我國工業水污染防治措施實施情況評估

曹宏斌，李愛民，趙赫，李庭剛，張笛，朱利中

（1.中國科學院過程工程研究所，北京 100190；2.南京大學環境學院，南京 210023；3.浙江大學環境與資源學院，杭州 310058）

一、前言

我國正處于新型工業化、信息化、現代化快速發展階段，水污染防治任務繁重艱巨。水污染防治是生態文明建設的重要內容。黨的十八大以來，國務院于2015年4月2日出臺了《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）（國發〔2015〕17號），并于2017年6月27日修訂《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）。2018年5月18—19日召開了全國生態環境保護大會，2018年6月16日出臺了《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，提出要著力打好碧水保衛戰，加快工業等污染源系統整治。打好污染防治攻堅戰是全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，近年來國家出臺的一系列環境保護的重大措施，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快前所未有，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。

2018年，我國萬元國內生產總值（GDP）用水量為66.8 m3，萬元工業增加值用水量為41.3 m3，約為世界先進水平的2倍[1]。在國民經濟三大產業比重中，我國第二產業一直占據國內生產總值的40%左右[2]，工業的增長為中國經濟快速增長的主要動力之一，但同時也是環境污染集中的產業。與發達國家以服務業為主導相比，我國雖然在經濟增長總量和速度方面取得了驚人成績，但是增長的主要動力來自于資源的投入。從工業產業結構來看，各行業規模以上工業企業總產值中，化學、冶金、能源、食品加工等重化工行業占據重要地位，但污水排放、化學需氧量（COD）與氨氮等污染物排放占比均超70%[3]。以高能耗、高污染、低技術為基本特征的生產結構決定了中國在參與國際分工中扮演的以加工制造為主的低效率、低產值、高排放出口角色。我國單位面積COD排放量高于日本等發達國家[3,4]，盡管近年來我國工業廢水排放的總量保持緩慢的下降趨勢，并且有理由認為這種趨勢將繼續跟隨產業轉型、技術升級的步伐繼續下去，然而與發達國家相比，我國工業污染排放總量仍然較高，排放強度也有待降低，且各地區及各工業部門之間的排放總量和強度差異顯著。

2018年1月1日，新修訂的《水污染防治法》正式施行。對《水污染防治法》的實施情況進行評估，是貫徹落實《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》的重要舉措。本文通過對《水污染防治法》第四章“水污染防治措施”中工業水污染防治法律條款落實情況進行評估，調研2018—2019年工業水污染防治措施落實情況，理清各地在工業水污染防治制度、規范、技術、工程等方面的具體落實執行舉措，梳理問題與不足，剖析主要原因，提出應對策略。為全面提升《水污染防治法》執行的監管水平，促進產業綠色轉型，實現水污染治理目標提供重要支撐。

二、《水污染防治法》工業水污染防治條款評估

（一）條款概述

2017年新修訂的《水污染防治法》第四章水污染防治措施的第二節工業水污染防治內容涵蓋了第44～48條共計5條10款（見表1），其中第45條為新增條款，其他7款為保留條款。新增條款主要包括工業廢水有毒有害污染物分類收集處理、集聚區設施建設與自動監測以及污水預處理等內容，目的是全面防控工業廢水，嚴防有毒有害水污染物稀釋排放。保留條款主要涉及淘汰落后產能、取締嚴重污染企業、清潔生產、技術改造等工業行業污染防治內容。總體來看，工業水污染防治條款與2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》、2012年修訂的《中華人民共和國清潔生產促進法》實現了有效銜接。

（二）總體評估

工業水污染防治條款法規總體執行情況良好（見表1），在相關政策法規制定與落實、水污染防治工程舉措實施等方面開展了大量工作，但是條款間存在地區、行業落實不平衡的問題。

