行政復議制度革新的價值立場與核心問題

文/曹鎏

確保行政復議發揮化解行政爭議的主渠道作用，是行政復議法修訂的核心目標，亦是行政復議制度實現行政爭議“訴源治理”、回應法治政府建設需要以及推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。主渠道作用的邏輯建構與制度回應的最優方案，需要理論研究持續創新發展。本文將圍繞主渠道的基本價值追求，梳理、總結并回應修法過程中理論界和實務界未能達成共識且無法回避的核心問題，以探尋激活行政復議制度潛在優勢以及破解修法癥結的突破口，進而在法治軌道上完成對行政復議體制機制的再造。

功能定位：化解行政爭議的主渠道作用

（一）主渠道之解析。主渠道意味著大量爭議進入復議后能終結于復議程序中，實現訴源治理，把爭議化解在行政程序之中。我國行政主導體制下，行政權具有統籌調度資源配置的天然優勢，有利于真正實質性化解爭議，這構成了主渠道的現實邏輯。行政復議既審查合法性又審查合理性，具有解決個案正義的天然優勢，能夠通過穿透式監督實現對依法行政的倒逼與提升，促進合法行政與良好行政相融合、形式法治與實質法治一體推進。我國現階段行政爭議的特殊性、中華傳統“和合文化”的延續與發展等諸多因素，共同決定了行政復議作為化解行政爭議主渠道的必要性與正當性。故引入主渠道的法律表達非常必要。在立法上明確主渠道作用，這既構成對新功能定位邏輯基礎的闡釋，又強調了行政復議制度革新的主線以及行政復議法實現內涵式發展必須完成的理念更新及制度回應。

（二）“行政司法”之回歸。在主渠道目標導向下，行政復議的行政司法屬性之重申，也是對新時代與新使命的積極回應。“行政司法”與“準司法”不同，“準司法”更偏向于行政復議的司法面向，而“行政司法”強調的是行政復議的雙重特征。一是行政之維，即行政內部監督這個面向決定了它在化解爭議方面的獨特優勢，是其核心競爭力。二是司法之維，強調的是與行政訴訟類似，但非法院化，其生命力在于對個案正義的追求。這就要求在行政主導的前提下，通過部分司法元素嵌入來提升行政復議化解爭議的質效。其中行政面向是支撐，司法面向旨在補強并促進行政面向更好地發揮作用，亦是行政復議與其他行政活動方式迥異的顯要標志。任何片面追求行政化或者司法化單一面向的做法，都可能會阻礙復議化解爭議優勢的發揮，甚至引發復議失靈等困境。

（三）多元功能之彰顯?！靶姓痉ā睂傩韵碌男姓妥h功能應當具有三維面向。行政復議的基礎性功能是化解爭議，這是由主渠道目標所決定的。但作為主渠道，主要應由行政監督功能來成就。在當前法治社會水平未能與法治政府建設齊驅并進的背景下，老百姓的真實訴求往往無法完全轉化為法律訴求。這就需要通過行政監督權靈活性和高權性的稟賦，充分回應申請人維權的真實訴求，促進行政復議行政救濟功能的實現。合法訴求與合理訴訟的固有差異、維權與維穩之間的張力，導致單一的監督依法行政無法充分實現爭議的實質性化解。這就需要在原來監督依法行政的單一維度上，立足于主渠道目標，對行政監督功能予以擴容，回應社會治理的現實需要，切實發揮行政監督權所獨具的穿透式預防調處化解爭議的天然優勢，促進形式法治向實質法治監督的延伸，全方位回應并解決老百姓的真實訴求，進而實現維權與救濟功能的同步推進?；诖?，行政復議功能絕非多元功能的簡單疊加，而應立足于法律功能的體系化整合及升級。行政復議定位的模式選擇，應以主觀復議為原則，客觀復議為輔助，通過監督權優先解決行政爭議的實質性化解，進而倒逼依法行政實現維護公法秩序之目標。

主體調整：相對集中復議體制與復議委員會建構

《行政復議體制改革方案》的正式發布，意味著我國以相對集中復議體制為突破口的改革正式在地方全面鋪開。

（一）相對集中行政復議體制改革的全面推進。目前地方改革模式主要有兩種類型：一是行政復議委員會辦公室或者行政復議辦公室模式，二是行政復議局模式。差異化的地方模式加劇了地方改革協同并進的難度。受制于地方編制管理的局限性，“無法掛牌”“事走人未走”“事編不匹配”、越往基層改革難度越大甚至沒有專職人員等問題凸顯，通過修法根除體制改革現實障礙，特別是解決機構和人員力量薄弱等問題顯得尤為必要。此外，還需解決好政府機構改革與管轄規則的適應性問題。比如針對司法行政部門自己審自己、部分城市公安局長分管司法局卻又需要審理公安部門案件等問題，有必要探索上提一級的管轄規則。此外，《行政復議體制改革方案》僅對地方復議體制改革作了部署，國務院部門和省級政府仍然存在“自己審自己”的問題，亦應同步推進改革，以確保全國一盤棋。

