美國聯邦執法機構打擊洗錢犯罪

文/李皛

一、反洗錢執法體系概況

美國政府將洗錢行為定義為“包括恐怖主義組織在內的犯罪分子試圖掩蓋其非法收益的來源或性質的金融交易”，但在美國執法機構的實踐中，打擊出于逃稅避稅、規避制裁等任何目的，在金融活動中掩蓋或扭曲資產所有者、來源、數量、流通路徑的非法行為，在法律依據、方法和手段上均與反洗錢執法具有共通性。

美國主要的洗錢犯罪手段包括：直接使用現金進行交易；在商人同謀的協助下用非法收入購買并轉移商品，進入市場進行貿易；通過代理人使用銀行服務以掩蓋非法收入所有者的身份；通過注冊空殼公司等方式掩蓋其金融賬戶的資金來源、所有者身份、交易性質和目的；通過未注冊的貨幣服務業務提供商，如跨境匯款、購匯、貨幣交易，以及各種虛擬貨幣業務；通過將非法收入存入不需要銀行賬戶的預付借記卡；通過用非法收入購買房地產等可便捷交易的資產等。根據美國財政部的報告，美國每年的洗錢犯罪規模約為3000億美元。

美國聯邦政府反洗錢法律體系的綱領和核心為1970年的《銀行保密法》。該法的主要內容是規定金融機構有記錄、保存并向聯邦政府提交貨幣及其他金融票據交易等相關報告的義務，以供識別所交易的貨幣及其他金融票據的來源、數量和流通路徑，為執法機構提供審計和調查線索。此后一系列反洗錢立法均是對該法的補充和修訂，以彌補其漏洞，增強其實施力度。如1986年《洗錢控制法》，將洗錢行為確定為聯邦犯罪，增加了沒收財產等措施作為對違反《銀行保密法》的懲罰等。

位于華盛頓特區的美國財政部大樓

對《銀行保密法》作出最重要修訂和補充的是2001年《愛國者法案》，該法案以打擊“恐怖主義融資”和強化國際制裁為由，授權美國財政部可對“有重大洗錢嫌疑”的外國金融機構實施包括扣押和沒收資金等資產、禁止與美國境內所有金融機構進行業務往來等極端措施在內的處罰，實為挾美國強大金融實力，迫使全球金融機構接受美國的反洗錢合規標準。此外，《愛國者法案》規定了執法機構直接與全美金融機構聯系以獲取信息的權責和方法，要求金融機構制定計劃和規章、強化培訓和測試、任命專人負責以滿足反洗錢合規標準，對向執法機構提供信息的金融機構予以免責保護，并將金融機構的定義由一般認為的銀行和保險、證券等機構擴大至博彩、貨幣服務等行業，要求其滿足《銀行保密法》的合規要求。

2008年金融危機以來，強化金融監管和反洗錢執法日益成為國際共識，美國也同樣存在這一趨勢，并以2021年出臺的《反洗錢法》為集大成者，該法以加強金融機構、監管機構和執法機構之間協調和信息共享、使美國現有25部反洗錢和反恐怖主義融資法律“現代化”、適應科技發展和使用創新技術、進一步提升金融活動透明度等為宗旨，擴張了聯邦政府監管和執法機構的權能，擴充了預防和打擊洗錢犯罪的政策和技術工具，強化了對履行《銀行保密法》義務的機構和個人的保護與獎勵，增加了對洗錢犯罪分子的懲罰措施，將文物和虛擬貨幣交易機構納入金融機構范疇，并賦予財政部擴大對金融票據定義的權力。

此外，美國作為政府間國際組織“金融行動特別工作組”（FATF）的成員國，其國內執法機構和金融監管機構廣泛參與該組織發布的全球反洗錢和“反恐怖主義融資”合規標準建議的制定。