表1 工業水污染防治條款落實情況總體評價

對于新增第45條，國務院有關部門、地方政府、企業在工業廢水收集和處理措施落實中的責任意識和主動性得到明顯加強，從政策法規補充、工程舉措落地和監督執行等方面加大工作力度，推動工業水污染防治深化。2018年，31個省（區、市）和新疆生產建設兵團針對新增第45條，結合區域實際制定了政策措施，發布19項地方政策法規[5]，占工業水污染防治政策總數量的76%。21個省（區、市）和新疆生產建設兵團著重于工業集聚區的污水集中處理設施建設、排污處理設施提升改造等工作，推進了因地制宜的工程設施建設。為工業園區集中排放整治等產生了積極有效的推動作用，有力指導了新增第45條的實施落實。

三、我國工業水污染防治實施成效

（一）工業水污染防治力度進一步加大

1.國家各部門及地方政府及時制定配套政策法規

《水污染防治行動計劃》頒布以來，國家各部門和地方政府已針對性地出臺了各項政策法規60余項，全方位指導工業水污染防治。生態環境部、工業和信息化部等部委發布了《關于加強固定污染源氮磷污染防治的通知》等40余項工業污染防治政策、技術導則、指南和規范等，對工業水污染防治發揮了重要的指導作用。31個省（區、市）和新疆生產建設兵團結合區域實際，制定并發布了包括《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2018年版）》《遼寧省工業集聚區水污染專項整治方案》、江蘇省《全省沿海化工園區（集中區）整治工作方案》等在內的25項地方性政策措施[5]，其中集聚區排放政策19項，產業結構調整、清潔生產技術改造等行業污染防治政策6項（見圖1）。

圖1 2018年各省（區、市、兵團）工業水污染防治相關政策發布數量

2.各級部門繼續淘汰落后產能

我國不同企業的生產規模和技術水平差異明顯，對于小、散、污的企業，優先通過產業結構調整解決。各級部門持續加大產業結構調整力度，取締了一大批“兩高一低”企業，調控總產能。如2018年，工業和信息化部會同有關部門嚴格控制高耗水、高排放行業新增產能，完成鋼鐵化解過剩產能3×107t以上，實現了4×107t電解鋁產能完成跨省置換[6]。據統計，2018年全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團已清理“十小”企業、“散亂污”企業5000余家，關閉取締1800余個排污口，工業企業搬遷治理3700多家[5]。

3.持續推動工程舉措

針對《水污染防治法》新增條款要求的工業廢水集中處理要求，各級部門積極行動，有效支撐工業集聚區污水集中處理與監控。截至2018年年底，全國涉及廢水排放的省級及以上2411家工業園區中，超過97%建成了污水集中處理設施并安裝了自動在線監控裝置，比《水污染防治行動計劃》實施前提高了40%[7]。全國重點污染源監測數據管理系統也已正式聯網運行，已有超過2萬家企業接入管理平臺。據不完全統計，2018年全國各省（市）共完成了1400余項工業集聚區污水集中處理設施建設（見表2）[5]。

表2 各省（市）工程舉措落實情況

4.積極推進清潔化技術改造升級

在《中華人民共和國清潔生產促進法》《水污染防治行動計劃》等法律法規的配合指導下，國務院有關部門、地方政府和企業主動行動，通過源頭預防、過程減排和廢物資源化，提升了工業污染控制水平。生態環境部有序推進了長江經濟帶“三磷”（磷礦、磷化工企業、磷石膏庫）污染防治，公示了造紙、鋼鐵、制藥等六大重點行業清潔化技術改造任務的完成情況。根據2018年各省上報材料統計，全國有23個省（區、市）和新疆生產建設兵團開展了造紙、鋼鐵、氮肥、印染等重點行業技術改造，13個省（區、市）推行了清潔生產，提升了重點行業企業清潔生產水平[5]。

