我國水污染防治法綜合評估研究

侯立安，徐祖信，尹海龍，張林

（1.96901部隊23分隊，北京 100085；2.同濟大學環境科學與工程學院，上海 200092；3.浙江大學化學工程與生物工程學院，杭州 310027）

一、前言

大力實施水污染防治、改善水環境質量，既是滿足人們日益增長的美好生活需要的重要方面，也是以實際行動響應習近平生態文明思想和聯合國面向2030年的可持續發展目標[1～3]。為打好污染防治攻堅戰，2017年6月全國人大新修訂了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》），并于2018年1月1日正式施行[4]。

為推動《水污染防治法》貫徹落實，推進水污染防治工作和改善水環境質量，2019年上半年，全國人大常委會開展了《水污染防治法》專項執法檢查。同時，全國人大常委會委托中國工程院開展《水污染防治法》實施情況的第三方評估，希望通過第三方評估，用系統、客觀、中立的視角，去審視、評價實施情況和各地區各部門工作，為執法檢查工作提供技術支撐和專業參考。根據相關要求，評估重點內容包括法律責任落實情況、違法行為處罰情況、法律實施中存在的主要問題、對法律貫徹實施的意見建議等。

中國工程院專門設立了“水污染防治法實施情況評估研究”咨詢項目，開展此項評估工作。評估工作以國家各部委、各省（區、市）向全國人大常委會匯報材料以及項目組的調研資料為基本依據，堅持目標導向和問題導向相結合，緊扣《水污染防治法》及相關法律的實施情況，聚焦重點、梳理問題、分析原因、提出建議，以數據為支撐，用案例分析問題，旨在成為全國人大《水污染防治法》執法檢查的技術支撐和專業參考。

作為本項目的綜合性研究成果，本文全面研究分析了新修訂《水污染防治法》施行以來的實施成效、存在問題，提出了我國水污染防治的系統性對策措施，以為今后我國更好貫徹落實《水污染防治法》和持續深入打好污染防治攻堅戰提供參考。

二、《水污染防治法》的實施成效

《水污染防治法》新修訂的法律共8章103條，其中除附則外共7章101條，包括總則、水污染防治的標準和規劃、水污染防治的監督管理、水污染防治措施、飲用水水源和其他特殊水體保護、水污染事故處置、法律責任等內容。相比2008版，新增條款18條，修改條款31條，保留原條款54條，廢止條款7條[4]。

《水污染防治法》自2018年實施以來，國務院生態環境主管部門和其他有關部門嚴格落實水污染防治標準制定、修訂法定職責，水環境管理體系不斷完善，管理能力建設不斷加強。各省（區、市）和各級政府大力推進工業、城鎮、農村水污染防治，加強飲用水源保護區整治和實施國家地下水監測工程，轄區內水環境質量逐步改善，飲用水達標率穩步提升。水環境執法能力明顯加大，明顯扭轉了我國環保領域“違法成本低、守法成本高”的問題。總體上在以下八個方面取得了明顯成效。

（一）長江大保護順利推進

《水污染防治法》新增了流域生態保護與修復的條款，要求國務院環境保護主管部門和省（區、市）人民政府環境保護主管部門會同有關部門根據流域生態環境功能需要，明確流域生態環境保護要求。

2018年年底，生態環境部、發展和改革委員會聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》，三峽集團以及其他30個中央單位共同開展入河排污口整治、劣V類水體整治等八個專項行動。生態環境部2018年對長江經濟帶11個省（市）縣級城市地表水型飲用水水源地開展了督查，沿江11個省（市）大力推進化工污染防治、砂石料碼頭搬遷、港口碼頭“關停并轉”專項岸線整治、生態保護修復工作，完成長江干線1361座非法碼頭的整治工作。

（二）水環境管理體系逐步完善

《水污染防治法》新增了限期達標規劃和重要江河、湖泊水環境保護協調機制的條款，修改條款完善了排污許可的管理制度，落實了監測數據的責任主體和監測數據共享機制。

生態環境部涉水管理職能不斷強化。2018年，國務院組建生態環境部。通過“五個打通”，將國土、水利、農業等部門的污染防治職責進行整合，加強了環保部門的污染防治職責，涉水管理職能進一步得到強化。

流域協調機制改革穩步推進。2019年5月底，生態環境部七大流域生態環境監管局全部完成掛牌，多個省份建立了跨省流域協調機制和省內流域協調機制。

排污許可證發放工作進展順利。全國各省（區、市）相繼完成了相關行業的年度發證任務，本應于2019年核發的36個重點城市建成區的污水處理廠已提前完成許可證核發工作。截至2018年年底，全國共發放24個行業3.98萬張排污許可證。

