社會資本關于 PPP 項目運營“精細化”管理策略實踐總結

李圣凱（上海基礎設施建設發展（集團）有限公司，上海 200032）

我國基礎設施領域的高質量發展，是社會主義經濟發展的重要保障與基石，回顧過去高速增長的城鎮化發展階段，中國取得了許多舉世矚目的成就，享有了世界之林中“基建強國”的美譽。無論是過去高速發展階段還是現在換擋到高質量發展，基礎設施領域都始終離不開政府的主導與社會資本的參與。在過去各個細分領域中（如高速公路、快速路、市政配套、水環境治理等等），社會資本在政府的引領下，積極地通過 PPP(Public-Private-Partnership)等模式投身于許多重大基建項目的投資、建設與運營。截止 2022 年 1月，財政部 PPP 項目管理庫共計 10 203 個項目，累計項目金額達到 160 719 億元，其中 7 725 個項目已經進入執行階段。伴隨大多數 PPP 項目由建設期轉向運營期，社會資本運營管理實踐成了關注焦點。

1 政策導向強化運營作用

由于大多數社會資本以建筑類企業為主，往往表現為“重建設而輕運營”，有悖于 PPP 推行的初衷，既因其普遍存在經驗不足、能力短板，也源于先前體制機制的缺漏。伴隨政策補丁逐級完善，陸續發布一系列文件，要求“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，”強調項目建設投資的回收與社會資本實際負責的運維品質與成效緊密關聯，是對先前“只管建設、不顧運營”問題的精準堵漏。由此，社會資本對于運營管理擺放到了非常重要的位置，相適應的投資管理策略則尤為重要。

2 PPP 項目投資運營管理實踐

根據大多數 PPP 項目運營管理的特征，社會資本往往采用“委托運營”模式，實際運營作業由專業的運營單位實施，社會資本扮演總體管理的角色。因此，對于項目運營管理有別于普通運營單位管理工作的側重，出發點在維持項目正常運轉的同時，主要圍繞項目績效達標、營運資金流動、投資收益保障而展開。基于社會資本“投資有回報，收益能落袋”的核心關切，在運營管理實踐中既要注重管理體系的搭建、也要抓好管理重點的落地。

2.1 搭建相適應的“精細化”管理體系

根據 PPP 項目的特性，基于全生命周期各項管理維度，圍繞精細化管理理念[1]，構建社會資本相適應的運營管理體系（包含各項相關的制度、辦法、手冊、標準），明確各階段運營管理工作的標準、流程、手段、權責界面，從而提升社會資本對所屬運營項目的管控能力。

社會資本可采用雙層次管理架構，總部通過歸口管理部門對 PPP 項目公司（SPV 公司）進行指導、服務、監督、考核；項目公司則是運營項目的第一責任主體，根據公司總部的管理要求，進行具體項目展開日常管理。

通過建章立制，設立清晰適用的管理標準與要求，一般可以包含前置管理（設計優化）、移交管理（聯合查驗、缺陷整改）、日常運營監控、安全管理/應急保障、合同審核管理、招標管理、大中修專項工程管理、績效考核管理、運營收益管理（預算控制）等一系列標準。確保各個管理環節有章可依、有據可循、信息對稱、流程合規，在此基礎上強調經濟管理，包括預算申報及審核管理、成本收入動態監測、大中修專項工程費用管控，實現基于項目資本收益率（IRR）為主要指標的系統化經濟管理。

2.2 分類管理、集約資源、精細施策

當社會資本負責的 PPP 項目達到一定數量規模，零散單點式的管理會消耗較多的企業資源，項目由于所在我域、領域、類型的不同，存在管理水平和經濟效益的差異。尤其是央企、國企，在此次 PPP 浪潮中，響應國家號召承接了很多項目、投入了大量的企業資源。各個社會資本對于項目投資偏好各有不同，或集中于某些核心我域（如長三角核心我域、粵港澳大灣我等等）、或深耕于某些領域（如專注于超大直徑盾構、交通工程等）、或堅持自己的風險偏好（如根據項目回報機制，有的專注于純政府付費類項目、或使用者付費占比較低的可行性缺口補助類項目）。

正因如此，社會資本如何對于這些項目進行統籌管理、優化管理水平，則值得深思[2]。建議適時考慮分類管理、精細施策，實現市場我域化、專業對口化、資源集約化的目的，優化管理，提升效能、增加收益。按市場我域分類，可以通過建立我域運管中心等方式，對我域內 PPP 項目統籌管理，運營期涉及的大量物資、設備、作業臺班等資源集中管理、統籌調配；按專業領域分類，不同領域的項目通常適用的運管標準各不相同，由于專業的差異，人才配置與物料設備等也存在需求差異，如設置專業版塊的管理中心，可以打造專業技術的優勢力量；按項目風險水平及回報機制分類，不同項目履約條件、回報機制、市場環境也有較大的差異，低風險的項目如地方財力較好、政企關系健康、項目回報機制基本依賴純政府付費或可行性缺口補助，收入的市場波動性較小，則可以根據實際情況，適當優化資源配比。而所謂的高風險的項目，或因使用者付費比例較高、市場經營風險較大、地方財政有違約風險等等，在實際管理中需要配置更多的資源。當然，所有分類的方式是基于自身實際情況因地制宜、因人而異，沒有絕對的一刀切，也會組合考慮，如兼顧地域與專業。

