西部民族地區相對貧困:現狀、困境及治理

顏 軍 周思宇 何莉瓊

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，在脫貧攻堅戰的開展下，我國貧困縣全部摘帽、貧困村全部出列，歷史性地解決了絕對貧困問題，攻克了“難中之難”和“堅中之堅”。[1]由此，全國貧困治理的重心隨即發生轉移，從絕對貧困轉向鞏固脫貧成果、緩解相對貧困。 以民族八省①和“三區三州”②為主要地域空間的西部民族地區一直以來是脫貧攻堅的“主戰場”和“硬骨頭”，在絕對貧困全面消除之后，西部民族地區的貧困也發生質態轉軌，“由絕對貧困向相對貧困、生存性貧困向發展性貧困、物質性貧困向精神性貧困、單一收入貧困向多維貧困的轉變”[2]，貧困治理的目標提檔升級，從“滿足溫飽、實現小康”轉向“美好生活、實現共富”。 由于西部民族地區地理環境惡劣、致貧原因復雜、產業基礎薄弱、政策性收入占比高、基礎設施和公共服務缺口大，返貧致貧風險高，將是相對貧困治理的重要場域。 黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”，2020 年中央一號文件提出“將相對貧困問題納入鄉村振興統籌安排”，2022 年中央一號文件再次強調“堅決守住不發生規模性返貧底線”，這為后小康時代西部民族地區相對貧困治理提供了根本遵循。

一、問題的提出與研究文獻回顧

隨著貧困治理重心的轉移，相對貧困治理將納入實現“全面現代化”的議事議程，成為實現第二個百年目標和共同富裕的重要任務。 相對貧困由此作為一個新的時代命題成為學術界研究的熱點問題。 學術界對相對貧困的探討方興未艾，主要聚焦于三個方面:一是從理論維度探討相對貧困的概念內涵、基本特征，認為相對貧困不僅是一種滿足基本生存需求的落后狀態[3]以及與社會平均水平相比的一種差距狀態[4]，更強調人心理的一種主觀感受[5]，包含了更高層次的精神需求[6]，是一種強烈的相對剝奪感。 因此，相對貧困涉及主觀感受和客觀評價[7]，具有動態性、主觀性和發展性和相對性等特征[8]。 二是從現實維度探討我國相對貧困的具體現狀、致貧原因、治理路徑。 我國的相對貧困人口基數大、貧困維度廣、致貧因素多[8]，貧困將呈散點分布、城鄉貧困并存、老少病殘為主要貧困群體，[9]但貧困仍主要集中在原深貧區，少數民族貧困區以及邊遠山區等。[10]其致貧原因是多維的、次生性的[11]，表現為轉型性、結構性貧困[12]。 學界從長效機制的構建、具體治理路徑、治理的重難點等多個維度闡釋了如何治理，聚焦于貧困標準的制定、內生動力的提升、產業的發展等內容。 三是從國際視角探討國外相對貧困治理及其對我國的啟示。 通過對國際社會貧困標準的具體分析，部分學者認為我國應該與發達國家接軌，采取收入比例法制定相對貧困標準[13]，也有部分學者認為，我國不應與國際社會接軌，而應制定符合我國實際的多維相對貧困標準[14]，包括收入與非收入的多維貧困標準[15]。 在具體的治理對策上，啟示我們，相對貧困是長期存在的、分類救助低收入群體、警惕“福利依賴”。[16]可以發現，學界對相對貧困的研究較為豐富，但針對民族地區的相對貧困研究得較少。 一是在規范研究方面，如鄭長德(2018)認為民族地區仍然是欠發達地區，不平衡不充分主要集中于民族地區，要從經濟機會的平等獲得、社會保障制度的完善等方面著手。[17]劉東等(2021)邏輯理路、價值轉向和戰略選擇三個維度闡釋了民族地區相對貧困治理。[18]也有學者認為，解決貨幣缺乏性貧困是后脫貧時代民族地區貧困治理的關鍵，提出實現三產融合是變革路徑。[19]劉洪等(2021)通過分析貴州的相對貧困現狀，貧困面大程度深等，得出應該構建完善制度體系、發展特色產業、完善基礎設施以及發展合作制經濟模式的長效機制。[20]而王元聰，劉秀蘭(2021)以四川藏彝地區為例，分析了相對貧困綠色治理能夠平衡“經濟-社會-生態”三大系統，重視發展治理，推進民族地區綠色高質量發展。[21]二是在實證研究方面，主要通過構建多維貧困標準，利用中國家庭追蹤調查(CFPS)數據，使用AF 測量法，研究了我國民族地區的多維貧困，其中，受教育程度、垃圾處理、做飯燃料、衛生設施的多維剝奪最為嚴重。[22]教育和健康是民族地區貧困的重要致因。[23]

綜上，學界對我國宏觀層面相對貧困的研究成果豐碩，但對于后小康時代相對貧困的主要聚集地—西部民族地區的相對貧困研究得較少，內容分散，缺乏系統性；例如，在現狀的分析上，僅從宏觀上分析了西部民族地區的落后、收入低、貧困率高，但沒有具體的對西部民族地區相對貧困進行估算和測量；在治理困境的分析中，缺乏對民族地區相對貧困治理困境系統的、有針對性的分析；在治理路徑的分析中，目前沒有學者分析民族地區相對貧困治理如何科學且長效，應該從哪些維度進行治理。 基于此，在“新階段—新理念—新格局”的宏觀政治話語下，本文基于貧困研究的經典范式“現狀—問題—行動”的分析框架，分析我國西部民族地區相對貧困“廣度—深度—高度”的現實圖景以及治理困境，進而闡釋了具體的行動路向。

