謹防地方性法規的“政策化”傾向（下）

文/孫述洲

（續前期）

（二）口號式、標語化

地方性法規中常常出現“鼓勵、支持、提倡”等宣傳性用語，如某市全民健身條例規定：鼓勵國家機關、社會團體、企事業單位利用單位閑置場地配置全民健身設施。法律關心的是行為，“鼓勵”的具體手段是什么？是精神鼓勵還是物質鼓勵？出臺什么具體政策予以“鼓勵”？該法規對此均無具體規定。“鼓勵”僅僅表明了立法者的某種意愿和方向，行為主體在法律上的義務并不明確，這種“鼓勵”式條款使法律混同于政策宣傳和標語口號。由于缺乏“鼓勵”的具體措施，相關主體尤其是企業出于利益考量并無積極性，是否配置全民健身設施，完全依賴行為主體的思想自覺。盡管從一般理解上，“鼓勵”一詞表意是清晰的，但在法律規則中，其所表示的行為模式卻模糊不清，使法律規則與宣傳性標語無異。因此，站在立法的角度，要考慮的不是要不要“鼓勵”，而是如何“鼓勵”。因為法律是行為規范，對行為的規定必須具體，只有明確相關主體的權利、義務，法律規則才能有效發揮作用。

或許有人說，該條款旨在倡導全民健身的價值觀。的確，“法律是最低限度的道德”，法律的確有倡導社會價值觀的作用，但這種作用的發揮是間接而不是直接的。作為行為規范，“法通過規定人們的權利和義務，影響人們的行為動機，指引人們的行為，調節社會關系”。申言之，法律是以“行為”為“中介”，通過對人們行為的規范和指引，間接達到形塑社會價值觀的目的，而不是直接表達價值訴求，否則法律與道德規范、政策宣傳就沒有區別了。

口號式、標語化隨之而來的問題是降低了地方性法規的可訴性?？稍V性意味著公民、法人或其他組織是否可通過司法予以救濟，保障自身權利，是檢驗法律質量的重要指標。根據行政訴訟法和民事訴訟法有關規定，地方性法規可以直接作為法院裁判的依據。以上述法規為例，設想一下，公民以某國家機關未利用單位閑置場地配置全民健身設施為由起訴該國家機關未遵守該法規，法院是否該受理？如果國家機關以場地并非閑置而是另有他用，或者法規規定的是“鼓勵”而不是“應該”為由予以抗辯，法院是否該支持公民訴請？由于對相關主體的行為即義務規定不明確，法規對當事人和法院的裁判失去指導意義，喪失了可訴性。

法律天然與司法相聯系，當權利被侵犯、義務被違反時，如果當事人不能依據地方性法規訴諸法院，保障自己合法權利，司法機關不能以地方性法規作為裁判依據，追究違法責任，則地方性法規作為法律的嚴肅性、權威性就會受到質疑，人們對地方性法規的信心和信任度難免會降低。在依法治國理念逐漸深入人心的當下，這顯然是我們所不愿看到的。

（三）日常用語與法律用語不分

地方性法規中常常運用在日常一般性文件或文章中使用的語言，如某省家庭教育促進條例規定，父母或者其他監護人應當主動接受家庭教育培訓，學習家庭教育知識，掌握科學的家庭教育理念和方法，以健康的思想和良好的品行教育影響未成年人。上述法規中“主動”“健康的”“科學的”“良好的”等詞語，如果運用在一般性文件或文章中，意思是明確的，也易于理解，但出現在法律條文中時，就會引發歧義。何謂“主動”？被通知要求學習算違法嗎？什么是“健康的”“科學的”“良好的”？界定標準是什么？這些都是理解該條款時很自然會產生的疑問。產生這些疑問的原因在于，上述法規將日常語言混同于法律語言，使用較為主觀的、難以量化的形容詞等，導致法律規則的行為模式不清晰，相關主體的權利義務不明確。

