“五社聯(lián)動”下的城市社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)研究

吳偉俊

什么是“五社聯(lián)動”治理模式？它的理論內(nèi)涵和淵源是什么？目前“五社聯(lián)動”下城市社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)存在哪些短板和問題？如何加強新時代城市社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)

2020年3月，習(xí)近平總書記在湖北考察疫情防控工作時指出，“要夯實社會治理基層基礎(chǔ)，推動社會治理重心下移，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局”。近年來，一些地方積極探索基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“五社聯(lián)動”機制，著力提升社區(qū)治理效能。“五社聯(lián)動”內(nèi)在要求整合社區(qū)、社會工作者、社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿者和社區(qū)公益慈善資源等多元治理力量，聯(lián)動解決社區(qū)治理難題，打造黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“共建共治共享”社會治理共同體。

“五社聯(lián)動”的理論淵源

“五社聯(lián)動”自“三社聯(lián)動”發(fā)展而來。“三社聯(lián)動”作為一種社區(qū)治理模式，最早由上海于2004年提出，著眼于城市社會發(fā)展進程的加快，單靠社區(qū)力量逐漸難以滿足日益增長的治理服務(wù)需求，旨在推動社居委、社工和社會組織，三個主體相互共享資源、共同合作，提升基層社會治理和公共服務(wù)供給水平。此后，廣州、北京、合肥等地也相繼開展“三社聯(lián)動”探索。隨著理論研究和治理實踐的不斷深入，人們意識到，除了政府、社區(qū)和社工之外，社區(qū)居民、志愿者、社會資源等主體在社區(qū)治理中的作用也日益突出，成都、合肥等地在“三社聯(lián)動”基礎(chǔ)上著手探索如何實現(xiàn)更大范圍、更多主體間的聯(lián)動問題，“五社聯(lián)動”逐步進入人們視野。疫情大考之后，民政部支持湖北實施“五社聯(lián)動”社工服務(wù)項目，著力化解“疫后綜合征”，并指導(dǎo)湖北、內(nèi)蒙古等地出臺規(guī)范性文件，從制度層面就“五社聯(lián)動”社工項目、服務(wù)機制以及共治服務(wù)項目進行規(guī)范。2021年中央出臺《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確指出“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制”，“五社聯(lián)動”被正式固化下來。

目前，“五社聯(lián)動”治理模式的理論內(nèi)涵在學(xué)界并沒有形成統(tǒng)一定論，主要集中在“多中心治理理論”“多元主體治理理論”“社會系統(tǒng)理論”以及“善治理論”等方面。相較于“多中心”理論，“多元共治”更強調(diào)多元主體共同實現(xiàn)治理目標(biāo)，成為“五社聯(lián)動”重要的理論邏輯和思路。而“善治”則注重建立公民社會與國家政府之間的有效合作，共同參與公共事務(wù)管理，實現(xiàn)集體利益最大程度的一致，這種價值追求上的趨近，成為聯(lián)系“善治理論”與“五社聯(lián)動”的橋梁和紐帶。此外“社會系統(tǒng)理論”認(rèn)為，組織就是多個人有意識地進行溝通協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。由于“五社聯(lián)動”重視“五社”要素之間的交互關(guān)系，使得“社會系統(tǒng)理論”也成為其理論支柱之一。

作為一種現(xiàn)代社區(qū)治理行動框架“五社聯(lián)動”以提升社區(qū)治理能力、打造“共建共治共享”的社區(qū)治理共同體為目標(biāo)，堅持黨建引領(lǐng)，社區(qū)居委會發(fā)揮組織作用，以社區(qū)為平臺、以社會工作者為支撐、以社區(qū)社會組織為載體、以社區(qū)志愿者為輔助、以社區(qū)公益慈善資源為補充。其核心要義是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，整合多元力量，聯(lián)動解決治理難題。具體內(nèi)容包括：基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是根本原則，強調(diào)健全完善基層黨組織對多元力量的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿其中;整合多元力量是核心要義，強調(diào)發(fā)揮基層黨組織組織力，把多元主體整合起來，推動系統(tǒng)治理、綜合治理，實現(xiàn)治理效能最大化;聯(lián)動解決治理難題是內(nèi)在要求，強調(diào)堅持問題導(dǎo)向，充分發(fā)揮多元優(yōu)勢，解決居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的“急難愁盼”問題;打造共建共治共享的社會治理共同體是目標(biāo)追求，強調(diào)以黨組織的生機活力，推動各類力量互聯(lián)互通互動、各類資源共建共享共用、各項工作同心同向同行，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