水污染防治標準體系逐步完善。我國現有國家層面主要水環境質量標準3項（地表水環境質量標準、地下水質量標準、海水水質標準）、水污染物排放標準64項，25個省級人民政府制定了85項地方水污染物排放標準，這些標準在水污染防治工作中發揮了重要規范、引領和控制作用。

水污染防治規劃編制和實施基本到位。各級人民政府依法編制實施了343個限期達標規劃，推進了我國水環境污染治理。

監督管理信息化能力建設不斷加強。全國重點污染源監測數據管理系統已經正式聯網運行，超過20 000家企業接入管理平臺，新建和改造國家地表水水質自動站1881個，切實保障了監測數據質量。

（三）工業水污染防治成效明顯

《水污染防治法》新增和保留條款明確了嚴格禁止工業企業稀釋排放有毒有害水污染物，規定了工業聚集區要配套建設污水集中處理設施和在線監測并進行聯網，強調了工業廢水預處理要達到集中處理設施工藝要求后方可納管，污水集中處理設施運營單位有責任保障出水水質達標。

生態環境部及相關部委公布了第一批10種（類）有毒有害水污染物名錄，工業聚集區配套污水集中處理設施快速建設，截至2018年年底，按照新增條款要求，全國涉及廢水排放的2411家工業園區中，超過97%建成了污水集中處理設施并安裝了自動在線監控裝置。2018年全國清理和治理了一大批“十小”企業、“散亂污”企業。工業和信息化部等相關部委完善了工業行業清潔生產評價指標體系，推動了重點耗水行業水效提升，如鋼鐵行業，噸鋼水耗在“十二五”下降19.0%的基礎上，2016—2018年又下降了15.4%。

（四）城市黑臭水體治理取得成效

《水污染防治法》新增和修訂條款的重點是強調城鎮污水處理設施產生的污泥必須進行處理處置，明確了城鎮污水集中處理設施的運營單位或者污泥處理處置單位對違反污泥處置的責任，規定在污水處理費用中應包括污泥處理處置費用。

截至2018年年底，全國36個重點城市排查確認黑臭水體1062個，完成整治工程1009個，占總數的95%。全國城市（包括縣城）累計建成污水處理廠4332座，污水處理能力達1.95×108m3/d。2019年，住房和城鄉建設部、生態環境部、發展和改革委員會聯合印發了《城鎮污水處理提質增效三年行動方案（2019—2021年）》，要求經過3年努力，基本消除黑臭水體，城市生活污水集中收集效能得到了顯著提高。國家發展和改革委員會還探索建立了城鎮污水處理費動態調整機制等多項政策措施，明確按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本并合理盈利的原則，制定和動態調整污水處理費標準。

（五）農村水環境綜合治理開始推進

《水污染防治法》新增條款明確了國家支持農村污水和垃圾處理設施建設，畜禽糞便綜合利用和處理以及化肥和農藥的使用要適應水環境保護的要求。修改條款明確要求控制化肥和農藥過量使用，防止農田灌溉水污染。

2018年，生態環境部、農業農村部印發了《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》。生態環境部、住房和城鄉建設部、農業農村部、財政部出臺了系列配套計劃。全國各省市農村垃圾收集處置取得明顯成效，農村污水處理工作和改廁工作全面推進，浙江省農村污水處理率全國最高。全國化肥使用量出現負增長，農藥使用量開始降低，各省市因地制宜編制了農藥使用量零增長行動實施方案。2018年，全國規模化養殖場的畜禽糞污的綜合利用率達到70%，比2017年增加了10%。

（六）飲用水水源保護力度不斷加強

《水污染防治法》新增條款要求開展飲用水水源污染風險調查評估，單一水源供水城市要配套建設應急或備用水源，開展區域聯網供水，增加飲用水取水口和出水口水質檢測，強化供水單位水質達標責任，加強飲用水安全應急管理。

2018年，生態環境部發布了《集中式地表水飲用水水源地突發環境事件應急預案編制指南（試行）》，并聯合水利部開展了水源地環境保護專項執法行動，全國地級及以上城市水源達標率較2017年提升了約2個百分點。國家衛生健康委員會在全國范圍內開展城鄉飲用水水質監測，覆蓋了全國地級市和縣（區）90%的鄉鎮。住房和城鄉建設部不斷加強城市供水應急能力建設，在全國建立8個國家應急供水救援中心，全國城市出廠水供水水質達標率由2009年的58.2%提高到96%左右。

（七）地下水污染防治得到重視

《水污染防治法》新增條款明確了報廢礦井、鉆井或者取水井等應當實施封井或者回填，細化了特定工業企業、場所和設施應當采取措施防止地下水污染。

2018年，生態環境部建成了約12萬個地下水污染“雙源”清單，以加油站為代表的地下水重點污染源防滲改造措施穩步落實，15個省（市）加油站防滲改造完成率已達70%以上。國家地下水監測工程2018年年底竣工，建成國家級地下水專業監測站點20 466個，覆蓋全國31個省（區、市），控制面積3.5×106km2。2019年，生態環境部和自然資源部等五部委聯合印發《地下水污染防治實施方案》，進一步明確了地下水污染防治工作方案。