（二）行政復議委員會的組織架構。我國行政復議委員會改革歷經兩個階段。第一階段為試點階段。自2008年開展行政復議委員會試點以來，全國近21個省級行政區在組織形式上形成了“議事咨詢型”和“議決型”兩種模式。第二個階段自2020年2月至今，以建立相對集中復議體制為依托。從目前地方實施方案看，復議委員會模式差異明顯，存在單軌制和雙軌制兩種類型，前者又分為單一行政復議委員會模式或者單一行政復議咨詢委員會模式，后者是指行政復議委員會和行政復議咨詢委員會同步建立。

地方單軌制與雙軌制的差異化探索本質上反映了地方結合自身實際情況落實國家改革要求的現實選擇，出發點就是要因地制宜處理好相對集中復議職責與行政首長負責制之間的關系問題。故修法還應當解決好復議委員會組織架構的規范化建設問題，并為地方創新提供自主性空間。

救濟延展：復議范圍與申請資格的寬松化

（一）復議范圍之擴展?；谛姓O督主導性功能的內在邏輯，行政復議受案范圍應實現“應收盡收”，并努力實現兩方面的突破。（1）將行政爭議作為復議審理構造的邏輯支點，以簡化復議門檻的設置，不必糾結于行政行為構成要件的邏輯判斷，無需考量行政行為的類型歸屬、種類判斷、法律效果等具體問題，只要是行政管理活動中有關權利義務的法律爭議，就符合受案范圍的實質標準。（2）采用負面清單立法模式，即概括式肯定結合否定式列舉排除之模式。為實現行政復議申請范圍的明確性與可操作性，可以在未來行政復議法實施條例修訂時，設置專門條款解決行政復議范圍正面列舉的具體化問題。

（二）申請人資格之放寬。行政司法的特性及行政監督功能的主導地位，決定了復議申請人資格的標準宜采用比訴訟原告資格更為寬泛、靈活的標準。至于標準的非同質化可能會引發復議后又訴訟的程序銜接障礙問題，完全可以通過重構復議和訴訟銜接機制的技術規則予以解決。此外，“保護規范理論”能否作為認定申請人資格的判斷標準？行政復議“主觀為主、客觀為輔”的定位模式，決定了其對“利害關系”的把握，不應僅僅通過法解釋技術和請求權框架予以認定?？陀^上行政侵權對依法行政底線的沖破、行政復議機關作為行政系統內監督機關所獨具的行政自制權，決定了復議申請人資格應當適度寬松化。對于承擔行政行為后果、法定權利或正當利益受到行政行為的實際影響且具有值得行政復議保護的利益，即行政復議機關認為所涉行政侵權是造成損害后果的相當原因，且無法通過其他途徑予以救濟的，均可納入復議申請人資格范疇。

程序優化：兼顧公正與效率

（一）簡易程序與普通程序的區別與轉化問題。首先，復議案件審理內部流程優化應以改變復議機構以“辦文”的方式來“辦案”為突破口，通過簡化行政組織內部流程審批，以實質性提升效能性。其次，既要對簡易程序的簡易標準形成法條表達，又要將簡易程序與普通程序之間轉化的選擇權賦予申請人。此外，復議委員會委員是否參與聽證程序，復議委員會案審會是否屬于書面審，符合簡易程序條件但申請人申請復議委員會審議程序等具體問題，仍需作出進一步規定。

（二）強化行政復議調解的法治邏輯。為促進“應調盡調”，復議調解范圍無需受羈束類與裁量類行為內在標準的羈絆，而應在個案中兼顧行政決定違法程度、修復可能性、官民合意可行性等維度進行綜合判斷。調解應當成為行政復議化解爭議的基本方式。復議調解絕不允許以“和稀泥”的方式簡單追求案結事了，而應當在查清事實、明晰責任的基礎上，在不違反法治紅線的前提下，最大限度促成行政爭議雙方權利義務歸屬的合意。