“五社聯(lián)動”下的城市社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)問題分析

近年來，黨和政府高度重視城市社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)，力量配備越來越強，投入力度越來越大，正處于高速發(fā)展階段。社區(qū)治理人才隊伍整體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、專業(yè)水平不斷提升、作用發(fā)揮不斷顯現(xiàn)，為推進高效能治理提供了有力人才支撐。但從“五社聯(lián)動”多元共治、系統(tǒng)治理的角度來看，當(dāng)前城市社區(qū)治理實踐中多方力量參與的途徑不暢、能力不強等問題依然存在，特別是內(nèi)生動力不足、組織化程度不高、專業(yè)化程度不強、協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠等問題還比較突出。

內(nèi)生動力不足。激發(fā)多元主體內(nèi)生動力不僅是強化社區(qū)治理人才隊伍的戰(zhàn)略選擇，也是深化“五社聯(lián)動”的必由之路。目前，各地都致力于社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但卻忽略了其自身的想法，不能有效激發(fā)其內(nèi)生動力。社區(qū)不是一級政府，但屬地管理模式導(dǎo)致社區(qū)工作者承擔(dān)的公共管理和服務(wù)大都帶有行政色彩，“小巷總理”們時常被認(rèn)為是“給政府辦事”或“跑腿打雜”的，這種認(rèn)知沖突導(dǎo)致職業(yè)認(rèn)可度和歸屬感不強。當(dāng)前各類社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域卻依然比較狹窄，很大程度上在于內(nèi)生動力不足，忽視對成員專業(yè)能力素養(yǎng)的提升，過于依賴外力扶持。

組織化程度不高。社區(qū)治理人才隊伍的組織化程度直接關(guān)乎治理成效。以社區(qū)志愿者為例，作為轄區(qū)居民，他們以主人翁的身份參與社區(qū)治理具有主動性強、熱情度高等先天優(yōu)勢，但以退休居民居多，沒有形成規(guī)模化、社會化效應(yīng)與格局，在服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時間上隨意性較大，開展各類服務(wù)活動的自覺性也不強，服務(wù)水平和質(zhì)量參差不齊，成員管理、品牌打造、激勵機制不甚健全，系統(tǒng)化、規(guī)范化以及組織化程度均有待提高。當(dāng)前，一些地方社區(qū)社會組織雖數(shù)量眾多，但同質(zhì)化發(fā)展嚴(yán)重，內(nèi)部管理也不甚規(guī)范，樞紐型社會組織匱乏，社會組織核心領(lǐng)袖缺乏領(lǐng)導(dǎo)力的現(xiàn)象還比較普遍，少數(shù)社會組織甚至處于“僵尸”狀態(tài)。有的初創(chuàng)社區(qū)社會組織，或依靠初創(chuàng)者的個人影響力，或參與者的一時沖動，能夠吸引不少居民群眾加入，但組織化程度的不足，往往導(dǎo)致其可持續(xù)性不強。

專業(yè)化程度不強。社區(qū)治理人才隊伍的專業(yè)化水平，很大程度決定了城市基層治理的效能。作為社區(qū)治理的核心力量之一，社會工作者的專業(yè)性在很大程度上決定了服務(wù)的質(zhì)量和治理的成效，以及社工機構(gòu)自身的發(fā)展。然而，受薪資水平、晉升空間、社會認(rèn)可度等諸多因素影響，一些接受過社工專業(yè)知識和理論培訓(xùn)的專業(yè)人才從事社工職業(yè)的并不多，社工專業(yè)性的匱乏導(dǎo)致其既無法引領(lǐng)治理工作的走向，又無法確保社工服務(wù)的質(zhì)量。然而，社工機構(gòu)大都以政府購買服務(wù)的形式參與社區(qū)治理，往往存在期限，穩(wěn)定性的缺乏制約了其專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮。物業(yè)服務(wù)聯(lián)系千家萬戶，但從業(yè)者并沒有準(zhǔn)入門檻，專業(yè)能力普遍不強。常態(tài)化疫情防控時期，下沉黨員干部被要求“平時服務(wù)、戰(zhàn)時應(yīng)急”，但日常中往往疏于開展專業(yè)性應(yīng)急演練，加之許多下沉干部被安排從事環(huán)境衛(wèi)生、上門入戶等臨時性、體力型服務(wù)，其專業(yè)技能優(yōu)勢不能有效發(fā)揮，這也造成專業(yè)力量的浪費。

