農村生態(tài)文明建設的歷程、現狀與前瞻

司林波

農村生態(tài)文明建設的歷程

我國農村生態(tài)文明建設的探索與實踐主要起始于改革開放以后。農村環(huán)境保護政策的發(fā)展歷程反映了農村生態(tài)文明建設在特定時期的關注點。按照農村環(huán)境保護政策在不同時期的側重方向和發(fā)展特點，可將改革開放以來我國農村生態(tài)文明建設的歷程大致分為初步探索、持續(xù)發(fā)展、深度調整和全面推進四個階段。

1979年黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》首次明確提出“要認真研究防治化肥、農藥對作物、水面、環(huán)境造成污染的有效辦法，并且積極推廣生物防治”。反映黨和國家在歷史轉折的關鍵時期對農業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護工作的廣泛重視。同年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》出臺，農村環(huán)境也被列入法律保護的范圍。隨后，一些農村地區(qū)在政策指導下，相繼建立起農村環(huán)境管理機構。隨著黨和國家對環(huán)境保護的重視，在隨后出臺的《關于環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)[1984]64號）等一系列文件，在規(guī)定了防治污染和自然環(huán)境破壞的同時，也對保護農村環(huán)境，防止農村環(huán)境污染有所關注。這一系列政策的出臺對農村生態(tài)文明建設起到了積極的促進作用，但直接關于農村環(huán)境保護的政策仍然相對較少且內容較為零散。

1992—2004年是我國農村生態(tài)文明建設的持續(xù)發(fā)展階段。這一時期，我國社會主義市場經濟體制確立，農村經濟得到進一步發(fā)展。但經濟的高速發(fā)展也使得農村的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重破壞。為進一步促進經濟與環(huán)境的協調發(fā)展，1992年出臺的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》明確提出要大力推廣生態(tài)農業(yè)。1994年頒布的《中國21世紀議程》也指出要積極推動農業(yè)和農村的可持續(xù)發(fā)展，這是中國走向21世紀和實現可持續(xù)發(fā)展的關鍵。隨著對農村生態(tài)環(huán)境保護的逐步重視，國家環(huán)保總局于1999年專門發(fā)布《關于加強農村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》的通知，對改善農村生態(tài)環(huán)境質量提出了具體要求。2001年出臺的《國家環(huán)境保護“十五”計劃》對“十五”期間環(huán)境保護工作作出新的戰(zhàn)略部署，明確提出改善農村環(huán)境質量是環(huán)境保護的重要任務。這一階段，我國堅持可持續(xù)發(fā)展理念，注重經濟發(fā)展與環(huán)境保護并行，農村環(huán)保政策內容更加全面和細致，政策可操作性顯著提升，農村生態(tài)文明建設邁出實質性的一步。

2005—2011年是我國農村生態(tài)文明建設的深度調整階段。伴隨著農村經濟的快速發(fā)展和深入改革，農村生態(tài)文明建設進入深度調整階段，主要表現為對農村環(huán)保資金以及政策內容等方面的調整和改革。2005年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》出臺，就改善農村環(huán)境，推動社會主義新農村建設提出一系列舉措。2006年，國家環(huán)保總局印發(fā)了《國家農村小康環(huán)保行動計劃》，為有效控制農村環(huán)境污染，進一步推進農村環(huán)境保護工作提供了行動指南。2008年，國務院首次召開農村環(huán)境保護工作會議，重點強調要統籌考慮城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作，加大資金投入，建立健全農村環(huán)保的政策體系和長效機制。這一階段，政府主要從城鄉(xiāng)協調發(fā)展的角度對農村生態(tài)文明建設進行整體布局和深度調整。較之前相比，這一時期黨和政府不僅強化了相關政策的出臺，更加強了組織領導和對農村環(huán)保資金的管理。