（八）水環境執法力度明顯加大

《水污染防治法》新增了按日計罰的規定，與環境保護法進行了有效銜接。修改條款強化了水污染防治監督管理部門的執法權，以保證法律的有效實施。

2018年，涉水類環境違法行為案件數量明顯增加，各地作出的行政處罰案件超過20 000起，罰款超過30億元。天津、浙江、福建、山東、廣東、海南、寧夏、新疆等省份披露的按日連續處罰案件超過180件，明顯扭轉了我國環保領域“違法成本低、守法成本高”的問題。最高人民法院、最高人民檢察院發布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，為嚴懲水污染犯罪提供了強有力的法律支撐。2018年，全國水污染環境犯罪案件審結環境資源刑事案件62件，同比上升了12.9%；全國法院審結環境資源民事案件314件，同比上升了30.3%。相關行政機關人員不依法履職嚴格追責力度加大，截至2018年年底，地方約談近6000人，問責8000多人。

三、《水污染防治法》實施中存在的問題

水污染防治工作還存在四個方面的問題，主要體現在水環境管理體制機制、水污染執法監管、飲用水水源保護和地下水污染防治、水污染防治主要工作四個方面。

（一）水環境管理體制機制方面的問題

1.《水污染防治法》普法力度有待加大

部分地區存在政府履行法定職責不到位，環境保護仍然讓位于經濟發展的問題。社會公眾層面，《水污染防治法》的宣傳普及力度不夠，包括企業和公眾等在內的全社會學法、知法、懂法、守法的氛圍尚未全面建立。

2.流域統籌管理有待加強

《水污染防治法》新增條款第28條規定了流域水環境保護聯合協調機制。但是，現有管理機構不能滿足相應的統籌需求，監測網絡沒有實現信息共享，生態補償停留在政府間協商溝通的水平，流域水污染事故處置多是地方政府各自為戰。海域與陸域、流域間的協調聯動機制沒有建立，陸域污染負荷排放導致近岸海域富營養化加劇，地表水環境保護相關法律和海洋環境保護相關法律銜接不夠。

3.落實河長制責任力度有待加強

《水污染防治法》新增條款第5條規定了建立河長制的要求，從法律層面明確了行政首長對行政區域水環境治理的責任。部分河長以會議部署和巡河（湖）代替了實質性的治理行動，河湖污染整治力度不夠，河湖內圍墾、養殖、違章搭建、垃圾堆放、非法采砂等問題時有發生，工業污水偷排、生活污水亂排、農村污水濫排問題仍然突出。河湖污染治理中，沒有系統性考慮污水收集管網、污水處理廠和河網水質的對應關系。河湖水質改善成效不明顯，部分城市水環境污染治理陷入“污染反復、反復污染”的困境。

4.水污染防治標準體系有待修訂

《水污染防治法》新增條款第17條規定了應當按照水環境質量改善目標的要求，制定限期達標規劃。現行《地表水環境質量標準》未體現出區域流域差異，在不同區域存在過保護和欠保護的問題；有毒有害污染物控制指標不夠全面，風險防范力度需要提高，對水生態保護指標關注不足；在與《海水水質標準》在相關指標選取（如涉氮指標）和限值確定等方面需要進一步銜接。此外，水污染物排放標準在農藥類、鉈等重金屬污染物管控方面還需進一步完善。

5.排污許可管理有待完善

《水污染防治法》修改條款第21條規定了排污許可證應當明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可證管理剛剛起步，“一證式”環境監管作用還沒有體現，存在無法監管問題。我國目前還不具備將全部污染源納入排污許可管理的條件，環保部門無法對企業排污量進行連續性監測，在線監控無法全面覆蓋所有排污單位，大量中、小企業靠現場采樣監測，效率低且時效性差。由此，排污許可制度與環境影響評價、環境稅、環境監測、環境統計等管理制度難以有效銜接。從流域管理角度看，排污許可證難以支撐流域水質目標管理，因為排污許可證發放是按照行業分類進行，排放許可量與水環境容量沒有建立技術量化關系。

6.應急管理能力有待強化

《水污染防治法》第77條規定了可能發生水污染事故的企事業單位應當制定水污染事故的應急方案，做好應急準備，并定期進行演練。目前，我國部分水污染風險較高的企事業單位從事安全操作和水污染監測的人員流動性大，水污染突發事件預案不夠精準，企業自身應急能力不足。地方政府缺乏水污染應急專業處置隊伍，往往在事故發生之后，從全國各地調集專業人員，指導事后處置。長江等重點流域突發性水污染事故沒有建立聯防聯控機制，大量重化工產業和工業園區的水污染隱患較大，一旦發生突發污染，影響范圍會波及多個行政區域。

