長沙市園區工業“標準地”改革研究

張 濤，劉震宇，王 紅，寧艷梅

（1.湖南省土地綜合整治局；2.長沙永信土地房地產評估測繪有限公司，長沙 410007）

近年來，國務院為推進營商環境改革，做出了一攬子決策部署。為深入推進工程建設項目審批制度改革，江西省、浙江省等地在德清縣“標準地”改革基礎上，以點帶面助推工業“標準地”改革。“標準地”改革是深化“最多跑一次”改革的重要舉措，也是提高土地要素市場化配置水平、優化營商環境的關鍵措施。為加快園區產業轉型升級，提高產業用地利用效益，園區急需推行“標準地”改革，助推產業項目高效落地投產。

1 長沙市園區工業用地評價指標現狀水平

長沙市域范圍內擁有12個省級及以上園區，其中，國家級園區有5個，即長沙經濟技術開發區（簡稱長沙經開區）、長沙國家高新技術產業開發區（簡稱長沙高新區）、寧鄉經濟技術開發區（簡稱寧鄉經開區）、瀏陽經濟技術開發區（簡稱瀏陽經開區）及望城經濟技術開發區（簡稱望城經開區），省級園區有7個，即長沙金霞經濟開發區（簡稱金霞經開區）、瀏陽高新技術產業開發區（簡稱瀏陽高新區）、長沙天心經濟開發區（簡稱天心經開區）、長沙雨花經濟開發區（簡稱雨花經開區）、寧鄉高新技術產業園區（簡稱寧鄉高新區）、岳麓高新區、隆平高科技園。截至2017年底，12個園區的國家依法審批面積為127.76 km。本研究通過全面收集5個國家級開發區和7個省級開發區的工業用地面積、工業用地固定資產投資總額、工業用地總收入等數據，測算工業用地率、工業用地綜合容積率、工業用地固定資產投入強度等指標現狀值。各指標定義及測算詳見《長沙市節約集約用地考核辦法》。

5個國家級園區的工業用地面積為5 404.10 hm，工業用地固定資產投資總額為4 002.26億元，工業用地總收入為5 942.2億元，工業用地稅收總額為242.98億元。經測算，工業用地率平均值為53.54%，其中最高為寧鄉經開區63.00%，最低為長沙高新區39.87%；工業用地綜合容積率平均值為0.99，其中最高為望城經開區1.02，最低為寧鄉經開區0.91；工業用地固定資產投入強度平均值為7 243.80萬元/hm，其中最高為長沙高新區8 817.6萬元/hm，最低為瀏陽經開區6 344.87萬元/hm；工業用地產出強度平均值為10 833.53萬元/hm，其中最高為長沙高新區14 784.28萬元/hm，最低為望城經開區7 649.37萬元/hm；工業用地地均稅收平均值為457.93萬元/hm，其中最高為長沙高新區586.12萬元/hm，最低為長沙經開區393.69萬元/hm。

7個省級開發區的工業用地面積為2 678.68hm，工業用地固定資產投資總額為1 219.47億元，工業用地總收入為1 754.31億元，工業用地稅收總額為77.86億元。經測算，工業用地率平均值為53.78%，其中最高為瀏陽高新區69.11%，最低為天心經開區27.65%；工業用地綜合容積率平均值為1.24，其中最高為岳麓高新區1.63，最低為金霞經開區0.99；工業用地固定資產投入強度平均值為4 306.36萬元/hm，其中最高為金霞經開區5 011.30萬元/hm，最低為隆平高科技園3 062.75萬元/hm；工業用地產出強度平均值為6 095.28萬元/hm，其中最高為寧鄉高新區9 463.16萬元/hm，最低為天心經開區2 889.22萬元/hm；工業用地地均稅收平均值為305.49萬元/hm，其中最高為隆平高科技園557.88萬元/hm，最低為天心經開區173.36萬元/hm。

2 園區工業用地評價指標分析

2.1 開發利用強度指標分析

土地開發利用強度指標包含工業用地率和工業用地綜合容積率，湖南省下發的全省園區工業用地率、工業用地綜合容積率的標準值分別為68%、0.9。

長沙市園區工業用地率普遍低于湖南省標準值。除瀏陽高新區外，其他11個園區的工業用地率均低于湖南省標準值，因天心經開區所轄區域大部分在湖南省長（沙）株（洲）潭（湘潭）綠心管控區域，其工業用地率僅為27.65%。

長沙市園區工業用地綜合容積率均高于湖南省標準值。岳麓高新區和隆平高科技園分別達到1.63和1.56，這主要源于園區堅持新發展理念，鼓勵支持企業建立高標準、多層廠房，推行企業立體發展，適度提高土地開發利用強度。

2.2 投入產出效益指標分析

土地投入產出效益指標包含工業用地固定資產投入強度、工業用地產出強度和工業用地地均稅收。湖南省下發的全省園區工業用地固定資產投入強度、工業用地地均稅收標準值分別為3 750萬元/hm、450 萬元 /hm。