二、西部民族地區相對貧困的現狀

貧困具有“三度”，即寬度、高度和深度，三度體現了貧困的多面性，是一個立體空間存在。[24]貧困的高度，即貧困的測量需要確定貧困線，而貧困線的高低有一個距離，且貧困具有相對性，即貧困線隨著經濟社會的發展而處于動態變化之中，根據具體的貧困線才能量化當時當地的貧困人口。 因此，貧困的高度反應的是貧困的規模；貧困的深度，即貧困的程度大小或者說貧困距的大小，即貧困者的收入和其他維度與貧困線的差距，若貧困距大則貧困程度深；而貧困寬度，即反映貧困的多維面向，不僅表現為物質貧困，更表現為健康、能力和主觀貧困等。 因此，相對貧困作為貧困的一個重要類型，也具有“三度”。 從“三度”著手分析西部民族地區③相對貧困的現實圖景，從宏觀上整體把握民族地區相對貧困的概況，為后文困境和路徑的分析提供現實依據。

(一)高度：貧困人口規模大

要弄清楚貧困人口的具體規模，首先需要確定相對貧困人口的識別標準。 但由于我國官方識別標準還未公布，本文基于國際社會的相對貧困標準以及國內學界多維貧困測量，從收入標準、低保和多維貧困維度進行了估算，以綜合反映民族地區相對貧困人口。

1．以國際社會收入標準估算

國外發達國際普遍以全國人均可支配收入的50% -60%的比例確定相對貧困線，并根據家庭人口數量和結構調整。 新加坡由于人口較少，國家經濟發展水平高，直接以月均收入最低10%的比例人口確定為相對貧困人口；世界銀行將低于人均收入1/3 的人群視為相對貧困人口，并于2018 年提出社會貧困線，即社會貧困線 =max(1．9 ＄，1．0 ＄ +0．5 × 消費中位數)④，該貧困線反映了不同經濟發展水平的國家滿足基本生活需求所需的貨幣成本不同[25]，富裕國家往往其最低生活需求需要更多貨幣投入，體現了貧困的相對性，可視為弱相對貧困標準。根據國際經驗和我國具體實際，本文基于以下幾個維度進行規模估算:

一是采取收入比例法估算民族地區相對貧困人口。 我國低收入人口較多、貧富差距較大，在剛步入相對貧困治理行列之際，農村可暫且采用人均可支配收入中位數的40% -50%為貧困標準，2020 年我國農村人均可支配收入中位數為15204 元，收入中位數的40%為6082 元，50%為7602 元。 假設貧困人口在每個收入段均勻分布，則6082 元位于農村五等份分組的第一組(平均收入為4682 元)的中等偏上的位置，相當于人口的15%左右；而7602 元略高于低收入組和中低收入組的邊界7537 元(可支配收入中位數的 49．6%)。 因此，按照 40% -50% 的收入比例，則我國農村相對貧困發生率約為15% -20%。 據此，可以推算出民族八省區的農村相對貧困人口為1364 萬人 -1818 萬人。另一方面，采取同樣的方法，估算城鎮相對貧困人口，城鎮地區人均收入中位數的40%為16151元，50%為20189 元。 城鎮居民收入五等份分組中，低收入組的平均收入為15598 元，中等偏下收入組的均值為27501 元，也就意味著約有15% -17．7% 的相對貧人口，即 1675 萬人 -1968 萬人。 綜合來看，民族地區城鄉相對貧困人口大約有3039 萬人-3786 萬人。 不僅如此，民族省區大部分的人均可支配收入及其中位數都低于全國平均水平。 以廣西為例(表1)，無論是農村可支配收入及其中位數，還是城鎮可支配收入及其中位數，都低于全國水平，這也從側面說明民族地區的相對貧困規模比本文測算的更大。

表1 全國和廣西2020 年可支配收入差距 單位：元

二是以世界銀行低于人均收入1/3 的標準估算，則我國農村相對貧困標準為5710 元，城鎮相對貧困標準為14611 元。 按人口和收入均勻分布原則，則我國農村相對貧困率約為14．9%，而城鎮相對貧困發生率約9．4%，即分別為1050 萬人與1354 萬人，共計約2404 萬人(見表2)，是較為龐大的人群。 總之，無論何種方式估算，我國相對貧困人口數量龐大，而民族地區的經濟發展水平和自然條件所制約，是低收入人口的聚集地，實際上，相對貧困人口更多。