（二）水污染執法監管的問題

1.環境執法能力不足

《水污染防治法》修改條款強化了水污染防治監督管理部門的執法權，以保證法律的有效實施。但是，地方環境執法人員編制和能力與執法要求不匹配，執法手段落后，環境監察效率有待提高。水環境監管信息化、智能化不足，缺乏簡易有效的執法手段，環境執法規范化機制還未建立。政府采購的在線監控僅僅包括極少數地區和少數排污單位，企業自行購買的在線監測設備在法律層面難以作為政府執法監管工具。企業信息公開力度不夠，沒有構建全社會共同參與的監管網絡。

2.船舶污水監管難度大

《水污染防治法》修改條款第61條規定了人民政府應當統籌規劃建設船舶污染物、廢棄物的接收、轉運及處理處置設施。船舶污染作為流動污染源，監管難度大，小噸位船舶污水排放監管還處于空白。我國港口、碼頭、裝卸站船舶污水設施處理能力普遍不足，船舶上污水處理設施實際安裝率和實際運行率較低，對壓載水滅活、危化品洗艙水處置難以有效監管和安全處置。尤其是內河水域，洗艙站建設嚴重滯后，洗艙站建設運營成本和收費較高，難以滿足實際需要。化學品洗艙水的水量變化大，污染物濃度多變、種類繁多，危化品洗艙水含有大量難降解、有毒有機污染物，處理達標難度大。

（三）飲用水水源保護和地下水污染防治的問題

1.飲用水水源保護力度仍需加強

《水污染防治法》修改條款第69條新增了開展飲用水水源污染風險調查評估，篩查可能存在的污染風險因素，并采取相應的風險防范措施的規定。

部分飲用水水源水質不達標，存在風險隱患。我國城市水源不達標率大約為10%，尤其需要關注的是，受地形和地質條件影響，全國有21個城市水源達標率為0，其中地下水型水源16個、湖泊型水源3個、河流型水源2個。全國地級及以上城市地表飲用水水源中，180個一級水源和341個二級水源保護區存在交通穿越。地級及以上城市中，31個城市由單一水源供水，無應急備用水源。目前在飲用水水源風險防控方面，尚未制定飲用水水源地風險源評估方法，無明確的應急防護工程建設要求。

跨界水源保護難度較大。目前，全國地級及以上城市的飲用水水源中，10個涉及跨省級行政區域，46個涉及跨市級行政區域的協調管理問題。跨界飲用水水源地存在供水方與受水方、水源涵養區與匯集區域分屬不同行政區域等特征，由于供水區域或水源涵養區要以犧牲當地經濟發展的利益為代價進行水源保護及整治，導致供水方或水源涵養區對水源保護的積極性不高。

由于二次供水設施在設計、建造和運行管理中的問題，部分城鎮住宅小區二次供水水質存在安全隱患。

2.地下水污染防治能力嚴重不足

《水污染防治法》修改條款第40、42條，細化了特定工業企業、場所和設施采取防止地下水污染的措施，加強了我國地下水污染防治工作。但是，目前我國多數區域地下水污染“底數不清”，缺乏優先防控地下水污染源清單和分級分類防治策略，地方政府與企業地下水污染防治主觀意識不強，造成重點污染源地下水保護措施建設不足。跨部門“雙源”監測與國家地下水監測工程融合度不高，指導重點污染源地下水環境監測預警的規范體系和能力尚未形成，跨區域、跨要素的地下水環境監測網之間缺乏協同與優化。

（四）水污染防治存在的主要問題

1.工業企業水污染超標排放時有發生

《水污染防治法》新增條款第45條強調了工業廢水的預處理要達到集中處理設施工藝要求后方可納管，污水集中處理設施的運營單位有責任保障出水水質達標。

我國工業產業結構偏重，工業污染排放總量較高，且各地區及各工業部門之間的排放總量和強度差異顯著。部分行業工業廢水處理設施運行不夠穩定，尤其是經濟發展相對落后的地區以及精細化工等分散性行業，工業污染超標排放比較普遍。工業園區集中污水處理設施不能穩定達標排放，主要原因是企業廢水超標納管，對污水處理廠運行造成沖擊；工業集聚區的集中污水處理廠往往采用成本低的生化處理工藝，無法應對水量變化大、化學成分復雜、有毒有害物質濃度高的行業廢水。納管工業企業和污水處理廠的責任不明晰，納管污水濃度監管不到位，存在污水不達標排放時互相推脫責任的現象。