美國聯邦政府反洗錢執法的主要力量是司法部和財政部。美國司法部設有洗錢與資產追回科，直接負責協調聯邦檢察官與司法部所屬的聯邦調查局、緝毒局、煙酒火器與爆炸物管理局等執法機構開展與反洗錢相關的調查行動，對洗錢犯罪提起刑事和民事訴訟。聯邦政府擁有刑事調查權的各個執法機構針對洗錢等嚴重刑事犯罪存在著多種合作機制。

美國司法部“有組織犯罪緝毒工作組”（OCDETF）徽記

美國財政部“金融犯罪執法網絡”（FinCEN）徽記

如司法部下設的獨立機構“有組織犯罪緝毒工作組”（OCDETF），于1982年成立時主要針對毒品犯罪，但在2011年被納入打擊跨國有組織犯罪戰略，其使命擴大為協調多機構調查所有形式的跨國有組織犯罪，打擊附屬于有組織犯罪集團的金融網絡是其最優先目標之一。目前，有組織犯罪緝毒工作組已成為美國規模最大的反犯罪工作組，擁有美國聯邦政府中最大的調查報告資料庫，其中包括根據《銀行保密法》等反洗錢法規從金融機構獲取的報告和數據，工作組融合中心結合各執法機構案例和情報進行數據集成和分析，以情報驅動的方式進行反洗錢調查。有組織犯罪緝毒工作組在執行辦公室領導下，在全美19個主要城市配置了聯合打擊力量，共有500多名聯邦檢察官，來自聯邦調查局、國稅局刑事調查組、緝毒局、煙酒火器與爆炸物管理局、美國移民和海關執法局國土安全調查部、美國法警局、美國特勤局、郵政檢察局等聯邦執法機構的1200多名聯邦特工，以及5000多名州和地方警察協同開展工作。

美國財政部負責對金融機構遵守《銀行保密法》等法規合規事項的監督檢查和民事執法，其主要負責機構為財政部下設的獨立部門“金融犯罪執法網絡”（FinCEN）。該機構有300多名雇員，包括約20名由各聯邦執法機構和金融監管機構長期派駐的代表，其余為相關領域專家和情報分析人員，沒有一線執法和監管力量。其負責出臺有關執行各種反洗錢法規的指導文件和實施細則，收集并管理、分析金融機構根據上述法律要求提交的報告和數據，并將具體的監管和執法職責委托給不同機構（包括聯邦政府機構和行業自律組織），如財政部貨幣審計長辦公室、美聯儲理事會、國家信用合作社管理局等負責監管銀行；金融業監管局負責監管證券交易商和經紀人；國家期貨管理局負責監管期貨交易商和經紀人；國稅局負責監管受各類反洗錢法規約束的其他金融機構和行業，如各種貨幣服務業務、某些特定的保險業務、非銀行住宅抵押貸款業務、貴金屬和寶石經銷商、賭場、信用卡運營商等。

此外，金融犯罪執法網絡也是美國聯邦政府最主要的反洗錢執法情報樞紐，與各執法機構分享來自金融機構的報告和數據，或協助其與金融機構建立直接聯系。金融犯罪執法網絡還是國際金融情報組織“埃格蒙特集團”中代表美國的成員單位，與100多個國家和地區的金融情報機構共享反洗錢與反恐怖主義融資情報信息，并傳遞給美國各個金融監管機構和執法機構。

二、反洗錢執法工作方法與成績

美國執法機構認為，洗錢犯罪可分為三個步驟：其一，進入，即使非法收益進入金融系統；其二，分離，即將相關金融資產與其非法來源相分離；其三，融合，即通過形式上合法的金融交易“洗白”相關金融資產。對執法機構而言，一旦涉犯罪資產進入金融系統，各種分離和融合的手段將使對其的追蹤調查非常困難，因此，反洗錢執法必須得到金融機構的直接合作。在美國，這種合作的基石是金融機構報告制度及其情報信息共享機制。