表2 2020 年我國居民人均可支配收入狀況及規模 單位：元/萬人

2．以民族地區低保標準估算

低保戶指因家庭成員存在重度殘疾或疾病喪失勞動力，其住房和收入低于當地低保標準而享受最低生活保障補助的居(村)民。 表3 是2021 年第2 季度民族八省區城鄉低保標準和低保人數。 可以發現:一是民族八省區的平均低保標準均低于全國平均水平。 其中，僅內蒙古和廣西的城鎮低保標準高于全國平均水平，民族八省的城鎮平均低保是全國水平的95%，農村低保標準同樣如此，其民族八省的農村平均低保僅是全國平均水平的83%，這更說明民族地區城鄉社會保障制度差距大于全國平均水平。 二是民族地區的城鄉低保差距大于全國平均水平。 民族八省區低保的城鄉差距除新疆外，其余七省份城鄉比均大于全國平均水平，尤其是廣西、云南、貴州的城市低保標準是農村低保標準的近1．7 倍。 三是民族地區低保人口數量大，根據民政部官網數據，民族八省城市低保人數大約216 萬人，占全國城鎮低保人數的27．2%，而農村低保人數大約1068 萬人，占全國農村低保人數的29．7%。 即總的低保人數有1288 萬人。 若借鑒浙江省將低保的1．5 倍作為相對貧困線，則民族八省區大約有1932 萬相對貧困人口(民族八省區人口約為2 億人)，按此計算，則民族地區相對貧困發生率為9．5%，是較為龐大的人群。

表3 民族八省區2021 年第一季度城鄉低保標準和低保人數

3．以學術界的貧困測量估算

上述估算主要是從收入維度估算民族地區的貧困人口，若是多維貧困測量，多維貧困發生率更高。 汪三貴和孫俊娜(2021)通過制定多維貧困標準，基于2018 年中國住戶調查數據，其中西部地區城鎮3122、農村2531 戶測算得出西部地區，當k=30%(多維貧困的臨界值)時，西部地區的城鎮貧困發生率為17．03%，農村為26．93%。[26]按此測算，則我國民族地區城鎮多維相對貧困人口為1902 萬人，農村為2448 萬人，共約有4350 萬人，數量極其龐大，這說明我國民族地區居民不僅收入低，還面臨著收入以外的多維剝奪。 如城鎮主要面臨就業、健康和社會保障等剝奪，而農村面臨著教育、健康、就業和生活環境等維度的剝奪。 還有學者基于2010 ～2016 年的CFPS 數據，測算了少數民族農村地區的多維貧困率從2010 年的34．06%下降至2016 年的24．87%，其中健康、教育和生活質量剝奪最為嚴重。[23]

(二)深度：相對貧困程度深

相對貧困是一部分群眾能夠滿足基本的物質需求，但不能滿足社會平均生活水平和發展性需求的生活狀態，主要表現為分配不均衡和發展不充分。 西部民族地區經濟發展水平落后、居民收入低充分反映了西部民族地區是相對貧困的主戰場。

1．民族地區經濟發展水平整體落后

盡管民族地區的經濟發展水平得以極大地提升，按現行標準全面消除了絕對貧困，但從民族地區的地區生產總值和人均地區生產總值來看，民族地區仍然處于欠發達狀態，發展不足和不充分的態勢沒有根本轉變[17]。 就民族地區的GDP 而言(見表4)，據統計，全國31 省的地區GDP 均值為32774 億元，民族八省區的GDP 與全國均值相差甚遠，尤其是西藏、青海和寧夏僅是全國均值的1/10 左右。 就地區人均GDP 而言，除內蒙古和全國人均GDP 持平以外，其余7省份的人均GDP 只占全國的61．5% -77．7%，大大低于全國人均水平。 此外，就城鎮化水平而言，全國的城鎮化率為63．89%，民族地區只有寧夏和內蒙古超過全國水平，其余均低于全國水平，尤其是西藏由于地理環境等制約，城鎮化率僅有35．73%。 通過以上指標可以發現，民族地區的整體經濟發展水平在全國仍處于低水平狀態，是我國后脫貧時代的相對貧困地區。

表4 2020 年各省區地區生產總值、人均GDP 和城鎮化率的對比

2．民族地區居民收入低且差距大

民族地區居民收入相較于全國或者東部地區收入低、差距大。 一是城鄉收入水平低，民族八省區的城鎮人均可支配收入全部低于全國城鎮人均收入，且與東部省份差距巨大，民族地區的農村可支配收入均低于全國平均水平和其他大部分省區水平，且除內蒙古外，民族7 省份的可支配收入均低于全國人均可支配收入中位數15204 元(見圖1)。 二是城鄉收入差距大，2020全國城鄉收入比為2．56，而民族八省區有一半的省份城鄉差距大于全國。 其中，云南和貴州收入差距比分別達2．92 和3．1，為收入比差距之最，見表5。 從收入維度也可以發現民族地區與其他地區的收入差距，折射出民族地區的發展落后以及相對貧困程度深。

圖1 2020 年各省份農村人均可支配收入分布

表5 2020 年民族地區城鄉可支配收入及其對比

(三)寬度：相對貧困維度廣

相對貧困不僅表現在收入維度，更表現在收入以外的其他維度，盡管西部民族地區全面實現脫貧，基本實現“三保障”，但“三保障”的質量還有待提升，與其他地區發展差距大，仍面臨著基礎設施、教育、醫療等質量和數量缺口。

一是在生活設施維度，西部民族地區貧困村通電話、有線電視和寬帶的自然村大大增加，基本實現全覆蓋，交通條件也極大改善但仍有不足(見表6)，如通客運班車的自然村比重有上升，但仍然有部分村交通未得到改善，尤其是廣西2019 年僅55%的自然村通客運班車，內蒙古、貴州和青海也還有20% -30%的村沒有通班車，嚴重阻礙了這些地方的發展。 在生活設施方面，也有部分村村民仍沒有使用管道供水和使用經過凈化的水，如西藏僅39．4%的貧困村居民使用經過凈化的水、廣西為42．4%、云南為47．3%、內蒙古為50．6%，這也反映了這些地區的居民生活質量仍需改善；并且，大部分民族地區居民仍然在做飯時沒有使用清潔燃料，而是炊用柴草，如內蒙古使用柴草的比重高達46．1%，西藏高達 55．5%，新疆高達 40．8%，云南也有32．2%，炊用柴草既污染環境，也不方便使用，大大降低其生活質量。