2.城市污水管網問題比較嚴重

《水污染防治法》修改條款第49條強調了城市污水管網的建設，要求縣級以上地方人民政府建設主管部門應當按照城鎮污水處理設施建設規劃，組織建設城鎮污水集中處理設施及配套管網。

我國城市排水管網主要問題表現在三個方面，一是收集管網不完善，在城市排水管網建設過程中，只注重總管和干管的建設，忽視收集管網的建設，以致大量污水直排河湖。根據污染負荷統計，31個省（區、市）污水處理率，全國平均比率僅為60%，也就是說，40%的污染負荷直接或間接排入城市水環境。二是城市排水管網錯接和破損，導致地下水和雨水嚴重擠占污水管網輸送容量。根據調查，南方地區污水管道中地下水的比例高達28%～40%。雨水管道錯誤接入污水系統，雨水排入污水處理廠，雨天污水處理廠進水量成倍增加，只能超標溢流。三是排水管網雨污混接，導致雨水管網初期雨水和合流管網溢流污染嚴重，城市水環境頻現雨天黑臭。我國東部沿海某城市23個分流制排水系統雨污混接情況調查結果表明，非法排入雨水管道污水量占服務范圍總污水量的平均比例約為26.2%，最高達70%，導致雨水管道初期雨水污染嚴重。隨著城市規模不斷擴大，合流制系統輸送距離較遠，晴天流速較慢，顆粒態污染沿程沉積，沉積率可高達40%以上，沉積污染雨天溢流排入河道[5]。據調查我國南方地區合流系統雨天溢流化學需氧量（COD）高達1200 mg/L，均值也高達540 mg/L左右；混接嚴重的分流制系統溢流污染濃度與合流制系統相當[6,7]。無論是合流制還是分流制系統，其最大濃度或者中值濃度均比發達國家（德國、法國、美國等）報道的數據嚴重，甚至高出2倍以上[3]。

3.市政污泥處置不夠規范

《水污染防治法》修改條款第49條規定在污水處理費用中應包括污泥處理處置費用，新增條款第51條重點強調了城鎮污水處理設施產生的污泥必須進行處理處置。

污泥處理處置是我國水污染防治中面臨的突出問題，長期的“重水輕泥”導致污泥嚴重積壓。截至2017年年底，全國城鎮累計建成運行污水處理廠4119座，污水處理能力達到1.82×108t/d，實際處理量為5.701×1010t/a（1.56×108t/d），污泥（80%含水率）實際產量約為4×107t/a（按每萬噸污水產生7 t含水率80%的污泥計算），日均污泥產量達到1.1×105t。根據統計，“十二五”末期我國污泥無害化處置設施規模僅為3.74×104t/d（不含建制鎮），污泥安全處理能力僅僅為35%。“十三五”城鎮污水處理及再生利用設施建設共投資約5644億元，其中，新增污水處理設施投資1506億元，新增或改造污泥無害化處理處置設施投資294億元，污水治理投資仍然高于污泥處理處置投資[8]。

由于我國污泥泥質較差，國外成熟的技術與裝備在我國設施上運行效果不好，總體資源化效益差。我國污泥厭氧消化工藝普及率不足5%，運轉率更低。全國建成的60余座厭氧消化設施，目前僅有20座能夠穩定運轉，大量的污泥沒有實現穩定化處理，更不能進行資源化利用，造成資源與能源的浪費[9]。

目前，我國污泥處理處置費用在污水處理費中所占比重偏低，污泥處理處置價格機制不清晰，一些試點地區將污水處理費的一部分用于污泥處理，但標準較低，大部分省市對污泥處理處置費用尚無規定。

4.農村污水處理和分散畜禽養殖糞污處置能力較低

《水污染防治法》新增條款第53條明確了化肥和農藥等產品的質量和使用要適應水環境保護的要求。修改條款第55、56條后，明確要求控制化肥和農藥過量使用、畜禽養殖的環境污染，防止農田灌溉水污染。

農村污水處理技術因地制宜體現不夠。目前我國農村污水處理率不足20%，遠低于城鎮污水處理率。但是，部分省市在農村污水處理時，沒有注意氮、磷是農業生產必須的肥分，可以資源化利用。農村污水處理普遍應用城鎮污水和工業廢水處理技術，抬高了農村污水處理經濟成本以及設備運行的復雜性，以致運行管理不善，華東地區已建部分設施尾水排放不能達到設計標準，尤其是總磷、總氮難以達標排放。

