高速公路逃費的信用治理探究及標準先行建議

金 堯

(黑龍江省交通運輸信息和科學研究中心，黑龍江 哈爾濱 150080)

1 高速公路逃費現象近期變化

高速公路逃費問題由來已久，近年來隨著各種新型電子收費技術應用，以及路網聯網收費規模不斷增加，逃費現象也出現了一些新變化、新特點。

1.1 伴隨新型電子收費技術應用而來逃費方式增多

近幾年ETC不停車收費技術、自動化收費技術得到了大規模的推廣應用，與人工收費技術相比較，新技術應用的自動收費方式具有無人值守通行、電子化交易、自動化查驗的特點，新技術應用顯著提高了高速公路車輛通行和交易效率。現階段新技術應用的實質是機器智能按照既定設計規則實現通行控制和收費交易。相對于有經驗的收費人員，機器智能的局限性和既定規則的機械性使逃費者具有更多的試探機會和更大操作空間尋找逃費方式，使逃費行為更為隱蔽不易發現。根據近兩年的逃費案例發現，與以往相比較專門利用ETC或自動收費系統進行逃費的手段明顯增多。

1.2 伴隨聯網規模擴大長途行駛車輛逃費呈多發態勢

2019年年底撤銷省界收費站工程實施工作完成，實現了全國高速公路聯網收費，車輛跨省行駛的連續行駛路程較之前有成倍大幅增長，而且單次需要交納的通行費也是按比例成倍增加，致使通過逃費進行獲利的誘惑加大。尤其大型貨運車輛，由于通行費單價高，長距離運輸逃費獲利數額高，有更強烈的逃繳通行費意愿。根據近年案例發現，由于抱著僥幸心理，或者懷有別人逃費而自己繳費就是吃虧的攀比心理，以及上述心理在司機中的蔓延，致使長途貨運車輛鋌而走險的逃費現象呈現多發態勢。

1.3 出現團伙化和專業化的有組織逃費

受近些年我國社會總體經濟回落影響和逃費能夠獲取高額利益回報兩方面因素驅使，逃費也從原來主要是個體的、分散的形式，發展到出現團伙作案，有組織的進行逃費，以及內外勾結逃費，甚至有些人用自己掌握的技術專門干起了“逃費產業”，販賣“逃費產品”。新出現的團伙化、專業化、組織化和內外勾結逃費，不僅影響壞危害大，而且對高速公路運營管理單位的逃費治理工作造成更多、更大困難。

逃費問題的存在給高速公路管理單位帶來巨大經濟損失，例如據東南某省交通集團對近兩年逃費情況的不完全統計，省交通集團所轄高速公路保守估計一年偷逃通行費用的損失在6億元左右，而全省每年逃費的損失超10億元。逃費問題不僅給高速公路運營管理單位合法權益帶來巨額侵害，而且更是對正常的高速公路運營秩序造成極大沖擊，同時也制約了ETC等自動收費技術的長遠發展。長期受此不利局面影響，勢必將進一步誘發產生更多的逃費行為造成更大損失。

2 目前治理逃費主要方式和存在的問題

長期以來高速公路運營管理主要依靠收費稽查工作治理各類逃費問題，各省高速公路管理體系中普遍設立省中心—路段分中心—收費站三級稽查部門，另外全國聯網收費后部中心也設立相應稽核管理部門，為各省跨省稽查提供技術支撐和業務指導。

2.1 稽查方式治理作用

各級稽查部門在自身管理范圍內制定打逃責任目標，開展日常稽查工作。鑒于全國聯網收費后跨省逃費、利用ETC自動化收費方式逃費現象增多，而且治理難度加大，因此在行業內專門定期開設高速公路收費管理與稽核打逃研究班，組織各地交流、研討打逃方法，互相學習、借鑒逃費治理經驗和教訓。通過大規模開展稽查工作，各地高速公路運營單位查處了大量逃費案件，追查眾多逃費涉案人員，震懾了不法分子，對逃費行為起到很大遏制作用，有力打擊了逃費行為。例如：西部某省交投集團稽查管理中心統計，2020年以來十年期間累計查處各類逃費車輛230余萬輛，增收金額達4億元。另據東北某省交投集團稽查管理中心統計，2021年4個月期間累計查處各類逃費車輛3余萬輛，增收金額達600多萬元。