金融機構報告制度中最重要的是可疑活動報告制度。根據美國各項反洗錢法規要求，金融機構應在遇到以下情況時按照金融犯罪執法網絡提供的樣式填報可疑活動報告：涉及該機構內部人員的任何金額的犯罪行為；涉及可識別的嫌疑人的金額5000美元及以上的犯罪行為；涉及難以識別的嫌疑人的金額25000美元及以上的犯罪行為；該機構知道、懷疑或有理由懷疑涉及潛在的洗錢及其他非法活動、企圖規避《銀行保密法》等反洗錢法規及其實施細則的行為；交易雙方缺乏明確的業務關系或明顯的合法目的，或不符合特定客戶通常行為模式的交易，并且經該機構審查后仍不能對交易進行合理解釋，等等。此外，還有針對大額交易的貨幣交易報告、說明涉及特定客戶時無須提交相關報告的豁免人指定報告和注冊貨幣服務業務報告。

2012年7月后，要求上述報告在法定期限內以電子方式向金融犯罪執法網絡提交。每年上百萬份的報告在自動歸檔后進入數據庫。金融犯罪執法網絡向聯邦調查局等執法機構提供訪問權限，使其可利用類似于谷歌搜索引擎的工具，在包含大量隱私和商業秘密信息的報告中，根據特定字段如相關人員姓名、社會保障號碼、護照號碼、地址、公司名稱和賬號等進行搜索，并將結果與各個執法機構的調查信息進行比較。

金融犯罪執法網絡還為聯邦執法機構提供可與全美超過27000家金融機構進行直接聯系的安全通信網絡，發出協助調查要求。

此外，聯邦執法機構在反恐怖和其他涉及國家安全的調查中可通過向金融機構發送國家安全信函要求協助調查。國家安全信函是政府機密文件，被請求金融機構不得對外披露其收到信函的事實或其被請求提供的信息。收到協助調查要求后金融機構應自主審查其相關交易和客戶的潛在風險，決定是否提交可疑活動報告并承擔法律后果。

國稅局特工正在對企業開展調查

國稅局刑事調查組開展社區宣傳活動

國稅局刑事調查組在德國開展反洗錢及人口販運犯罪培訓

國稅局與聯邦調查局特工聯合搜查佛羅里達棕櫚灘的一家美術畫廊

作為最強大的聯邦執法機構，聯邦調查局往往是多部門合作開展反洗錢刑事調查中的領導者和核心。聯邦調查局利用金融犯罪執法網絡數據庫的關鍵詞搜索功能創建了一個自動警報系統，僅2018年8月一個月就根據7747份可疑活動報告向相關案件的調查人員發送了2356條警報，對辦案線索進行提示。此外，聯邦調查局組建了可疑報告審查組，主動對可疑活動報告等文件進行數據分析以發現違法犯罪行為。

2019年，聯邦調查局與合作單位利用可疑活動報告提供的線索，揭露了多名醫生用以收受醫療設備公司賄賂的賬戶——這些醫生在受賄后要求病人購買實際上并不需要的、由醫保支付的醫療設備，從而幫助破獲了已造成12億美元損失的美國最大醫保欺詐案，查明犯罪嫌疑人以回扣等形式支付及收取超過1600萬美元的賄賂，提交了超過1.74億美元的虛假和欺詐性醫療保險索賠，最終對36人刑事起訴。

2020年，金融犯罪執法網絡對聯邦調查局進行了表彰，原因是該局在完成對一起律師事務所欺詐案的調查，并已提起刑事起訴后，在犯罪嫌疑人保釋候審期間，經一家信用合作社的反欺詐負責人舉報，對約100份新獲得的有關該案的報告文件進行審查，確定該案犯罪嫌疑人在保釋候審期間，與其他同謀繼續通過編造創建企業可獲得聯邦補助金的故事，進行欺詐活動，并查明其說服受害者開設的企業賬戶——這些賬戶的唯一用途就是幫助犯罪嫌疑人洗錢。調查表明犯罪嫌疑人的欺詐活動導致全美約15000名受害者損失了超過4200萬美元，促成了二次逮捕和起訴，最終八人因串謀進行電匯欺詐、郵件欺詐和洗錢被定罪，判處徒刑并沒收超過320萬美元資產。