二是在教育設施維度，民族地區的教育設施和教育質量也落后于其他地區，如自然村上幼兒園便利的農戶，2019 年僅新疆基本滿足，其他七省都未實現教育便利，內蒙古仍有25．6%的自然村幼兒園上學不便利、寧夏有21．1%的自然村上幼兒園不便利(見表6)。

表6 2019 年民族八省貧困地區生活滿意度

數據來源:《中國農村貧困監測報告2019》。

三是在醫療設施維度，我國中西部地區與東部地區相差較大，如每千人口衛生技術人員除內蒙古外，其余省區大多低于全國水平和東部水平(如表7 所示)；盡管基本每個村都有衛生站，但衛生站工作人員的專業度和醫療水平較低，不能滿足居民醫療衛生需求；每千農村人口衛生院床位數，除內蒙古和西藏達到全國水平1． 5 個以外，其余 6 省都低于全國水平(表8)。

表7 2020 年民族地區與東部地區每千人口衛生技術人員對比 單位：個

四是養老設施維度，全國平均每千老年人口養老床位數是31 張，除內蒙古達到44．2 張外，其余7 省都低于全國平均水平(見表8)。 通過以上維度和數據的分析，發現西部民族地區在基礎設施、教育、醫療和養老等維度相較于全國來說，是落后和低水平狀態。 也就是說，西部民族地區居民仍面臨著健康、教育等發展性貧困。

表8 2020 年民族地區每千人口養老床位和衛生院床位數 單位：張

三、西部民族地區相對貧困的困境

“問題就是時代的口號。”[27]以問題為導向是研究的基本態度。 找出西南民族地區相對貧困的治理困境是后小康時代民族地區貧困治理實踐的著力點和切入點。 在西部民族地區相對貧困治理的過程中，面臨地理空間約束下的貧困脆弱性、復合性與特殊型貧困多、返貧致貧風險高以及內生動力不足等現實困境。

(一)地理空間約束下的貧困人口脆弱性明顯

貧困分布與生態環境、氣候條件等地理區位息息相關，我國的貧困分布具有典型的空間特征，集中于“老、少、邊、山”地區。 盡管這些地區的絕對貧困已基本消除，但其所處的地理空間要素特征不會根本改變，仍處于區域“中心—邊緣”系統的邊緣，集生態脆弱、區域封閉、自然災害、環境污染交互疊加、弱勢累積，逐漸陷入空間貧困陷阱，嚴重制約民族地區農業發展、農民健康、農村面貌的改善，使得貧困人口脆弱性明顯。

我國西部民族地區的地形地貌大多為高山、荒漠、冰川、雪原以及喀斯特地貌區，這些地區生態環境脆弱、自然條件惡劣，且多位于邊疆地區，離經濟發展中心遠。 國家將我國的生態脆弱區劃分為8 種⑤，西部民族地區就有5 種，這些生態脆弱區面臨著水土流失、土地沙化、資源短缺等矛盾，且與各種自然災害頻發區重疊，貧困也與自然災害呈正相關關系[28]，如原深貧區的南疆四地州沙塵暴、大風、干旱等自然災害頻發，戈壁、沙漠占區域面積的 90% 以上[29]。在這樣的地理空間條件下，一方面，資源匱乏、環境承載力低下致使民族地區農牧業發展受阻、居民生活條件差，生活水平難以提升；另一方面，這些地區存在著大量的重點生態功能區和自然文化資源保護區，國務院規定其分別為限制開發區和禁止開發區，如青海的限制和禁止開發區占全省面積的90%，[30]國家定位要求這些區域以涵養水源、防風固沙和維護生物多樣性為目的[31]，而不能肆意發展工業化和城鎮化，這些客觀條件限制了其發展。

健康風險高。 伴隨著生態脆弱的同時，這些惡劣的生態環境容易誘發多種疾病。 例如，西藏地區由于地處高原、空氣稀薄，容易誘發肺病和心臟病，四川阿壩多發大骨節病，四川色達人群間包蟲病感染率高，因病致貧成為主要致貧因素，民族地區居民整體身體素質相對較差、平均壽命較短。 并且，由于民族地區經濟發展落后，污染干預手段匱乏，部分民族地區正陷入由“污染健康”陷阱進一步導致的“環境健康貧困”陷阱風險[32]，進一步加劇了民族地區群眾生活貧困的脆弱性。

市場基礎差。 由地理空間區位的封閉和邊緣所導致的第二地理環境如基礎設施、社會環境發展不足，貧困群眾與外界脫節，他們普遍采用自給自足的小農經濟模式，產業發展滯后，缺乏對市場的駕馭能力，而導致產業競爭力弱、包容性差、封閉性強，最終阻礙當地發展，只能停滯于維持人的生計活動的“臨界狀態”，[33]并長期陷入相對貧困。 因此，自然地理條件從內外兩個方面民族地區的發展模式以及貧困群體的發展能力形成“抑制”，貧困脆弱性程度高，一旦遭受各種突發事件則容易返貧致貧，這為相對貧困治理造成了巨大阻礙。