2012年，黨的十八大將“生態(tài)文明建設”融入“五位一體”總體布局，我國有關農村生態(tài)文明建設的相關政策也密集出臺。2013年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快發(fā)展現代農業(yè) 進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》進一步提出了努力建設美麗鄉(xiāng)村，加快推進農村生態(tài)文明建設的新目標。2017年，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中一項重要內容就是建設生態(tài)宜居的社會主義新農村。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等文件的出臺，將農村生態(tài)文明建設提升到國家戰(zhàn)略高度。2020年，習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“要加強農村生態(tài)文明建設，保持戰(zhàn)略定力，以釘釘子精神推進農業(yè)面源污染防治，加強土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修復。”這為我國農村生態(tài)環(huán)境保護與治理工作指明了重點和方向，是我國農村生態(tài)文明建設的基本遵循。這一階段，在黨和國家一系列政策的推動下，我國農村生態(tài)文明建設取得明顯成效。在新的歷史時期，農村生態(tài)文明建設的主要目標在于建設美麗鄉(xiāng)村，從鄉(xiāng)村振興的角度對農村環(huán)境治理進行總體部署，農村生態(tài)文明建設有了更高的目標追求。

農村生態(tài)文明建設的成就

產業(yè)振興是農村生態(tài)文明建設的重要物質基礎，在農村生態(tài)文明建設的探索和發(fā)展過程中，各地農村依托自身優(yōu)勢資源和區(qū)位特色，走出了一條各有所長的生態(tài)產業(yè)振興之路。一是目前已經形成了一批農村生態(tài)產業(yè)發(fā)展的成功典型范例，如河北塞罕壩的成功經驗，不僅僅是對環(huán)境面貌的改變，它還創(chuàng)造了巨大的生態(tài)及經濟價值，為全球生態(tài)安全作出新貢獻。浙江安吉將環(huán)境保護與經濟發(fā)展相結合的成功經驗，為農村生態(tài)文明建設提供了可供參考的樣板。二是積極利用現代先進科技創(chuàng)新成果，深入推進農業(yè)產業(yè)生態(tài)化，我國粗放的農業(yè)生產方式逐步改善，通過在農業(yè)中植入創(chuàng)意元素，將農業(yè)資源、生態(tài)資源轉化為經濟資源，實現了休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展。

改善農村人居環(huán)境是農村生態(tài)文明建設的一場硬仗。黨的十九大報告將生態(tài)宜居作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容，明確要求開展農村人居環(huán)境整治行動。2018年底至2019年初，《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》《農村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》等相繼出臺，這些政策的有效落實使得農村垃圾、污水、面源污染等問題得到一定程度的解決，在一定程度上改變了村容村貌，農村人居環(huán)境得到了極大改善。據農業(yè)農村部發(fā)布相關數據顯示，到2019年上半年，全國80%以上行政村的農村生活垃圾得到有效處理，近30%的農戶生活污水得到處理，農村改廁率超過一半，污水亂排亂放現象明顯減少，廁所衛(wèi)生環(huán)境得到明顯提升。

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明相關法律法規(guī)和制度建設。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度”。2014年4月新修訂《環(huán)境保護法》也對農業(yè)環(huán)境保護、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染防治等進行了原則性規(guī)定，雖然還比較寬泛籠統，但也為農村生態(tài)文明制度建設提供了必要的國家層面的法律保障。除了全國層面的法律法規(guī)外，地方性立法也開始關注農村環(huán)境保護。隨著地方性農村生態(tài)環(huán)境保護條例的出臺，地方層面的農村生態(tài)文明制度建設也逐步完善。

生態(tài)文化是生態(tài)文明的基礎工程。黨的十八大以來，習近平總書記關于“綠水青山就是金山銀山”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力”等生態(tài)文明建設的思想和觀點已廣泛傳播，已形成農村生態(tài)文明建設的重要文化資源，并深刻影響了廣大基層干部和農民的生態(tài)環(huán)境觀和生活行為習慣。總體上來看，實現農業(yè)農村現代化的綠色發(fā)展之路已形成共識，生態(tài)化生活方式在農村的認同度逐步提高，并表現在其生產和生活行為方式中，如主動參與廁所改造，濫用農藥、隨意焚燒秸稈等行為越來越少，農村生態(tài)文化建設初見成效。