（二）清潔生產政策法規體系不斷完善

目前基本上建立并形成了一套比較完善的、自上而下的清潔生產政策法規體系，為我國清潔生產工作的全面開展提供了政策支持和法律保障。

自引入清潔生產理念開始，我國的清潔生產工作通過試點推行，逐步從政策研究轉向政策制定，并于2002年6月29日頒布了《中華人民共和國清潔生產促進法》（以下簡稱《促進法》），使我國清潔生產工作進入了有法可依的階段。2003年至今，隨著《促進法》的頒布實施，國家有關部門陸續制定出臺了一系列配套政策和制度，如《關于加快推行清潔生產的意見》《中華人民共和國清潔生產促進法》《重點企業清潔生產審核程序的規定》《關于深入推進重點企業清潔生產的通知》《中央財政清潔生產專項資金管理暫行辦法》等，為進一步推行清潔生產工作提供了保障。2012年7月1日，新修訂的《中華人民共和國清潔生產促進法》正式實施，標志著源頭預防、全過程控制的戰略已經融入到經濟發展綜合策略。2016年7月1日，《清潔生產審核辦法》正式實施，進一步規范清潔生產審核程序，更好地指導地方和企業開展清潔生產審核。

自《清潔生產審核辦法》頒布實施以來，2018年生態環境部、國家發展和改革委員會聯合印發了《清潔生產審核評估與驗收指南》。2019年，相關部委完善了行業清潔生產評價指標體系，如《鋼鐵行業清潔生產評價指標體系》《印刷行業清潔生產評價指標體系》等。此外，各省（區、市）也在國家政策的支持和引導下，相繼制定和發布了配套政策和制度，如《清潔生產促進條例》《清潔生產管理辦法》等，為各地區清潔生產工作提供了保障。

四、我國工業水污染防治面臨的挑戰

我國作為世界制造業大國，化工、冶金、輕工、紡織等大規模資源加工型產業在國民經濟中長期占有重要地位，但工業污染的長期排放和積累對我國水資源和水環境造成嚴重危害，已成為影響我國生態文明建設國家戰略目標實現的“卡脖子”難題。綜合多方調研和實踐體會，目前我國工業水污染防治主要存在如下問題。

（一）工業廢水處理效果差，污染超標排放時有發生

1.自然條件及經濟發展水平差異導致水污染防治措施落實進度不一

我國不同地區的自然條件和經濟發展水平差別較大，導致水污染防治措施落實進度不一。我國不同地區對條款的執行存在差異，保留條款好于新增條款，經濟發達地區優于欠發達地區。如浙江省編制實施《浙江省工業污染防治“十三五”規劃》，開展化工、印染、造紙、制革、鉛蓄電池、電鍍6大重污染高耗能行業整治提升情況終期評估，并對評估結果進行通報。但仍有少數省（市）的部分工業水污染治理嚴重滯后，甚至被生態環境部通報，任務落實中有“水分”，工業企業超標、超總量排放等違法行為時有發生，仍有不少村鎮級工業園聚集大量小作坊式工廠。例如，2018年，生態環境部共通報291家企業涉水污染物嚴重超排（見圖2）[8～11]，其中新疆維吾爾自治區嚴重超標重點排污單位達56個，占全國的19%，遼寧嚴重超標重點排污單位達32個，占全國的11%。2018年11月，中央第二生態環境保護督察組發現山西省推進焦化產業升級改造不力，熄焦水超標問題十分突出。抽查的85%的焦化企業的熄焦水存在超標現象，75%的焦化企業揮發酚超標，平均超標174.3倍。

圖2 2018年生態環境部通報涉水污染物排放嚴重超標單位數量

2.工業行業差異導致水污染防治措施落實不平衡

我國工業布局及各行業在節能減排技術、環境管理能力等方面的差異，也導致了相關條款在落實過程中存在一定不平衡，整體來看石化、鋼鐵等集中度高的行業落實程度優于精細化工等分散性行業。14個省（區、市、兵團）在相關行業部署了清潔化改造、排污許可證核發、落后產能淘汰等舉措。但農藥、精細化工等行業產能分散、污染防控難度大、經濟效益低，落實相對滯后。例如，工業和信息化部針對鋼鐵、造紙、紡織、化工等重點行業實施水效“領跑者”引領行動，加快推廣應用先進適用節水技術，有力推動了重點耗水行業水效提升。鋼鐵行業作為產能集中度高、污染防控難度低的典型行業，噸鋼水耗在“十二五”下降18.95%的基礎上，到2018年又下降了15.38%，達到2.75 m3[12,13]。而部分行業企業缺乏工業進區、產業入園，產業布局規劃落后，集聚效應差，無法實現污染集中治理，有待進一步優化。