(二)復合性與特殊型貧困加劇貧困治理難度

西部民族地區的相對貧困的形成是多種因素作用的結果。 既有外部因素的累積，又有個人因素的推動；既是現實境況的客觀呈現，也是歷史和制度發展的必然結果。 因此，民族地區的相對貧困是多種因素交織累積的復合性貧困。 除了上述地理空間的客觀約束外，國家的宏觀戰略和制度以及民族地區的文化和宗教因素也影響巨大。 正是在自然稟賦、制度缺陷、貧困文化等因素的共同作用下，而導致西部民族地區陷入經濟發展落后、市場化水平低、貧困者個體素質和能力低、公共服務保障水平差等“貧困陷阱”和“惡性循環累積”中。 盡管在脫貧攻堅“戰役”下，民族地區基本解決了溫飽問題，但其仍處于全國低水平狀態，相對貧困程度深，仍然處于低水平貧困循環狀態。 這種發展態勢給后脫貧時代的相對貧困治理提出了巨大的挑戰，如何打破制約民族地區長期向好發展的多種桎梏，是擺在我們面前的一個重要的現實難題。

面對多種因素交織的復合貧困，抓主要矛盾是解決好民族地區貧困問題的關鍵。 而西部邊疆民族地區特殊區位、濃郁的民族文化和宗教因素所形成的特殊貧困尤其需要關照。 正如馬克思唯物史觀所闡釋的，社會存在決定社會意識，其地理區位和自然環境導致少數民族地區形成了特定的貧困亞文化。 而這使得生活在其中的人民形成特定的“窮人心態”和思維習慣，認知“寬帶”被稀缺心態堵塞變窄，[34]進而陷入貧困的怪圈。 在西部民族地區，由于上述原因，形成“等、靠、要”思想，進而造成“多米諾”骨牌效應[35]；涼山州彝族地區的婚喪嫁娶消費致貧，如高昂的彩禮以及鋪張浪費的筵席。 這些由亞文化所導致的特殊貧困類型不是一朝一夕形成的，而是逐漸累積和積淀中形成的。 因此，在相對貧困治理階段，這些特殊貧困也將成為新的貧困治理中一塊大的“絆腳石”，需要以“改造經濟和文化空間作為突破口”[36]，進行綜合治理和差異化治貧。

(三)“攻堅式”治理范式引致脫貧的短效性

脫貧攻堅期，為了完成既定目標，即全面消除絕對貧困，我國采取了許多超常規舉措，形成了“攻堅式”“戰役式”“非常規化”治理范式。這種治理模式往往帶有“集中式作戰”“政策性扶貧”和“硬性扶貧”的特點，聚焦于某一個目標和個體、無法兼顧多方，容易導致主體的非均衡參與以及在政策設計上的短效性，最終導致脫貧成效難以持續，容易返貧致貧。 由于西部少數民族地區大多數是我國原深貧區，其“攻堅式”扶貧特征更為明顯。

具體而言，一是制度偏好擠壓市場空間。目前貧困治理的許多內容都帶有強制性特征，以長官意志取代科學決策，忽略市場和個人的參與。 如在扶貧產業的選擇上，更多是政府基于民族地區穩定的目標以及“不出錯”邏輯而選擇一些“投資少、見效快”的項目，并在其他地方簡單“復制”，沒有基于貧困戶的參與能力、市場需求以及當地實際選擇，進而導致諸多“無用工程”和“半拉子工程”的出現，最終導致脫貧的短效性和投資的低效率。[37]

二是政策制度短期化明顯。 由于脫貧目標的時效性和緊迫性，政府不得不采取許多短效性的政策以及時完成政策目標，如對于邊疆民族地區，由于產業的發展和貧困戶能力的提升都需要一個“發育”的過程，為了及時完成脫貧目標，使得在產業選擇上，偏向于選擇種養業等能夠快速致富增收的行業；甚至給予貧困戶大量的錢財和物資，使得民族地區居民收入具有較大的風險性，工資性收入占比高，轉移性收入高，而財產性收入極低。 2020 年全國農村財產性收入僅占可支配收入的2．4%，轉移性收入為21．4%；而民族八省區大部分地區的轉移性收入占比高于全國，如內蒙古為 23．5%，廣西26．7%，貴州 27．4%，青海 24．6%，新疆 24%，尤其是四川涼山彝族地區的建檔立卡戶轉移性收入占比上升到 39．1%[38]。 這些貧困戶容易在脫貧后政策和支持削減后，收入大幅降低而陷入返貧致貧的風險。

三是“軟性”幫扶不夠。 在這樣的治理范式和政策設計下，財力、物力和人力的投入多投向于見效快、周期短的產業，以及基礎設施建設和易地搬遷扶貧等項目上，而對民族地區的教育、醫療等基本公共服務的重視不夠。 而隨著絕對貧困的消除，想要實現民族地區的長遠發展，更要注重文化、教育等軟性資源的幫扶，以提升貧困群體的內生動力和能力，實現“制度式”治貧。由“攻堅式”扶貧留下的脫貧短效性的“后遺癥”，是相對貧困治理的一個重大困境挑戰，要通過加大制度供給和軟性幫扶，實現貧困治理的常態化推進。