農村生態(tài)文明建設面臨的突出問題

首先是農業(yè)面源污染嚴重，農業(yè)生產中化肥、農藥的過量使用，農膜的濫用，以及畜禽和水產養(yǎng)殖業(yè)帶來的污染都是造成面源污染的來源。根據《中國統計年鑒》的數據，2018年我國農用化肥施用量高達5600多萬噸，而利用率僅為30%左右，大量農用化肥流失到土壤中，對水資源和土壤造成嚴重污染。雖然我國農藥使用量呈下降趨勢，但2018年農藥使用商品量仍超過150萬噸，同時由于缺乏對農藥包裝物的有效回收機制，隨意丟棄現象嚴重，農藥包裝物中的殘留農藥同樣也是污染源之一。此外，殘存在土壤中的大量農膜，以及畜禽和水產等規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)水污染物排放也對農村生態(tài)環(huán)境造成了嚴重危害。除了面源污染形勢嚴峻，農村工業(yè)污染、農民生活污染同樣不容忽視。

資金投入不足是制約農村生態(tài)文明建設的重要“瓶頸”。一是農村環(huán)境保護基礎設施建設投入不足，雖然近些年來在農村垃圾、污水處理設施建設方面取得了積極進展，但離農村生態(tài)環(huán)境保護的實際需要還存在較大差距。目前對農村環(huán)保基礎設施的已有投入，絕大多數是能為地方帶來直接經濟效益的項目，而大量無法直接創(chuàng)造經濟收益但卻對地方生態(tài)環(huán)境保護與修復具有重要影響的基礎設施建設則得不到應有的重視。由于資金投入不足，目前相當一部分農村的垃圾、污水排放沒有得到有效治理。二是適合農村環(huán)境保護的科技創(chuàng)新投入不足，面對農村的垃圾、污水排放問題，往往將治理城市垃圾和污水的技術照搬到農村，但這些技術并沒有考慮到農村環(huán)境污染的分散化特點，投入大量資金建設的污水處理廠和垃圾處理站往往被閑置。

雖然黨的十八大以后，國家部委出臺了一系列推進農村環(huán)境治理的文件，但這僅屬于政府規(guī)章層面，法律位階不夠高，農村生態(tài)文明建設長效機制的法律基礎尚不牢固。雖然新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也有涉及農村環(huán)境保護的內容，但大多是對縣鄉(xiāng)政府在農村環(huán)境保護公共服務和農業(yè)面源污染治理中基本職能的原則性規(guī)定，缺乏現實針對性和可操作性。農村生態(tài)文明建設的專項法律法規(guī)建設明顯滯后，并且現有的涉及農村環(huán)境保護和治理的法律規(guī)范覆蓋面較窄，不能有效覆蓋農村農業(yè)面源污染治理、山水林田湖草系統治理等關鍵領域。同時，作為農村生態(tài)文明建設重要制度支撐的農村自然資源產權和用途管制制度，以及生態(tài)補償和績效評價制度建設還有待加速推進和完善。

雖然“綠水青山就是金山銀山”已經耳熟能詳，但當二者發(fā)生矛盾時，偏重金山銀山的短視行為依然存在。在農村生態(tài)文明建設中，雖然各級政府發(fā)揮著主導作用，但最終的建設主體和受益主體仍然是農民，缺席農民參與的生態(tài)文明建設注定不會成功。然而在實際中，廣大農民對生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展觀的內涵和意義的理解還不到位，綠色生產和生活方式還沒有真正形成。特別是地處相對偏遠和欠發(fā)達地區(qū)的農民，由于教育知識水平較低，還缺乏生態(tài)環(huán)境保護的意識。加之受限于小農經濟觀念，他們更看重短期經濟效益，往往重開發(fā)而不考慮或較少考慮對生態(tài)環(huán)境的破壞，甚至為了經濟利益而做出破壞環(huán)境的行為。