分散畜禽養殖業的糞污和水產養殖業排水污染嚴重，化肥、農藥流失。由于農業種植面積和畜禽養殖數量不相適應，導致分散畜禽養殖業的糞污隨意堆放，江南水鄉水產養殖換水排水未經處理，加劇了農業面源污染。第一次全國污染源普查結果顯示，農業源COD、總氮、總磷排放（流失）量分別為1.324×107t、2.7×106t、2.8×105t，其中畜禽養殖污染物排放量占比最重。我國畝均化肥用量21.9 kg，遠高于世界平均水平畝均8 kg，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍[10]。我國化肥當季利用率平均為30%，遠低于歐美發達國家水平（60%～70%），化肥有效成分大量流失[11]。我國單位面積農藥使用量是世界平均水平的2.5倍，但是農藥平均利用率僅為35%[10]。農藥和抗生素等濫用現象在小規模經營的農產品生產過程中比較普遍。

四、進一步貫徹實施《水污染防治法》的對策措施

為進一步貫徹實施《水污染防治法》，建議以水環境質量改善為總抓手，在管理體系、執法能力、水源保護和污染防治四個方面形成系統性合力，深入、扎實推進工業水污染防治、城鎮管網截污治理、市政污泥資源化處理處置、農村污水低碳經濟處理和農村面源污染防治（見圖1），為深入打好污染防治攻堅戰和實現美麗中國的建設目標提供堅實保障。

圖1 加強《水污染防治法》實施的總體框架體系

（一）不斷創新水環境管理體系，健全市場化多元化參與格局

1.健全政府、企業、市場、公眾參與的水污染防治機制

加大《水污染防治法》的普法力度，尤其是在各級領導干部中加大宣傳和教育力度，提高依法治水和科學治水的意識，在全社會形成普及《水污染防治法》的良好氛圍，形成“全民治水”的水污染治理模式。將企業、社會組織、公眾等社會力量納入水污染治理體系，形成全民監管、共同參與大格局，建立健全“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制，為打好污染防治攻堅戰、全面建成小康社會提供有力保障。

完善水污染治理的市場化機制。加強環保領域政府和社會資本合作（PPP模式）規范化健康發展，完善基于目標考核的收費方式及回報機制。實施綠色財稅金融政策等支持技術創新型環保企業的可持續發展。重點支持民營企業參與綠色產業發展。對于防治水平高的領先企業，應給予稅收減免的正向激勵；鼓勵民營企業結合多方技術、工程、設備等優勢與國資企業實現互補，共同承擔PPP項目和開拓市場。探索環境治理市場化改革，建立及完善綠色價格機制，完善綠色金融政策。

2.強化流域統籌管理

加強流域管理，設立流域的總河長。建立相關河長權、責、利一致的流域河長管理制度，對水資源、水質、水功能區實施統籌管理，統籌協調上下游水質保護和生態補償，強化上下游和干支流協同防控，實現保護者和受益者雙贏。建立流域生態環境監管和行政執法機構，建立統籌協調機制和信息共享平臺，建立流域內綜合水環境質量監測網絡，實現上下游水環境質量信息共享，加大流域水質信息公開力度。排污許可、總量交易、生態補償、屬地負責四個制度應該成為流域水質目標管理的重要支撐。

以流域斷面考核為依據，建立獎懲分明的生態補償機制，將環保責任與經濟掛鉤，打通橫向雙向生態補償的技術障礙。按照權責對等、合理補償的原則，鼓勵流域上下游協商選擇資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式，鼓勵上下游地區開展排污權、水權交易。探索建立流域生態補償的評估機制，允許省際間排污交易。流域上游承擔生態環保責任，流域下游對上游地區為改善生態環境付出的努力做出補償。

加強長江等重點流域水污染事故綜合防控能力建設。明確流域協調機構在水污染事故處置中的職責，建立預防和預警機制，建立專業水污染事故應急處置隊伍，做好長江等重點流域水污染風險防范和事前預案以及事中和事后的妥善處置工作。

3.完善河長考核機制

在河長制考核中，不僅要以河長巡河（湖）等內容作為考核依據，更要以河湖水質改善和河湖污染治理作為考核依據。制定相應的考核技術規范，以綜合水質改善率和污染負荷處理率考核河長履職情況，倒逼各級河長在河道污染治理工作中，切實將工程投資投入河湖污染治理、水質改善、污水處理廠提質增效和管網改造方面。

4.完善水污染防治標準體系

以流域統籌管理為基礎，推進我國水環境基準研究；加快地表水環境質量標準修訂，體現流域區域差異性；完善水生態環境質量標準，體現“生態優先，綠色發展”的發展道路。強化流域排放標準制定，逐步實施國家編制流域標準制定技術導則，地方依據實際情況制定具體標準，建立和完善地方污水排放標準，進一步推進水環境質量目標管理。在地表水環境質量標準修訂中，要注意新老標準的有效銜接，在環境管理中實現平穩過渡。