(四)特殊貧困人口多與內生動力不足并存

民族地區的貧困人口呈現出更大的“特殊性”，隨著貧困治理的轉型，貧困人口的結構發生變化，相對貧困的主要類型是因病、因災返貧致貧和老年人貧困。 不僅如此，作為脫貧攻堅時期的“主戰場”，由于貧困線的剛性限制，這些地區還存在大量的邊緣貧困群體，即貧困臨界人口多，而這部分群體甚至比脫貧人口更脆弱，是相對貧困的重要群體。 此外，由于內部貧困文化和外部“支持型”扶貧載體所形成的“輸血性”和“被動型”貧困人口的內生動力提升也是民族地區相對貧困治理的重要挑戰。

民族地區貧困群體呈現出特殊性。 如前所述，民族地區由于其地理環境的惡劣性，因病和因災致返貧的幾率高于全國，老年人貧困群體也極為龐大。 例如，我國建檔立卡貧困戶中，因病致貧、返貧的比例均在42%以上，且年齡在15歲至59 歲占農村貧困人口的40%以上，[39]使得整個家庭陷入貧困境地。 截至2018 年末，寧夏深度貧困區三類特殊貧困群體達4．42 萬人，其中大病和長期患病的人群1．58 萬、殘疾人1．43 萬人，60 歲以上單老雙老戶1．4 萬人，占全區未脫貧的35．6%。[40]而2018 年末，新疆未脫貧戶中因病致貧的占 15．12%，因殘致貧的7．49%，合計22．61%，涉及18．47 萬人。[41]當前依靠社會保障脫貧的老弱病殘群體，解決了“貧”的問題，但短期內難以改變其“困”的現狀和“弱”的本質[42]，一旦政策效應減縮，很容易返貧致貧。 因此當前的這些老病殘群體也將是我國相對貧困治理的主要人群，甚至會隨著貧困標準的提升和老齡化的加劇，貧困人口愈加增多。 如何保障這些特殊貧困群體不返貧，持續增加其發展能力，是相對貧困治理的一個現實難題。 此外，民族地區的還有“直過民族”、人口較少民族以及貧困邊民。[43]“直過民族”⑥一步跨千年，在經濟發展、生活方式以及思想觀念方面都比較落后和陳舊；人口較少的民族有其特殊的生產生活方式和文化習慣；而我國有111個民族自治的陸地邊境縣，守邊固疆是其重要職責。 針對這些不同的群體，不能以“一刀切”的方式去扶持，而需要精準施策，差異化治理。

貧困邊緣群體數量大。 有學者通過對原貧困縣進行分層抽樣法，選取了76 個縣作為樣本，發現貧困總體增量不大，且主要來源于新增貧困，[44]即主要是邊緣貧困群體新增貧困而不是脫貧群體返貧。 這也從側面反映了邊緣貧困群體之脆弱，由于僅處于絕對貧困線邊緣，且收入來源不穩定，一遇風險，則容易陷入絕對貧困。 與此同時，這些邊緣貧困群體不僅收入低，還面臨著基本公共服務等多維發展性貧困，若全部納入相對貧困，則會增加財政負擔，若加以細致識別，但貧困群體的收入等差別不大，這也給相對貧困人口的識別增加了難度。

貧困群體內生動力不足。 少數民族地區由于地理空間、歷史文化和宗教因素等的影響形成了特定的貧困亞文化，生活在其中的貧困人口容易形成生計保守和缺乏市場意識的文化特征，并不斷延續至下一代，形成代際傳遞[45]，并通過外部效應和鄰居效應，逐漸從個體到群體擴散和固化，形成群體性“社會文化貧困陷阱”[46]。 另一方面，在“攻堅式”貧困治理范式的推進下，包攬式作為強化了貧困主體依賴思想，最終導致了部分貧困人口的精神貧困。 此外，民族地區的教育、醫療等基本公共服務與全國相差巨大，這也導致這些相對貧困群體的可行能力不足，不能應對疾病、自然災害等風險而陷入貧困陷阱。 凡此種種，無一不說明民族地區的相對貧困具有穩態均衡的特點，具有極強的“頑固性”[33]，這也是解決相對貧困，提升民族地區發展水平的一個重大挑戰和難點。

四、西部民族地區相對貧困的治理

進入后脫貧時代，民族地區的貧困治理重心將轉向鞏固脫貧成果與解決相對貧困，而民族地區相對貧困相較于全國來說更為嚴峻，是相對貧困的主要聚集地。 如何鞏固脫貧成果、實現相對貧困長效治理、推動實現共同富裕是民族地區貧困治理的重要關切。 基于民族地區貧困現狀以及治理困境，本文提出以下治理路徑。

(一)完善綠色減貧機制和風險防范機制

針對西部民族地區普遍存在的地理空間限制和環境脆弱等現實境況，引致其基礎設施落后、自然災害頻發、居民因病致貧率高等困境。一方面，從內部治理出發，不斷完善綠色減貧機制，促進生態修復和生態補償和發展生態產業等舉措減貧；另一方面，從外部防范出發，完善風險防范機制，從“事前—事中—事后”進行全方位的監測和治理，最大程度減少損失。