協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠。“五社聯(lián)動”本質(zhì)上在于聯(lián)動各治理主體。在社區(qū)治理中，多元主體的合力是其力量源泉，但由于多元主體的固有分歧，往往難以自覺協(xié)作，這也是人們推崇“五社聯(lián)動”的邏輯起點。社區(qū)工作者大都由財政供養(yǎng)，雖不具備國家公務(wù)員身份，但因供養(yǎng)體系和管理、晉升、退出機制的半行政化，通常被視作基層黨委政府直接掌控的社區(qū)治理力量。由于治理隊伍缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動的平臺和機制，運用整體性思維，組織多元力量進行協(xié)同治理、系統(tǒng)治理明顯不足。這就使政府在社區(qū)治理中始終處于主導(dǎo)位置，社工缺乏話語權(quán)，社會組織局限于履行任務(wù)，居民主人翁意識沒有被激活，下沉干部資源沒能充分有效利用，市場化資源未得到及時開發(fā)，這種聯(lián)動上的缺位，使得社區(qū)治理陷入政府“大包大攬”的窘境。

加強新時代城市社區(qū)治理人才隊伍建設(shè)的建議

“五社聯(lián)動”不是各類治理主體的簡單疊加，而是要運用多元、系統(tǒng)、整體的觀點，完善各層級黨建引領(lǐng)的體制機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將各個主體建設(shè)得堅強有力，構(gòu)建良好協(xié)作機制，真正讓各主體“聯(lián)”起來、“動”起來，使其在城市社區(qū)治理中發(fā)揮最大效用，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、能力過硬的社區(qū)治理人才隊伍體系。

激活多元主體參與內(nèi)生動力。發(fā)揮人才在社區(qū)治理中的支撐作用，核心是激活多元隊伍的內(nèi)生動力。社區(qū)工作者是社區(qū)治理主力軍，只有充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，才能有效實現(xiàn)多元力量有機整合。針對其職責(zé)定位不清、歸屬感不強等問題，首要任務(wù)是明確職責(zé)定位，職業(yè)化水平。同時，大力選樹先進典型，提升其職業(yè)認(rèn)可度、美譽度。具體而言，應(yīng)細化政府扶持舉措，調(diào)動其主動性與積極性，賦予多元主體更多自主性，增強內(nèi)生動力，打造成社區(qū)治理的共同參與者、受益者。

提升多元主體組織化程度。提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，內(nèi)在要求將多元治理隊伍組織起來。社區(qū)志愿者是多元共治最深厚的力量源泉，要引導(dǎo)群眾積極參與提升社區(qū)志愿者組織化程度，確立短期目標(biāo)和長期愿景，明確人員分工和管理體系，細化行動章程和崗位設(shè)置，注重引進專業(yè)人才，積極開展培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高活動策劃、資金籌措等能力。

增強多元主體專業(yè)化水平。滿足群眾對美好生活的向往需要專業(yè)化人才去推動高效能治理。針對這一問題，可以從加強專業(yè)人才引進、健全教育培訓(xùn)體系、構(gòu)建職業(yè)準(zhǔn)入門檻等方面著手。暢通引才渠道，結(jié)合實際，因地制宜、分類引進專業(yè)性人才，提高社區(qū)治理效能。健全教育培訓(xùn)體系，按照“分層分類、各有側(cè)重”的原則，結(jié)合職業(yè)特性，健全科學(xué)有效的培訓(xùn)機制。探索建立職業(yè)準(zhǔn)入機制，適當(dāng)抬高心理疏導(dǎo)、養(yǎng)老醫(yī)療、法律維權(quán)等專業(yè)性較強領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻，保證服務(wù)質(zhì)量的同時避免濫竽充數(shù)。

強化多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動。“五社聯(lián)動”的整體性、系統(tǒng)性思維為加強力量整合，凝聚治理合力提供了一種有效路徑。具體來講，就是進一步強化黨建引領(lǐng)，建立多元主體信息聯(lián)通、協(xié)商對話、資源整合機制，確保其參與社區(qū)治理渠道暢通、良性互動，從運行機制上實現(xiàn)多元共治。與此同時，進一步厘清治理多元主體定位，合理配置各主體權(quán)、責(zé)、利，推動社區(qū)治理從多元主體“各自為戰(zhàn)”向“握指成拳”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局。

（作者為武漢城市職業(yè)學(xué)院副教授，武漢大學(xué)社會發(fā)展研究院訪問學(xué)者）