國稅局是在反洗錢執法中扮演重要角色的聯邦執法機構。該局是美國《國內稅收法》的唯一授權執法機構，其下屬機構刑事調查組擁有約3000名雇員，包括2000余名有權執行逮捕的聯邦特工。

國稅局刑事調查組負責的案件常年以超過90%的定罪率獨占鰲頭，2021年，只有6億多美元預算的該單位挽回了約104億美元的經濟損失。作為隸屬于財政部的國稅局最主要的刑事調查力量，刑事調查組在打擊洗錢犯罪中發揮特殊作用。

刑事調查組可通過稅務審計員、稅務官或調查分析師發現的線索，按照國稅局內部程序啟動刑事調查，也與其他聯邦執法機構廣泛開展合作。2020年，金融犯罪執法網絡對國稅局刑事調查組與緝毒局進行表彰，原因是其調查人員通過對大量報告文件的分析，識別出被跨國洗錢犯罪集團控制的眾多銀行賬戶，查明該犯罪集團通過貿易方式為墨西哥販毒集團洗錢超過280萬美元，促使將多名犯罪嫌疑人以各種洗錢和共謀指控提起刑事起訴并定罪。

其他聯邦執法機構也在各自專業領域對打擊洗錢犯罪發揮重要作用。2020年，金融犯罪執法網絡也對移民和海關執法局、美國郵政檢查局和美國特勤局（該局除政要保衛外，還負責涉及偽造美元、金融機構欺詐、郵件與電匯欺詐、非法融資和“重大陰謀”的金融犯罪調查）進行了表彰。其調查人員通過對報告文件的數據分析，發現了若干與虛擬貨幣交易有關的可疑銀行賬戶，結合一名被調查毒販使用虛擬貨幣從“暗網”供應商處購買美元的線索，破獲了該供應商基于通過加密電子郵件發送作為犯罪收益的比特幣的洗錢網絡，查獲超過50萬美元的現金和當時價值超過80萬美元的比特幣。隨后的持續調查導致另外80名銷售非法商品的“暗網”供應商暴露，共逮捕并刑事起訴42名犯罪嫌疑人，沒收價值2200萬美元的各種虛擬貨幣、350萬美元現金、120支槍和15臺制毒機器。

美國政府在未來將進一步加強聯邦執法機構的相關能力。在2021年《反洗錢法》中，要求金融犯罪執法網絡對反洗錢法規的執行實施檢查監督重點工作清單制度，并增設至少6名國內聯絡員和6名國際聯絡員，以及一名國內聯絡主任；賦予金融犯罪執法網絡的顧問團體“銀行保密法咨詢小組”支持技術創新和制度創新、設立信息安全和保密小組委員會、開辦金融犯罪技術研討會等新職責；金融犯罪執法網絡制定試點計劃，將美國金融機構的外國分支機構納入報告制度；授權財政部可向在美國設有代理賬戶的外國金融機構索取文件；授權財政部和司法部可向在美國設有代理賬戶的外國金融機構發出作證傳票，并涵蓋在美國之外保存的記錄；規定對違反反洗錢法規行為處以100萬美元及以上罰款時，將罰金的30%作為對舉報人的獎勵，并制定防止雇主報復等保護措施。又如在2022年8月頒布的《降低通脹法案》中，要求在十年內為國稅局提供約460億美元資金用于執法能力建設，以期產生2040億美元的收益。