綠色減貧是融保護和發展為一體，既包括生態環境的修復，也包括綠色產業的發展，實現環境保護與治貧的雙贏。[47]一方面，對生態環境相對脆弱的地區或者國家重點生態保護區繼續實行生態補償制度。 一是堅持生態補償力度與財政能力相匹配，實施縱橫結合的生態補償制度。[48]既要加大縱向補償力度，對民族地區、深度貧困區的生態脆弱地區的補償力度不減，又要健全對跨省、跨地市的生態資源的橫向補償機制，構建起集政府、企業和社會的多元補償主體。 二是探索多元化的生態補償方式，如引導發展特色產業和綠色產品、加大環保教育培訓、基礎設施建設、就業補償、消費補償等模式，促進生態產業與生態修復的融合。 三是健全生態交易市場，目前開展的生態補償大多基于國家財政和地方財政，市場化的環境交易市場尚未完全建立，這就需要不斷完善民族地區生態資源的確權登記、建立自然資源有償使用制度，堅持“誰受益誰付費”原則開展水資源、碳匯等交易。 另一方面，在生態資源和文化資源豐富、特色優勢明顯的地區發展特色產業，如特色旅游業、特色種養業等，將資源優勢轉化為經濟優勢，既能帶動當地群眾就業增收，又能促進當地整體經濟的發展和基礎設施的完善。

此外，針對民族地區各種突發狀況和意外事件要建立風險防范機制。 事前預防效果遠大于事后治理。 就自然災害而言，要依靠新技術對脆弱地區的環境進行監測，摸準自然災害發生發展規律，研究災害防治關鍵技術，建立應對災害發生的基金；[49]在此基礎之上，要建立農牧業保險和綠色產業保險體系，如政策性農業保險和合作保險制度，由此實現農牧業風險的社會化，以最大化地保障相對貧困群體的利益。就疾病等社會風險而言，在后脫貧時代，貧困在很大程度上體現為支出貧困，一旦遭遇疾病或者其他意外事故，則會陷入貧困。 因此，可以通過監測貧困戶的支出信息，及時發現貧困風險苗頭，并及時預警給予幫扶。 此外，完善社會保障制度，保證每一個居民盡可能地購買醫療保險，以降低陷入貧困的風險，同時做好致貧因子的后續跟蹤監測[50]，以保證持續脫貧。

(二)堅持綜合治理與差異化治理相結合

相較于絕對貧困，相對貧困的致因更加復雜、類型更加多元、貧困人口類型更加多樣。 不僅如此，西部民族地區的相對貧困相較于全國來說，其致因、類型和人口更為復雜，這就要求我們不能采取單一的治理方法，而需要“多管齊下”，進行協同治理和綜合治理，然后再針對不同的致因、不同的類型和不同的群體進行“靶向治理”和差別化治理，即堅持矛盾的普遍性和特殊性進行治理。

一方面，針對民族地區的相對貧困進行系統化、綜合性治理。 要針對相對貧困的一般性制定諸如動態識別機制、兜底保障機制、收入分配機制、績效考核機制，從貧困人口的識別到貧困治理再到反饋完善，進而實現相對貧困的全流程綜合治理；同時針對少數民族地區相對貧困的特性，不僅表現為收入低、消費不合理，還表現為結構性貧困等，這也要求在治理中不僅要著眼于增加貧困群體收入，更要深化文化幫扶、社會幫扶，采取多種治理方式，如完善法律法規，加強鄉規民約的約束；引入市場、社會組織協同參與，形成多元主體治理的格局，以取長補短，形成合力。 另一方面，針對民族地區相對貧困的特殊性進行差別化治理。 民族地區的經濟發展水平相對更低，在識別相對貧困人口的時候需要切合實際進行相應的調整。 民族地區貧困類型更加多元，如空間貧困更為嚴重，需要國家在基礎設施、生態環境等方面加大財政投入力度；加大教育培訓，提升貧困群體的學歷水平和技能，鼓勵創新和“闖干拼”精神，培養良好的社區文化氛圍，阻斷貧困代際傳遞和鄰里效應。 民族地區的特殊貧困人口更多，不僅老弱病殘群體多，還面臨著多種類型的民族貧困人口，他們的思想觀念、社會發育程度等都相對更加落后。 需要投入更多的教育和物資幫助他們從貧困中脫離出來。 因此，民族地區的相對貧困治理仍需要堅持普惠性和差異性相結合的原則[51]，不斷完善社會保障制度，并針對特殊群體因戶施策、因人施策，因致貧原因施策，以達到精準化的目標。

(三)由“運動式”轉為“常態化”治貧

如前所述，我國脫貧攻堅能夠快速取得勝利，很大程度上由于我國采取了“攻堅式”“運動式”“集中式”的扶貧模式，這種治理模式打破了科層制的路徑依賴[52]，能夠在較短時間聚集資源完成既定目標。 而西部民族地區由于貧困問題嚴重、貧困人口數量多、貧困程度深，使得其“運動式”脫貧更加明顯，政府主導性的貧困治理更為顯著，這種超負荷、倒逼式的治理體制為西部民族地區的脫貧質量埋下隱患。 因此，西部民族地區在脫貧后亟需鞏固脫貧成果，變“運動式”的攻堅型治理為“常態化”的制度式治理，將鞏固脫貧成果與相對貧困治理納入鄉村振興統籌推進，以實現長效可持續脫貧。