3.先進適用的技術支撐及企業和園區統籌不夠，造成外排水不能穩定達標

全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團上報的水污染防治法落實材料中，多個省份都提出了企業及工業聚集區廢水處理不能穩定達標的問題[5]。深入調研發現，一個重要原因是化工、印染、制藥等行業的工業廢水中難降解污染物種類多、濃度高、毒性強、可生化性差，設施運行不穩定，而企業及工業集聚區目前主要采用成本低的廢水生化處理設施，難以滿足設計要求；工業集聚區內企業經過預處理后間接排放廢水時，綜合污水處理設施處理效率很容易受到影響而導致不達標。與發達國家相比，我國水污染控制指標長期集中于COD和氨氮，重污染行業廢水治理的重點在于廢水的末端處理。在此政策引導下，為了節省投資、簡化流程、減少占地，基本不考慮廢水的不同水質，而采用多股廢水混合處理，建立了大批綜合污水處理廠。由于沒有有效控制有毒物質的手段，應對水量變化大、化學成分復雜、有毒有害物質濃度高的行業廢水時，綜合處理廠的效果往往達不到預期效果。輕工、化工、制藥等行業高濃度有機廢水，印染、化工、石化、冶金、煤化工等行業難降解有機廢水尚無經濟適用的處理技術流程。

4.廢水末端治理與生產過程脫節造成污染處理成本居高不下

歐美等發達國家和地區推動產業的資源節約與技術生態化升級，構建資源節約和綜合利用型產業結構與技術體系，僅在20世紀70年代單位GDP能耗就下降了20%以上[14]。近年來，我國通過末端治理大大減輕了環境污染的程度，其成績應該予以肯定，但單純末端治理的環境污染治理模式已不能解決我國當前重點行業所面臨的節能環保問題。一方面，廢水治理與生產過程脫節，生產過程減排少，工段和車間生產過程產生污染物全部匯集至末端進行集中處理后排放，其處理成本也相應提高，往往超過企業的承受能力，因此行業廢水偷排、漏報現象比較嚴重。另一方面，現有水污染控制體系缺乏協同考慮生產工藝過程中物料、資源循環問題，耗水量和成本居高不下。我國工業廢水行業平均處理成本由2011年的1.26元/噸上升到2017年的1.7元/噸，預計未來仍將持續上升[15]。

（二）支撐新的國家/地方污水排放標準的監管能力不足

1.有毒有害物質監管的標準有待優化

在國家政策引導下，我國工業廢水常規污染物排放已得到了一定的控制，但高毒性排放行業的高環境風險問題日益凸顯。我國工業排污強度大，尤其是殘留毒性化學品原料及生產過程產生的眾多有毒有害污染物進入廢水，導致外排水中污染物成分復雜、毒性風險高。目前我國有毒有害水污染物目錄、控制方法和在線監測等尚難以滿足社會快速發展的急迫需求。近年來，多個新制定/修訂的國家和地方污水排放標準中增加了有毒有害污染物，數量從幾種到超過一百種不等。2019年7月24日，生態環境部與國家衛生健康委員會聯合制定發布了《有毒有害水污染物名錄（第一批）》[16]，僅公布10個有毒有害污染物，國家頒布的行業污水排放標準中涉及的多個特征污染物尚未進入目錄，影響了進一步的處理和監管措施落實。且由于監測方法缺乏、廢水處理設施不完善等原因，很多排放標準難以嚴格執行。例如，2018年新修訂的《上海市污水綜合排放標準》（DB31/199—2018）中污染指標多達109種[17]、《石油化學工業污染物排放標準》（GB 31571—2015）中僅有機污染物就多達67種，包括了二噁英、苯并芘、多環芳烴等測定流程復雜、成本高的污染物[18]，一般企業和基層環境監測部門難以實現日常監管。