雖然長期以來稽查工作取得了注目的成績，對遏制逃費增長勢頭產生了重要影響，但是逃費問題仍然沒有從根本上改變，治理逃費行為亂象一直是個棘手的老大難問題。各地稽查工作異常繁重，但是治理效果不盡如人意，逃費現象屢禁不止。長期稽查工作的經驗教訓表明，這種稽查式的治理方式，是一場沒完沒了拉鋸戰、消耗戰，治標不治本，難以從根本上解決逃費問題。

2.2 稽查式治理存在的問題

上述稽查式的治理方式存在下列三個根本問題。

第一是界定難。站在系統的角度看，逃費行為本質上是在系統中未留下本該記錄的通行記錄或交易信息，例如屏蔽車載OBU或ETC通行介質等；或者是在系統中留下的信息是邏輯正確但不真實的記錄，例如大型車私自更改小車型車載單元等。對于未留記錄而言，難以界定設備、技術或環境條件原因造成的，還是行駛車輛人為造成的；對于系統留下的邏輯正確但不真實的數據而言，目前技術上難以高效界定數據真實性。

第二是懲治力度不足。按照《收費公路管理條例》規定，對于通行費拒繳行為，道路運營著有權要求道路使用者補繳通行費或拒絕其使用道路。所以按照法律規定，逃費者即使被正確界定并抓住，補繳通行費即可繼續通行。雖然各地政府也陸續出臺了一些處罰規定，但處罰額度遠不如逃費獲利大，因此處罰令逃費者承擔的代價不足以讓其放棄逃費誘惑。

第三是聯合公安司法懲治成本過高。由于道路經營者不具備有關執法職能，只能聯合公安機關共同處理案件。但是偷逃費每日發生頻繁，分布廣、數量大，單筆金額小，現場調查取證難度大，聯合公安機關將擠占大量司法資源。而且相對于一次獨立的個體逃費行為，產生的社會危害不大。通過社會公共司法管理資源解決數量眾多、社會危害不大的個體逃費問題，其成本過高難以負擔，只能運用在極少數性質及其惡劣的案件。

綜上所述，全國收費一張網后逃費獲利的誘惑加大，由于稽查投入資源有限、覆蓋率有限，處罰力度有限，即使逃費車輛偶爾被稽查覆蓋抓住一次，補繳通行費或交些罰款就可以了事，因此面對巨大獲利誘惑與被抓住的有限補繳款和處罰款比較，逃費者“抓不住就賺了，抓住頂多罰點錢”的僥幸心理往往占據上風。這也造成逃費與稽查捉迷藏，稽查一陣風，吹過后逃費卷土又重來現象。

3 引入信用機制治理逃費的作用分析

3.1 信用的內涵

信用概念具有豐富的內涵。從倫理學角度來說，它是信守諾言的社會道德；從法學角度來說，它是法定的義務和公正的契約理念與準則；從經濟學角度來說，它是最低廉的市場交易成本和最公平、最有效率的交易規則。

3.2 逃費屬于失信行為

車輛道路通行過程中，道路使用者選擇道路經營者提供的道路通行服務而支付規定通行費，是一次市場經濟活動下的交易行為，服務提供者和使用者形成一次合同簽訂和履約關系。因此從信用角度看高速公路逃費，倫理上違背了信守承諾的社會道德；法學上未履行法定義務，破壞公正契約準則；經濟學上破壞公平規則，造成成本損失和降低效率。高速公路逃費行為屬于失信行為。