首先，要由政府主導的治理轉為政府、市場和社會共同參與的主體均衡性治理。 脫貧攻堅期，無論是扶貧項目的選擇還是各種資源的分配，都是由政府說了算，在這個過程中忽略了市場的作用和貧困戶個體的參與性，最終陷入產業發展的競爭性不強、貧困群體被動型參與，不利于長期發展。 為此，在相對貧困治理時期，充分引入市場的力量，在產業選擇、就業增收維度發揮市場的主體性作用，選擇具有市場競爭力、具有西部民族地區特色優勢的產業并促進貧困人口就業，同時構建約束機制，規范市場行為。此外，引入社會主體的力量，繼續發揮東西協助扶貧和定點扶貧的作用，將東部地區的管理經驗和技術、產業引入到西部民族地區，并結合西部民族地區的特點加以改造，如通過VR 等新技術開展教育幫扶、旅游幫扶。 同時，鼓勵貧困群體參與，強化主體參與意識，改變貧困文化對其的桎梏。

其次，實現脫貧與鄉村振興的有效銜接。2020 年中央一號文件提出“將相對貧困問題納入鄉村振興統籌安排”的戰略部署；十九屆五中全會提出，促進“鞏固拓展脫貧成果與鄉村振興有效銜接”，并設置五年過渡期，對西部脫貧縣設置一批鄉村振興重點幫扶縣，增強內生發展能力；2022 年中央一號文件強調“堅決住不發生規模性返貧底線”。 也就是說，在五年過渡期內，西部民族地區的脫貧縣的主要任務是脫貧成果的鞏固，防止發生規模性返貧，在此基礎上實現“拓展”，包括貧困人口的范圍、識別標準、工作方法以及政策體系的拓展[53]，進而解決發展的不平衡和不充分問題。 而實施鄉村振興戰略是西部民族地區提升發展能力的關鍵性出路，要不斷實現“產業扶貧”向“產業振興”轉變、“生態扶貧”向“生態振興”“生態宜居”轉變、“文化扶貧”向“文化振興”轉變、“扶貧隊伍”向“組織振興”轉變，[54]深化農村各項制度改革，打通城鄉要素流動的制度性通道。 同時，推動貧困治理與鄉村振興在領導體制、項目規劃、政策制度、體制機制等維度實現銜接，進而逐步實現“治貧”與“振興”的協同推進，提升民族地區發展的內生能力。

(四)提升貧困人口的可持續發展能力

提升少數民族地區人口的可持續發展能力，最為重要的是改善公共服務的質量將“硬”公共服務供給向“軟”公共服務供給轉變[55]，促進內生動能的提升。 民族地區一方面存在大量的特殊貧困群體，他們大多老弱病殘，基本喪失勞動能力；另一方面，存在大量的低收入人群，他們既包括大量依靠轉移性收入脫貧的群體，也包括未獲得“建檔立卡”政策紅利的貧困邊緣群體，這部分群體大多有勞動能力，但囿于“思想傳統”和“能力限制”，其處于“被動型”發展狀態。 基于此，針對西部民族地區這兩類人群，后脫貧時代，要不斷完善基本公共服務，實現“強保障”“促文化”“提能力”。

具體而言，針對喪失勞動能力的特殊貧困群體，要完善社會保障制度，提升民族地區醫療衛生服務水平，完善社會救助和社會福利體系，構建多層次的社會養老服務體系，以保障這些貧困群體基本的生存需要。 另一方面，針對有勞動能力的貧困群體，不僅要激發起“想發展的主體意識”，更要增強“能發展”的主體能力。 這就需要大力提升“軟”公共服務數量和質量，尤其是教育、醫療衛生和文化的“高質量”和“精準化”的提升。 教育能夠系統地促進提升少數民族居民的思想文化，進而阻斷貧困代際傳遞，因而要加強對民族地區貧困戶孩子的教育，尤其是學前教育和義務教育，通過潛移默化的方式改變其貧困處境，同時要對有勞動能力的群眾開展技能培訓，讓其有干事創業的底氣和能力；而良好的醫療衛生服務能夠提升貧困群體的衛生習慣和健康認知，這就需要改善西部民族地區的醫療衛生條件和完善醫療衛生保障體系。通過發展多種形式的公共文化服務，滿足少數民族多層次的文化需求，建設綜合文化服務中心，開展文化宣傳、科學普及、普法教育以及體育健身于一體[56]，不斷實現民族地區貧困居民思想文化水平的提升和鄉村文化振興。

注釋：

①民族八省區包括內蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等八個省區。

②新疆南疆四地州地區、川青甘滇四省涉藏地區、西藏地區、云南怒江州、四川涼山州和甘肅臨夏州。

③囿于數據的可及性，本部分主要基于民族八省區數據分析。

④若消費中位數為小于等于1．8 美元，一個國家的社會貧困線就為1．9 美元的國際極端貧困線，若消費中位數大于1．8 美元，則社會貧困線大于1．9 美元。 且國家越富裕，社會貧困線上升的斜率是0．5，這表明，平均而言，社會貧困線的增長率相當于消費中位數的一半。

⑤東北林草交錯生態脆弱區、北方農牧交錯生態脆弱區、西北荒漠綠洲交接生態脆弱區、南方紅壤丘陵山地生態脆弱區、西南巖溶山地石漠化生態脆弱區、西南山地農牧交錯生態脆弱區、青藏高原復合侵蝕生態脆弱區、沿海水陸交接帶生態脆弱區。

⑥“直過民族”特指新中國成立后，未經民主改革，直接由原始社會跨越幾種社會形態過渡到社會主義社會的民族。