法律語言是一種有別于日常語言的技術語言。法律作為行為規范，對行為的表述必須規范，含義明確。如果將日常語言與法律語言混同，法律條款就會出現表意不清、權利義務不明的情況，行為主體不能據此準確判斷行為的邊界而莫衷一是，法律也就難以發揮其指引、評價、預測等規范作用。法律一般很少使用形容詞或表示程度的副詞，原因在于其主觀性太強、標準難以把握，使用時易產生歧義。在必須使用形容詞的場合，通常有一套限制性的、可評價的配套標準。如刑法規定的“情節嚴重”，是否“嚴重”，司法實踐中會根據犯罪嫌疑人違法次數、動機、行為特點、是否初犯、日常表現等情況來綜合判斷。

實際上，上述法規條款的立法目的在于督促父母或其他監護人接受合格的家庭培訓，為實現該立法目的，需要對行為主體的行為予以明確，明確相關義務，對父母或其他監護人接受培訓的時長（課時）、場所（如政府指定的培訓機構）、合格要求（如拿到培訓合格證書等）等作出規定即可。

（四）“規劃先行”

地方性法規常常在對政府相關工作作出規定前，對政府制定相關規劃提出明確要求。如某省中醫藥條例規定，縣級以上人民政府應當加強對中醫藥工作的領導，將中醫藥事業納入國民經濟和社會發展規劃，制定中醫藥發展專項規劃。規劃是較為典型的政策性文件，如我們所熟知的國家和地方經濟社會發展五年規劃。這種“規劃先行”的工作思路在政府日常行政工作中十分普遍，對推進行政工作也確實有效。規劃是政府推進某項工作時所做的預先設想和計劃，本質上是政府開展行政工作的一種方式。地方性法規“深入”政府工作內部，規定政府工作方式，存在疑問。因為地方性法規不僅僅是為政府制定的，而是明確相關行為主體的權利義務，即確定行為規范，并“通過規范人們行為達到調整社會關系的目的”。因此，立法要關注的不應是政府制定規劃過程本身，僅僅關注是否“有”規劃而不問規劃的內容和質量是沒有實際意義的，立法目的不明確。

或許有人會說，規定政府制定相關規劃是為了促進政府相關工作。如果目的在于此，地方人大更應該通過監督而不是立法的方式。如果說確有必要立法，其目的也在于通過明確政府相關義務，保障公眾知情權、參與權和監督權，通過社會監督，促進政府提高規劃質量和更好實施規劃，從而提升社會參與地方治理水平。而要達到此目的，就需要圍繞相關主體的權利、義務、責任，從交互的角度，規定規劃何時、以何種方式向社會公布和更新，公民、法人或其他組織可以從何種渠道、以什么形式獲取規劃，以保障公民知情權、參與權和監督權。立法只有從這個角度切入，相關主體的權利、義務、責任才是明確的，行為模式才是清晰的，法律責任才能有效落實。

綜上所述，地方性法規的“政策化”，混淆了法律與政策間的區別，偏離了法作為行為規范的基本屬性，降低了立法質量。一方面導致法律規則行為模式不清，權利、義務、責任不明，可訴性差，法律難以有效實施。另一方面也使地方立法介入了本不該介入、也難以處理好的地方，浪費了立法資源。

近年來，中央高度重視立法質量問題。習近平總書記指出，我們在立法領域中面臨著一些突出問題，比如，立法質量需要進一步提高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強?！叭嗣袢罕妼α⒎ǖ钠谂?，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！?010年我國社會主義法律體系形成后，各領域法律已經基本具備，立法已經不再是國家治理的短板和瓶頸。當前，地方立法不應僅僅關注“有沒有”，而是“好不好、管用不管用”。為此，地方立法者需要特別重視和提高立法技術，尤其是立法表達技術，如法律規則的邏輯結構、概念和語言表達等，回歸法律作為行為規范的基本屬性。讓法律的歸法律，政策的歸政策，切實提高地方性法規的質量，確保法規“立得住、行得通、真管用”。