3.3 我國社會聯合懲戒失信的開展

近年來，我國尤為重視誠信社會建設，注重發揮信用機制進行社會、行業治理。信用機制作用是將經濟手段和道德譴責手段兩者并用，對市場經濟活動中的失信者進行懲罰,限制嚴重失信行為者進入和從事社會或市場的主流活動。2014年1月16日，中央文明辦、最高人民法院、公安部等八部門和企業宣布會簽了《“構建誠信、懲戒失信”合作備忘錄》，將“信用懲戒”內容、實施方式具體化，拉開了聯合懲戒失信被執行人的序幕，經過一段時間實施取得了良好效果。據最高法統計，施行一年間納入失信被執行人“黑名單”的共計308.02萬人，限制失信人購買飛機票出行累計375.71萬人次，限制購買列車軟臥、高鐵和動車一等座以上車票進行外出旅行和商務活動累計達59.88萬人次。使失信者一處失信處處受限，懾于信用懲戒的威力自動履行義務比例得到顯著提高。

3.4 信用機制對解決逃費問題的作用與預期效果

交通運輸部在2015年5月15日下發《交通運輸部關于加強交通運輸行業信用體系建設的若干意見》，要求各地切實加強交通運輸行業信用體系建設，推動交通運輸科學發展。從2020年1月起，我國將推動ETC主要采用記賬交易方式，因此迫切需要解決欠費、逃費追繳問題。根據最新頒發的全國高速公路ETC聯網總體技術方案以及收費公路聯網收費運營和服務規則，今后將通行收費公路的車輛、車主或單位作為信用主體，對欠費、逃費者實施信用懲戒。引入信用機制將產生以下主要作用。

(1)加大對逃費行為的懲罰力度；

(2)增加逃費者的違法成本；

(3)擴大懲罰領域；

(4)增強懲罰執行力度；

(5)提高對逃費行為的威懾力；

(6)降低治理成本，提高治理效能。

前面分析中稽查式治理主要存在三個問題，其中懲罰力度低是核心問題，即違法成本太小致使逃費者或違法者在權衡利弊后選擇繼續采取逃費行為和違法行為。當引入信用機制，通過將逃費問題納入社會信用體系，這樣治理手段就不是局限在高速公路經營者管理內部的權限和力量。通過失信行為聯合懲戒，構建“一處失信、處處受限”的逃費治理大格局，使得逃費的違法成本遠大于逃費所得，才能使想逃費者不敢逃，逐漸養成履約踐諾，誠實守信的行為習慣，最終實現高速公逃費問題的可持續治理和根本解決。

4 運用信用機制治理逃費的先行工作建議

4.1 制定失信認定與取證標準規范是運用信用機制的前提條件

自開展聯合信用懲戒以來，懲戒的范圍越來越廣，措施也越來越嚴厲，形成了強大的執行合力和威懾力，給人帶來失信將使其社會生活、市場商業活動寸步難行的壓力，迫使越來越多的失信被執行人主動履行案款。聯合信用懲戒不僅表現了聯合信用懲戒強大的震懾力，也成為解決失信、違約執行難問題的一把利劍。

正是由于聯合信用懲戒對被懲戒人的生活、工作產生了難以估量的影響，因此我們需要以更加審慎的程序和更嚴格的標準來對失信行為進行認定。按照法律規定，證據是認定一個案件事實的核心內容，調查取證是否真實準確對能否成功實施聯合信用懲戒有直接影響。證據既是構筑行政處罰事實的基石，也是實施聯合信用懲戒行之有序的有力保障。因此欲將高速公路逃費納入信用管理體系，就必須要解決失信行為取證滿足法律基本要求的問題，包括逃費取證的真實性、合法性和關聯性。上述三點緊密相連、缺一不可，制定相關標準規范保證。所以制定失信認定與取證標準規范是運用信用機制的前提條件。

4.2 現有相關標準不適用高速公路行業

現有標準不適用于高速公路行業失信行為取證應用的問題主要表現在如下三個方面。

(1)信用管理

雖然我國頒發了信用術語、分類與編碼、信用征集等方面標準規范，但是沒有規定高速公路行業信用管理的具體細節，需要在行業內制定自己的分類和編碼規范，以及信用征集方面原始信息采集技術與方法，并與信用管理標準進行銜接。