農村生態(tài)文明建設前瞻

我國農村環(huán)境問題的出現，很大程度上與農業(yè)生產和農民生活方式的不合理有關。生產生活產生的廢棄物無法實現有機循環(huán)利用，必然造成農村生態(tài)環(huán)境的污染，損害農村人居環(huán)境。因此，農村生態(tài)文明建設，必須加大對農業(yè)面源污染的防治力度。一是加大技術研發(fā)力度，提高農藥化肥利用率，減少農藥化肥的使用量，加快有機化肥推廣，探索生態(tài)農業(yè)發(fā)展之路；二是強化養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)污染和農膜等白色污染專項整治，加強對土壤資源的管控和修復。生態(tài)宜居是農村生態(tài)文明建設的重要目標，農村生態(tài)文明建設必須加強農村垃圾收集、污水處理等基礎設施建設，進一步提升人居環(huán)境質量，特別是要總結“廁所革命”實施以來的經驗和教訓，真正做到因地制宜、切合實際地科學規(guī)劃廁所改造的有效實現模式，加快美麗鄉(xiāng)村建設。

農村生態(tài)文明建設，必須大力促進生態(tài)產業(yè)振興。一是必須加速由高耗能高污染的粗放型農業(yè)生產方式向清潔循環(huán)的集約型農業(yè)發(fā)展方式轉變，加強農業(yè)科技研發(fā)與推廣應用，建立覆蓋農業(yè)生產資料供應、農業(yè)技術研發(fā)與應用、農業(yè)產品加工和服務流通的全產業(yè)鏈綠色化農業(yè)發(fā)展模式；依托區(qū)域資源優(yōu)勢，開發(fā)特色生態(tài)農業(yè)產品，加強農業(yè)與旅游業(yè)的有機結合，大力發(fā)展綠色休閑農業(yè)，加快鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展。二是促進農業(yè)資源循環(huán)利用，大力實施農業(yè)標準化生產，積極推進農業(yè)清潔生產，低碳發(fā)展，提高禽畜養(yǎng)殖廢棄物資源化利用；建立完善的農業(yè)用水管理制度，依靠技術進步，發(fā)展節(jié)水技術，推廣污水治理和回用技術，加強水資源的保護和循環(huán)利用。

農村生態(tài)文明建設，必須加強制度建設，用制度保護生態(tài)環(huán)境。一是要盡快在國家層面建立一部關于農村環(huán)境保護的專門性法律法規(guī)，并通過配套法律規(guī)范建設逐步將農村生活垃圾污水的處理要求、農業(yè)面源污染的防治要求，以及農業(yè)生產中農藥化肥的使用標準、農村工業(yè)生產中的排污標準、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化利用標準等全面納入法律規(guī)范，實行最嚴格的農村生態(tài)環(huán)境保護制度；二是要加速農業(yè)自然資源產權制度、有償使用制度和生態(tài)補償制度建設，加快山水林田湖草等農業(yè)自然資源的確權登記，明確和細化農村自然資源的所有權、經營權、承包權、流轉權，嚴格執(zhí)行耕地保護制度、水資源管理制度；三是加強組織領導和激勵機制建設，細化落實縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級組織的責任分工，加快建立農村生態(tài)環(huán)境信息資源共享和監(jiān)管大數據平臺，建立健全農村生態(tài)環(huán)境治理績效評價與問責激勵制度，以科學評價和精準問責與激勵助推農村生態(tài)環(huán)境的良好治理。

農村生態(tài)文化建設是文明鄉(xiāng)風建設的重要內容。一是加大生態(tài)文化宣傳教育，通過推出生態(tài)保護典型案例和作品，提高廣大農村農民對生態(tài)保護的認知和重視，讓生態(tài)文明思想在農村大地扎牢、扎實，提高廣大農村干部群眾的生態(tài)文化自覺意識；二是深入推進創(chuàng)建綠色鄉(xiāng)村，鼓勵綠色消費，推廣環(huán)保清潔能源，推進餐廚廢棄物資源化利用，逐步形成綠色低碳的生態(tài)消費觀和生活方式，推動農村生態(tài)文化發(fā)展。此外，各級財政應該加大投入，“扎實推進鄉(xiāng)村建設，以農村人居環(huán)境整治提升為抓手，立足現有村莊基礎，重點加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，加快縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步使農村具備基本現代生活條件”。