通過多種形式不斷加大普法力度、增進普法效果，著力提升黨員領導干部運用法治思維和法治方式推進京津冀公共服務共建共享的能力和水平，積極引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，加快推動全社會依法有序參與共建共享進程，為共建共享創造良好的法治社會基礎。

從實施內容和方式而言，要緊緊圍繞人民日益增長的美好生活需要加強法律的實施和監督。在現實生活中，京津冀公共服務共建共享法律規范體系的實施效果尚不理想，與立法要求和人民群眾的期待還有一定的差距，有法不依、執法不嚴甚至知法犯法等現象還時有發生，法治實施體系也不夠高效等。究其原因，主要在于體制機制改革尚未完全到位。要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，繼續深化執法司法體制改革，健全社會公平正義法治保障制度，完善公益訴訟制度，加強對權力運行的監督制約，使法治改革與京津冀公共服務共建共享進程相互協調、共同推進，從而使“紙上的權利”變為現實權利，確保共建共享均等化目的得以實現。

總之，推進京津冀公共服務共建共享法治化建設，必須堅持以習近平法治思想為指引，緊密圍繞重點問題和難點問題，立良法，施善治，行良法，著力構建良法善治的法治模式，推動和保障京津冀公共服務共建共享目標順利實現。