緝毒局特工從毒販手中繳獲的槍支、毒品和現金

移民和海關執法局國土安全調查部特工正在清點一起利用非法“虛擬貨幣ATM機”洗錢案件的物證

三、挑戰與困境

全球金融中心地位是美國霸權的重要支柱，故美國聯邦政府高度重視打擊危害整體金融系統秩序的洗錢犯罪，并通過嚴密的法規體系、充足的政策和技術工具、實力雄厚和專業的執法力量及高效的跨部門乃至跨國合作機制取得了較好成效，但在當前仍面臨諸多困難。

首先是聯邦執法機構感到現有法規和體制機制仍難以適應信息化和全球化時代金融體系的迅速發展，存在諸多漏洞。

聯邦調查局在其今年發布的報告中反復強調利用注冊空殼公司進行洗錢犯罪的嚴重危害和打擊難度，指出在美國現有制度下，公司注冊信息報告遵循的是州一級的法規，基本都不要求提供實際控制人和實際受益人的身份信息，而且在聯邦一級缺乏對各州相關信息進行整合的系統。在州、地方和部落開展調查的司法程序非常繁瑣冗長，嚴重阻礙對洗錢犯罪的刑事調查，導致跨國有組織犯罪集團濫用美國金融體系。

金融行動特別工作組（反洗錢）也指出，在法人透明度方面，美國現有制度不能滿足該組織發布的全球反洗錢和“反恐怖主義融資”合規標準建議的要求，明顯削弱了美國執法和監管機構打擊非法金融活動的能力，需要進行“根本性改進”。2018年以來，金融犯罪執法網絡發布了一系列要求更多類型的金融機構增強其結構透明度的法規。2021年，美國頒布了《企業透明法案》，要求根據州法規創建或注冊的公司向金融犯罪執法網絡報告其所有“實益擁有人”（即實際控制該公司或擁有該公司25%及以上資產的人）的身份和包括姓名、出生日期、住址或護照號碼及金融犯罪執法網絡標識符等“唯一識別號碼”在內的個人識別信息，但上述法規的落實還有待具體細則的出臺。可想而知，這會遭到州權擁護者和反對企業承擔更多監管義務的自由主義者的強烈抵制。

執法機構與監管機關之間也存在分裂，財政部貨幣審計長辦公室等監管機構更多從金融業發展的角度出發，強烈反對金融犯罪執法網絡和執法機構要求施加更多控制的主張。

美國執法機構認為當前反洗錢執法體系的漏洞不止于此。聯邦調查局在報告中指出，目前不在《銀行保密法》等反洗錢法規合規要求范圍內的私募股權等私人金融投資行業已越來越多地被犯罪分子用于洗錢。聯邦調查局舉出的案例顯示一家未具名的私募股權公司從一家與有組織犯罪有關的外國公司獲得了超過1億美元的資金。美國的私人金融投資行業規模達11萬億美元，根據現行法律其不需要驗證投資者身份或資金來源。實際上早在《愛國者法案》中就提出了私人金融投資應受到反洗錢合規要求的約束，但在金融界的反對下被“豁免”。2015年，財政部要求取消該豁免權的提議再次因業界反對而未獲通過。目前擬議的法規主張管理資金規模在1億美元以上的注冊私人投資公司應受合規要求約束，但仍受到強烈抵制。私人投資公司辯稱其資金流動性較低，因此不會受到洗錢犯罪分子的青睞，合規要求將帶來巨額成本增長，但對打擊洗錢犯罪沒有積極意義。

美國特勤局破獲詐騙新冠疫肺炎疫情救濟金并洗錢案件，追繳資金2.86億美元

聯邦調查局還認為目前法規中可觸發金融機構提交各類報告的金額限制設定過高，因為執法實踐表明當前恐怖分子的籌資規模往往只有數千甚至數百美元，但降低報告門檻的主張遭到業界乃至社會公眾的強烈反對，認為其對日常金融活動造成的不便是無法承受的。金融犯罪執法網絡和各個聯邦執法機構也認為，對目前制度下收集到的每年上百萬份報告已無力審核分析，擴大報告范圍填補現有法規的漏洞和空白，與提高報告使用效率、減輕行業負擔是一對難以調和的矛盾。