(2)取證與鑒定

目前我國取證與鑒定標準大部分有公安、司法機關針對刑事案件需要制定的，這類案件與高速公路失信行為性質不同，處理原則、方式、技術手段和鑒定標準也是完全不同的，應用場景和絕大多數條款不適用于高速公路失信行為取證與鑒定需求。

(3)高速公路管理個性化需求

為了使標準規范編制符合實用性、適用性原則要求，需要針對高速公路管理個性化需求開展標準規范編制工作。從信用管理角度出發，主要考慮2個特點因素。

①高速公路管理主體的特殊性，我國高速公路運營者一般是國有企業，或者是政府授權經營，具有提供公共服務的特殊性，絕大多數管理單位擁有相對完善的監督管理體系。

②高速公路收費系統的特殊性，2019年取消省界收費站工程的實施，使全國高速公路收費系統按照統一建設方案進行設計，并按照嚴格的公路工程建設程序開展施工及其監督管理，因此收費系統軟硬件系統建設標準和施工質量普遍是有保證的。同時，全國路網建立了統一收費運營規則，分級、協作開展跨省、跨路段收費業務，在制度建設、人員素質等多方面均較好。

因此在編制取證相關標準規范時應該結合上述高速公路收費系統的特點，才能使之更加科學和經濟。

4.3 開展標準規范的需求分析工作

(1)聯合信用懲戒的跨行業信息共享需求

標準化的重要意義是改進產品、過程和服務的適用性，防止壁壘，促進跨界合作。失信行為取證的主要目的是高速公路運營者為聯合信用懲戒管理主體提供合法、真實信息，通過信用管理者合并處理信息并向社會各界公布，聯合觸發懲戒反應動作。因此各高速公路運營者應就失信行為取證結果關鍵信息內容進行統一規范。

(2)失信行為取證的可信性需求

通行記錄和交易信息是電子數據形式，失信行為取證過程是對電子數據進行處理的過程，證據結果也是電子數據。不同于實物證據，電子數據證據在處理、轉移過程中有易改動、易污染特點。

可信取證就是要保證取證技術、取證過程和取證結果的合法、真實和有效力，即經過規范取證過程獲取的證據能經得起真實性、合法性和關聯性鑒定。根據鑒定要求，取證技術、規則、流程和方法須具備明確性、穩定性、回溯性和規范性。

(3)失信行為取證的經濟性需求

電子取證檢驗、鑒定專業性強、難度大，目前國內能夠開展相關工作的第三方單位嚴重缺乏，電子取證實踐活動主要運用于公安、檢察等司法案件領域。對于高速公路逃費行為而言，單次逃費金額、公共危害程度有限，而且每日又大量頻繁發生，因此聯合公安機關辦理，不僅成本大到無法估量，而且擠占公共司法資源，因此不具備日常開展工作的可行性。只有提高取證效率，降低取證成本，滿足取證經濟性需求，才能保證取證工作正常開展。

實際上通行失信行為取證主體具有提供公共服務的特殊性，在我國對公用事業單位具有完善的監督管理體系，經營單位內部管理具有人員穩定、制度完備，追求長遠利益等特點，可以利用政府有力監督進行標準規范、制度完善建設，達成主體的高可信度，降低檢驗、鑒定成本。

5 結束語

根據國家加強交通運輸行業信用體系建設，完善信用建設制度標準的決策部署，針對高速公路行業治理難點問題，我們開展了對高速公路失信行為治理的相關技術規范研究工作，其中搞清楚問題的本質、信用作用的機制和標準規范編制的具體需求，是該項研究工作的基礎。通過研究、完善信用建設標準，不僅能促使高速公路行業逃費治理以法治、規范方式推進，而且能為推動信用與高速公路管理深度融合，建立以信用為中心的新型高速公路逃費治理機制，進一步提升高速公路行業治理能力和水平打下良好基礎。