5.加強水污染事故應急能力建設

加強水污染事故預警預報，強化技術儲備和人員儲備，建立城市水環境污染應急管理智慧決策支持系統，增強水污染事故處置的科技支撐。

定期培訓企事業單位從事水環境污染應急人員，探索建立水環境應急專業隊伍。存在水污染風險隱患的企事業單位要建立健全安全管理制度，加強職工技能培訓，把防范突發性水污染事件應急處理納入管理規范和日常工作體系。

建立健全應急預案動態完善機制。應急預案的編制要有針對性和可操作性，注重精準化和科學化，增強預案的及時性和高適應性，實現預案庫的動態管理，建立健全應急預案不斷完善的長效機制。應急演練要按照預案全過程進行，針對演練過程中暴露出的問題，及時修訂預案，提高應急預案的演練成效。

（二）進一步加強執法能力建設，提高執法監管效益

1.強化水環境執法手段

綜合運用執法手段，對排污單位主要負責人實施雙罰制，除對違法單位進行處罰外，還要對單位主要負責人、直接責任人和其他責任人依法予以處罰，切實推進企業負責人將達標排放作為企業生產中的重要環節。充分運用科技手段，提高環境監管執法精準度，注重在線監控、衛星遙感、無人機等科技手段的運用，充分發揮大數據、人工智能等技術對提高執法效率的支撐作用。增加一線環境執法隊伍人員、設備、資金投入，提升監管能力。

積極探索簡易執法程序，提高水環境執法效率。水環境違法問題多為偷排和漏排，在河網水系復雜的地方，違法行為執法取證極其困難。比如，如果企業排入污水處理廠或自行污水處理設施的水量明顯低于其生產生活污水量，可以認定偷排行為成立；廠中排污口超標，可以對廠房的業主進行處罰。確認在線監測數據可以作為水環境違法行為的證據，有利于彌補環境執法力量不足、監測取證困難的問題。

2.加強船舶污染監管

建議加強多部門聯合監管與執法能力，重點加強壓載水滅活、危化品洗艙水的監管，對危化品船舶實行全過程跟蹤管理。研制快速、高效、綠色處理的船上污水處理技術及成套裝備，完善船舶生活垃圾和污水接收系統，提升船舶移動式污水處理裝置及岸上固定污水設施處理能力建設，加強船舶污染事故應急處理處置核心技術和裝備研發。對我國長江等重點航運河道已有洗艙站運行情況摸底，鼓勵資本市場進入，加強洗艙站合理布局建設，提升洗艙站服務功能，建立健全危化品船舶洗艙操作規范。研制低耗、快速、高效的化學品洗艙水綠色處理技術與核心裝備。

（三）持續加大飲用水源保護力度，推進地下水污染防治

1.加強飲用水水源保護力度

建議啟動《飲用水水源地風險源名錄編制指南》，提高風險管理的科學性與有效性。構建“風險源-連接水體-取水口”三級應急防控體系，規劃和布設各級重點防控工程，加強連通水體的應急防控。完善污染物攔截、導流、收集處置應急工程設施，加強應急水源建設或實現聯網供水。

重視篩選飲用水微量有機污染物的優先控制清單。從國家層面開展科技攻關，研究借鑒國際復合污染水質分析方法和綜合健康效應評價方法，篩選長江等全國各大水源中的飲用水微量有機污染物的優先控制清單，制定優控污染物標準限值，協同修訂《地表水環境質量標準》和《生活飲用水衛生標準》；發展綠色高效水處理技術，進一步提升飲用水水質。

推進二次供水設施改造，創新二次供水管理模式。在改造組織方面，可由政府主導、行業主管部門牽頭，各有關部門、供水企業及小區住戶共同參與；在資金籌措方面，應堅持多方籌措，綜合考慮地方財政實力、供水企業承受能力、受益用戶接受程度等。各地應按照國家和地方相關法規，結合實際情況，有針對性地采取適合本地區的管理模式，形成權責明晰、管理專業、監管到位的二次供水設施管理模式，保障城鎮居民飲用水安全。

大力提升農村飲用水安全。我國幅員遼闊，農村飲用水水源相差較大，對策措施各有不同。西北偏遠地區是水量型缺水地區，飲用水水量難以得到保障，建議政府要加大對口幫扶，大力建設母親水窖和小型水庫，推行中水回用，加大節水型城市建設。南方河網地區河流型飲用水水源地的水質容易受到農村生活污水、農業種植養殖污染排放的影響。建議通過農村環境綜合整治，提高飲用水水源保護力度。

2.開展地下水污染風險排查，制定技術指南和規范

開展重點區域地下水污染風險排查與分類分級，形成優先防控污染源清單，按照“七分防，三分治”的理念，實施重度風險源修復治理、中度風險源監控預警、輕度風險源制度監管的三級管理模式。推進重點區域地下水污染風險大排查與分級管理，重視地下水污染本底值、背景值調查，開展重點區域（如京津冀、雄安新區等）地下水污染調查與問題識別，確定地下水污染防治分區方案，有針對性地制定防治對策。