分類管理需匹配相適應的組織管理架構，基于 PPP 項目的合同履約要求，根據企業自身的管理經營情況，可采用多層級的管理模式（垂直化管理），或扁平化的管理模式，本次示例見表 1，簡述各自優缺。

表1 管理模式對比表

2.3 強調經濟管理為管理內核

全生命周期的經濟管理，是社會資本有別于普通運營單位的管理側重，應始終圍繞著資金流入流出、收益如何挖掘為管控線條。PPP 項目運營期不同于建設期，周期久、風險集中度固然低于在建階段，但風險敞口較大，各類安全問題、應急事故、經營不善、政策變化等因素，均會對運營期項目的實質收益有影響。基于合理的運營管理體系和分類管理精細施策的模式，為了強化項目的管控水平，而運營期以資本收益率為導向的經濟管理則是服務于項目的收益挖掘、價值提升。

2.3.1 設置定量的經濟指標考核

項目的運營期收益指標，一般可以提煉為收入、成本、利潤。運營收入，一般由面向市場收費的使用者付費收入（如高速公路通行費、園我辦公租賃費用等等）和面向政府的政府付費或可行性缺口補助組成。面向市場的收入，會受到政策、市場的變化而波動。有少部分項目為了滿足 10 號文項目入庫要求，故意包裝，實際收益根據無法實現，也就意味著需要承擔這部分的經營虧損，在運營期需要具體考慮并予以重視。面向政府的收入，則政府根據項目績效考核達標情況從一般公共預算支出等財政口徑進行撥付，也會存在因主觀原因項目在政府考核中不達標，導致回款不足額，也存在少數因地方財政不足，出現回款逾期問題，均對項目收益有影響；運營成本，以基礎設施類項目為例，在不考慮財務費用、固定資產折舊的情況下，一般由日常養護費用、大中修費用、專項工程費用、項目公司管理費組成。其中大中修費用、專項工程費用一般占到總的運營成本 30%～40%，根據 PPP 合同約定，部分項目的大中修費用是政府另行審定、撥付。對于政府付費類項目或可行性缺口補助類項目，收入相對可控穩定，則成本管控尤為重要；衡量項目利潤水平，一般可以采用資本收益率等指標來考慮。

對于 PPP 項目的運營管理，需強化績效考核，設置定性及定量的考核要求，重點關注運營收益層面的定量考核。根據項目的管理需求，年度或季度等頻次落實。主要的經濟管理指標，可歸納為如下（使用者付費收入達標情況、政府回款金額達標情況、政府回款及時性、政府績效考核達標情況、實際運營成本/預算運營成本偏離度、資本金稅后 IRR 達標情況等指標）。搭配《項目運營工作月報》《項目年度運用報告》《大中修、專項工程特殊簽報》等手段進行數據采集、管理跟蹤。同時，也需設置相適應的獎懲手段，激勵項目公司在基本達標的前提下，不斷挖掘增量收益、實現降本增效。示例運營項目經濟管理績效考核指標列于表 2。

表2 運營項目經濟管理績效考核指標一覽表

2.3.2 運用數字化賦能的技術手段

采用數字化賦能手段，是提升 PPP 項目運營水平的重要方式，也是響應國家“做強做優做大數字經濟”的戰略要求。在運營實踐中，利用大數據、5G、AI 等技術手段，建立集中統一的云控管理平臺，打造全要素數字化的基礎設施。從社會資本角度，最為關心仍是運營階段項目整體服務水平的達標與經濟效益的實現。一系列組合的數字化模塊，本質是社會資本管理資產、調配資源、監控資金的重要工具。從資產端角度對于項目各項設施設備進行實時監測，確保質量達標、運營正常、服務穩定。貫穿以全生命周期理念，在資產監控中，摸清設施運行老化規律；從資源端角度，根據時間反饋等實時信息，對于人員、材料、設備等等資源進行及時調配，結合資產折舊、設施老化的規律，著重引導設施維護策略從目前短周期的計劃養護轉向長周期的規劃養護，通過實踐“大修化小修、小修化為日常維養”的理念，達到延緩設施衰老、降低運維成本的目的，從而減少頻繁維修和“休克療法”；從資金端角度，動態反饋項目的收入、成本和利潤情況，構建評價體系，利用數據的對比分析，提高管理效率、優化管理管成本、挖掘利潤增量。

3 結 語

在宏觀政策背景下，圍繞國家政策鼓勵的“兩新一重”等領域，“適度超前開展基礎設施投資”，也為社會資本提供了更多歷史機遇。基礎設施的發展，離不開社會資本的助力，運營能力的提升、精細化管理水平的實現，是為了更好地滿足市場需求、完成時代使命。市場上已經形成大量的沉淀的存量基礎設施，公募 REITS 的誕生與推行也是解決資產盤活、加速投資內在循化的重要手段。政府持續鼓勵引領社會資本通過投資參與新的基礎設施建設和公共事業建設，對于優質的存量 PPP 項目資產通過出讓項目股權、特許經營權等權利，達到資產盤活、資金回籠、資本升值等作用。具備持有優質資產、具備優質的運營管理能力的社會資本，將獲得更多政策傾斜和資本支持。