2.工業排污數據缺乏公開，監管缺少抓手

近年來，我國工業廢水中污染物尤其是毒性污染物數據缺乏公開，無法從《中國環境統計年鑒》等官方文件查詢，存在發布滯后、更新頻率低、數據缺失、發布方式查詢不便等問題，排污量及排污濃度缺乏公開數據，對我國工業污染現狀的有效評估造成一定的阻礙。另外，我國生產企業數量眾多、技術水平和環保意識差異大，在生產過程中對環保的重視和投入也各不相同。部分企業尤其是中小企業，環保意識薄弱，不能主動對生產廢水進行收集和專門處理，而基層環保管理部門因人員、技術等原因，對主要監管企業的排污口及廢水處理過程監管難度較大，相關數據反映較少，難以在第一時間準確了解到企業的廢水產生、收集和處理，尤其廢水中是否含有或含有多高濃度有毒物質。對已經產生的廢水處理處置方式、處理效果等均難快速、準確判斷，甚至被企業誤導。

五、對策建議

（一）以清潔生產為核心抓手，全過程綜合控制工業水污染

與國外發達國家不同，我國是一個地廣人多的發展中國家，社會經濟建設正在加速運行，但同時又是一個在部分地區生產經營較為粗放、資源能源利用效率依然較低、污染排放不容樂觀的國家，因此，針對條款間不同地區、行業落實不平衡，部分企業和工業集聚區廢水處理設施穩定性差，甚至存在超標排放現象等工業水污染治理問題，必須針對我國經濟發展與資源環境的基本矛盾，以生態規律為指導，圍繞產業結構的生態轉型，緊密結合我國社會經濟發展階段的基本特征和新型工業化的建設需要，以清潔生產和循環經濟為核心，管理-技術-工程聯動，進行工業水污染全過程控制。將節能降耗與污染治理向生產過程源頭控制延伸，從源頭、過程到末端一體化統籌考慮污染防治，實現全過程的污染控制。只有將污染治理與生產工藝有機協同、污染治理成本納入企業生產成本，才有可能從根本上解決污染治理成本居高不下的問題。

（二）優化調整排水指標，推進信息公開

1.增加綜合毒性指標，優化污染物指標的選取

我國在制藥行業六項系列排放標準（GB 21903～GB 21908）中首次引入了毒性指標，即急性毒性（HgCl2毒性當量計）[19]，但沒有限值參考且不具代表性。廢水綜合毒性法是美國基于水環境質量的排放限值確定的官方方法之一[20,21]，德國的多個工業行業的水污染物排放標準直接使用了綜合毒性指標，易于操作且具有廣泛代表性，對保護本國水環境質量、防范環境風險起到了切實的效果[20]。對比發達國家，我國廢水排放標準中綜合毒性指標的應用仍處于起步階段。由于綜合毒性指標能直接反映廢水對生態系統的影響，在較難對水污染物進行一一識別并制定排放限值的情況下（如化工、制藥、農藥等涉及多種化學品生產使用的工業行業廢水排放管理），相對于其他常規指標具有明顯的優點。建議加快廢水綜合毒性指標的建立，優化排放標準體系。

2.改善監管方式，實現精準管控

為了有效解決我國行業廢水有毒有害污染種類多、監管難的問題，建議從工業外排水綜合毒性管理、尾水分類監管等方面開展工作。首先，加快制定國家和地方層面的排水毒性標準，用綜合毒性指標代替具體污染物指標，解決外排水中低濃度特征污染物監測難的問題；其次，通過綜合毒性標準，推動毒性污染物控制技術進步；最后，針對不同排放口（企業、園區）尾水污染物濃度、種類、毒性差異大的現狀，采取區別化的監管方法。例如，采用間接排放標準的企業外排口，優先監測特征污染物及其濃度，適當提高監測頻次；采用直接排放標準的企業廢水處理廠外排口，在穩定達標排放的基礎上，重點關注綜合毒性，適當降低監測頻次。

3.加強基礎能力建設，推進信息公開

首先，加強基礎能力建設，對基層環境管理人員進行技術培訓，補充監測裝備，提升環境監管能力。其次，加強企業主動環保守法教育，進一步提高企業主動治污的責任意識；最后，進一步加強環境污染排放信息的實時公開，強化對重點企業的環境監管和社會監督，推動污染減排和產業結構調整。