權限延伸：附帶審查權之強化

理論上，針對復議機關有權審查的行政規范性文件，復議機關作為監督機關的地位決定了個案中的附帶審查本質上構成對行政規范性文件合法與否的有權判斷，具有普遍約束力，這與行政訴訟中司法附帶審查僅解決個案適用而非抽象判斷完全不同?！吨腥A人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》對附帶審查權內容的規定仍較為簡化，需要進一步解決兩個問題。（1）合法性審查標準的完整性。合法性審查應既關注實體合法，又關注程序合法問題。程序審查應當是復議對行政規范性文件監督的優勢所在，理應高于、嚴于行政訴訟附帶審查的程序標準，應在修法時予以明確。（2）引入合理性審查標準。具體應涉及對行政規范性文件制定必要性、內容是否符合比例原則要求、能否做到同等情況同等對待等方面。

實效提升：復議決定種類更新及體系化形塑

為促進實質性化解爭議目標實現，征求意見稿構建了以“變更決定與履行決定”為支撐的復議決定體系，以實現“應改盡改”與“應賠盡賠”，但仍需從兩個方面加以完善。（1）行政復議決定種類的更新問題。具體涉及用駁回復議請求替代維持決定并增加無效決定。（2）行政復議決定體系化形塑問題。行政復議決定體系應當以形成、變更以及解除行政法律關系為核心，這就有必要在立法上明確對被申請人進行糾錯的主要決定形式和輔助決定形式及相互關系問題。在被申請人被糾錯的復議決定體系中，應通過法條設定行政復議機關的法定義務，明確復議體系應以變更決定、履行決定為支撐，撤銷決定和確認決定為補充。此外，要同步解決好監督依法行政問題，避免變更決定過于泛化。

救濟銜接：替代“被告”制度的最優方案

一方面，共同被告制度在倒逼復議機關提高糾錯率方面發揮了作用，但同時糾錯率提高存在一定波動性，有“假改善”之嫌。實際上，我國法治政府建設水平不斷提升的發展趨勢也令糾錯率持續提高逐漸成為“偽命題”。另一方面，共同被告制度實施后也引發了新風險，復議機關不愿當被告引發了“駁回會”困境，“以事實為根據，以法院為準繩”的潛規則加重了復議和訴訟的同質化；共同被告制度引發了程序空轉，復議機關“出庭幾乎不出聲”的走過場行為浪費了行政資源；對于復議機關而言，維持決定能夠實現“與被申請人的捆綁式應訴”，而改變決定就要沖在被告前線，基于理性人趨利避害的本性，必然會沖擊共同被告制度的實施效果。共同被告制度實際上是通過訴訟倒逼復議的末端治理之策，關注“治已病”，未能對預防式治理“治未病”的功能予以充分回應。行政復議的良性發展，應該解決整體主義視角下的系統之治，與其從末端去倒逼，不如從體制機制改革、程序再造的優化及發展去真正解決源頭重塑問題。

行政復議機關不當被告是否為最優選擇，筆者認為，還取決于替代性方案本身的周延性和嚴密度，應同步解決好三個問題。一是行政復議決定的法律效力問題。修法應同時明確“起訴效力中止”原則。二是澄清經過復議后起訴的訴訟標的。訴訟標的不等于程序標的。行政復議機關不當被告，但原決定和復議決定均為行政訴訟審理對象，行政訴訟判決要分別針對原決定和復議決定的合法性作出認定。同時人民法院對行政復議機關的事實認定和專業判斷應給予適度尊重。三是推進復議人員職業化改革，建立更強有力的監督和正向激勵制度。建議吸收司法員額制改革經驗，參考法官司法責任制評價體系，綜合復議人均年度辦案量、糾錯率、和解調解率、訴訟敗訴率等指標，建立科學的復議人員績效考評制度以及嚴格的個人責任追究體系。

結語

中國特色行政復議制度體系的健全完善是一個系統工程。行政復議法自身的修改與完善是基礎；修法完成后，行政復議法實施條例的及時更新，復議改革系列文件的持續性發布，復議指導案例和批復制度的確立與定型，都是確保行政復議良性發展必不可少的制度保障。主渠道目標導向，決定了必須處理好行政復議在糾紛解決體系中的定位問題。行政復議制度更新應當與行政訴訟法修改同頻共振。此外，以行政復議的率先發展帶動整個行政司法體系的整合優化，凸顯法治政府建設的行政司法維度，重構以行政復議為支撐的行政機關化解爭議預防調處化解體系，切實發揮行政機關集成式、全周期實質性化解爭議的特有優勢，探索“一級政府一個窗口對外”的“最多訪一地”模式，將構成行政復議通過主渠道目標輻射力促進法治政府建設的理想選擇。