統籌構建國家、省級與“雙源”的三級地下水環境監測網絡，建立地表水、土壤、地下水污染風險定期排查與協同預警機制，實現“地表水-土壤-地下水”多要素協同監管。運用系統思維開展地下水回補區適宜性評估和風險管控，在人工回灌地下水過程中準確把握山、水、林、田、湖、草的共生關系，統籌考慮水資源調蓄、河湖生態補給、人工回灌補給過程中的生態需求，開展長期監測與工程系統優化工作。

（四）深入推進水污染防治工作，強化依法治水和科學治水

1.推進工業企業清潔生產和落實達標排放責任

以清潔生產為核心，管理-技術-工程聯動，引導企業采用清潔生產為核心的全過程系統控污技術改造傳統產業，全生命周期推動工業水污染高效防治，實現源頭預防污染、過程減污和末端無害化。選擇典型企業和一批工業園區，進行生態工業試點，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，形成企業間的工業代謝和共生關系，建立具有我國特色的循環經濟模式。

落實達標排放責任。各地環保部門應加強對工業企業的監督，污水處理廠處理工藝必須符合服務區域工業廢水特點，工業企業必須按照集中污水處理廠工藝要求進行預處理。明晰工業企業和污水處理廠的責任，工業企業達標了，污水處理廠超標責任在于污水處理廠；納管企業廢水超標，責任在于納管企業和政府監管不力，政府要按照委托處理合同所規定的工藝和要求以及國家有關規定嚴格依法監管。進一步優化排放標準，在直接進入水環境的排水中增加綜合毒性指標，對間接排放的企業外排口，優先監測、優先控制污染物濃度。

2.強化城鎮管網截污治污

加快推進城市排水管網改造、修復和完善，實施管網問題非開挖診斷和非開挖修復。大力推行管網優化管理運行技術，包括旱季沉積預防，機械清淤和水力自動沖洗等技術的應用。推進傳統排水設施和海綿城市的耦合設計，強化運行管理，提高管網溢流臨界點，削減雨天管網污染排放。健全城市污水管網建設投融資機制，推動基礎設施建設和環保市場的蓬勃發展。

3.健全污泥資源化處置管理體系

污泥處置應建立跨部門協調機制，打通資源化利用路徑，推進污泥減量化、穩定化、無害化和資源化。大力發展污泥與多種有機廢物協同處理，完善資源化與能源化處理處置的技術路徑。基于土地利用與建材利用兩大污泥處置途徑，明確提出適合于我國的污泥處理處置與資源化技術路線。

4.大力推進“低碳、經濟、簡便”的農村污水處理模式

農村污水處理空間巨大，從現在開始的20～30年，中國污水處理的主要市場應該會集中在農村。各省（區、市）要結合當地具體情況，差異化制定農村污水處理設施水污染物排放標準。在農村無特殊要求水域，一般不建議采用城鎮污水和工業廢水處理技術。建立農村污水處理市場化建設和運行機制，委托第三方專業機構運行農村污水分散處理設施，維持農村污水處理系統的正常運行，推動農村水污染防治工作健康發展。

5.大力推進種養結合的農業面源污染防治

實施畜禽糞便綠色處置工程。明確和細化畜禽糞便安全處置和循環利用要求，依據消納畜禽糞污的農業種植面積，確定畜禽養殖數量。對于分散畜禽養殖的糞污，上門收集和集中處理。加大對規模化畜禽養殖場和集中式畜禽糞污收集點的扶持力度，構建基于糞污資源化處理利用和區域環境質量目標的畜禽養殖環境管理體系。

因地制宜建設農田面源污染綜合防控工程。大力推進有機肥使用，繼續擴大主要農作物測土配方施肥全覆蓋，提高化肥利用率。在5°以上、25°以下坡耕地區域，建設徑流攔截與再利用設施；在5°以下平原水網區域，建設生態溝渠和多塘系統。同時，加大緩釋肥料、控釋肥料、商品有機肥料、生物肥料等新型肥料的開發，提高肥料的緩釋效應和利用效率。

加強農藥和抗生素濫用問題的監督和管理。目前小規模經營的農產品生產過程中的農藥和抗生素使用管理基本處于放任狀態。建議農藥流通和使用要進入電子監管系統，推廣高效低毒低殘留農藥。農業面源污染控制關鍵是要加強農技專業隊伍建設，推動農民共同參與水污染防治工作，幫助農民營銷綠色產品，讓農民在綠色農產品生產和農業面源污染治理中，得到實實在在的利益。