其次，則是來自社會公眾乃至國際社會對美國反洗錢執法體系無力約束和懲罰真正“作惡”的行業巨頭，以及出于政治動機選擇性執法、濫用“長臂管轄”，以致執法機構自身成為擾亂金融秩序的“作惡者”的質疑和批評。

2019年，金融機構提交給金融犯罪執法網絡的約2200份可疑活動報告遭泄露并被媒體獲取，涵蓋了自1999年至2017年間總額超過2萬億美元的約20萬筆可疑金融交易，此后100多家媒體和約400名記者對此進行了深度調查和追蹤報道。

多國記者在漢堡采訪可疑活動報告泄露事件

在匯豐銀行因涉嫌洗錢被美國執法機關調查后出面干預的時任英國財政大臣喬治·奧斯本

民間調查顯示，可疑活動報告制度未能真正阻止銀行繼續從事可疑金融交易并從中獲得巨額利潤，甚至反而成為一道護身符——提交了報告就等于履行了守法義務，之后繼續我行我素，只要不斷提交報告即可，因為執法機構根本無力處理如此大量的信息。

全球最大的五家銀行提供了絕大多數報告——摩根大通、匯豐銀行、渣打銀行、德意志銀行和紐約梅隆銀行。其中德意志銀行在記錄中多次標記了一家明顯的空殼公司，但交易仍不斷進行，總金額約26億美元。匯豐銀行早在2012年就因涉嫌為國際販毒集團洗錢約160億美元遭到美國執法機構調查，后因其“大而不能倒”，在直接的政治干預下，匯豐銀行與美國司法部“和解”，支付19億美元并簽署《暫緩起訴協議》。而在2013年9月美國監管機構已告知匯豐銀行“WCM777”融資騙局正在受到司法調查后，匯豐銀行除提交可疑活動報告外未采取任何措施，繼續完成相關交易金額逾3000萬美元，直到2014年4月美國證券交易委員提出指控后才關閉了“WCM777”騙局的相關賬號。

美國銀行、花旗銀行、摩根大通、美國運通等銀行則被發現在哈薩克斯坦政府已通過國際刑警組織對該國腐敗市長維克托·赫拉普諾夫發出紅色通報、甚至缺席審判定罪后，仍在繼續為其處理金額達數百萬美元的交易。前美聯銀行可疑交易審查員馬丁·伍茲對此評論道：“一群西服革履的人正在以全世界人民的死亡悲劇為食。”

聯邦調查局特工在西班牙查扣俄羅斯富豪的游艇

如果說面對強大的全球金融巨頭美國聯邦執法機構確實力有未逮，那么在另一種情況下這些機構本身也難辭其咎。越來越多的人質疑美聯邦執法機構通過金融機構報告收集到的大量敏感信息并沒有在打擊洗錢犯罪中充分發揮作用，反而成為一種監控手段，以便于美國政府以“選擇性執法”的手段實現其國內和國際政治目標。如2020年美國大選結束后，各個聯邦執法機關熱衷于利用金融機構報告調查與特朗普家族成員存在密切聯系的外國銀行，在美國國內引發了劇烈爭議。

在美國濫用“長臂管轄”對外國公司和個人實施無端制裁的多起案例中，金融機構報告信息也被牽強附會地作為“調查線索”。又如2022年2月俄烏沖突爆發后，以美國為首的西方國家對俄羅斯富豪實行制裁也成為聯邦執法機構的重點任務，利用金融機構報告四處搜索和扣押俄羅斯富豪的財產，不少西方金融和法律專家也認為此舉不僅缺乏可靠的法律依據，而且破壞了國際金融秩序，從長遠來看將對以美國為首的西方國家在全球金融體系的中心地位造成破壞性影響。