長沙市園區工業用地固定資產投入強度高于湖南省標準值。除隆平高科技園外，其他11個園區的工業用地固定資產投入強度均高于湖南省標準值，特別是長沙高新區作為產城融合型高新技術開發區，其工業用地固定資產投入強度是湖南省標準值的2.35倍。

長沙市園區工業用地地均稅收有待提高。僅隆平高科技園、長沙高新區和望城經開區高于湖南省標準值，其他9個園區較標準值還存在一定的差距。特別是天心經開區地均稅收僅為173.36萬元/hm，這與湖南省長株潭綠心管控區域的工業企業退出密切相關。

長沙市園區工業用地產出強度高于長沙市標準值。湖南省未下發工業用地產出強度標準，本研究采用長沙市園區工業用地產出強度標準值4 500萬元/hm。除天心經開區外，長沙市其他11個園區的工業用地產出強度均高于標準值，特別是長沙高新區、瀏陽經開區及長沙經開區均超過1億元/hm。

3 長沙市園區工業用地管理存在的問題

3.1 產業用地結構不合理

長沙市12個園區企業內部的空閑地有待開發利用。在園區發展初期，為了吸引更多的企業入園，園區的項目準入門檻較低，部分園區存在個別企業“拿地多用地少”的現象，企業內部尚有空閑地。同時，企業內部用地結構有待優化。例如，企業內部道路、行政辦公用地偏大，導致企業廠房與配套用地偏小，影響園區用地強度和效益。

3.2 項目用地審批耗時長

工業項目從立項、選址、用地報批到落地開工建設，審批部門涉及發改、工信、財政、自然資源等，用地手續涉及土地征收、供應等，審批部門多，申報材料復雜。一般項目從立項選址到施工許可，平均用時在半年以上，從工業企業生命周期來看，用地審批時間長，在一定程度上阻礙了園區產業發展。

3.3 用地供后監管不到位

園區工業用地管理普遍存在有監管手段、無監管實效的困境。工業用地供應后有監管協議，但監管缺乏有效的法律效力。例如，項目立項由發改、工信部門負責；容積率由自然資源部門負責；單位用地能耗、單位用地排污由發改、生態環境部門負責。用地批后監管缺乏執法部門牽頭，缺失部門聯動監管機制，低效利用土地現象嚴重。

4 應對策略

從園區工業用地指標水平及用地管理存在的問題來看，長沙市園區急需加快產業轉型升級，提高工業用地率和地均稅收水平，推動產業集聚發展。在國內已有地市推行工業“標準地”試點的基礎上，有必要探索工業“標準地”改革，實現工業用地精準化管理。下面從6個方面提出建議。

4.1 科學界定“標準地”內涵

工業“標準地”是指符合園區產業準入標準，完成環境影響評價、節能評價等區域評估，明確固定資產投入強度、畝均稅收等各項指標要求，且地塊周邊道路、水、電等外部條件成熟，地塊成交前能完成施工許可核發必備的基本事項審查，完成地塊出讓后即可開工建設的工業用地。出讓后的地塊需要進行全過程監管。

4.2 系統開展區域評估

區域評估是園區工業“標準地”改革的基礎，在園區實際管轄范圍內，結合控制性詳細規劃、國土空間規劃和產業發展規劃等專項規劃，對符合規劃的地區開展區域評估。評估工作由園區管委會組織實施，包括環境影響評價、環保節能評價、水土保持評估、地災壓礦評估、節約集約利用評價等區域評估事項。園區區域評估成果由管委會各職能部門聯合會審，不再要求對單個項目開展專項評估，以便減少后期論證、節約時間和成本，為工業“標準地”落地提供基礎。

4.3 制定符合當地實際的控制性指標體系

工業“標準地”控制指標的選取要確?！皫顺鲎尅钡墓I項目能促進園區產業集聚發展。根據園區產業準入要求和區域評估結果，結合各行業用地定額標準，重點突出“節地標準”的有關指標，主要涉及規劃指標、環境指標、能耗指標、經濟指標和節地指標五大類，包括畝均投資強度、畝均稅收、環保標準、能耗標準等控制指標體系。

4.4 實施企業“承諾制+信用制”

園區統一制定項目準入負面清單、企業承諾事項清單，負面清單以外的項目按照非禁即可、企業自愿原則，實行承諾準入。對于列入企業承諾清單的事項，一律取消政府審批，改為企業承諾，工業“標準地”受讓人對照清單和要求做出書面承諾后，各審批部門可直接做出審批決定，加快項目開工建設，真正實現企業拿地即開工。

4.5 推行全生命周期監管

工業項目建設過程中，各職能部門依企業承諾開展資料核查和“雙隨機一公開”現場核查；項目竣工后，各有關部門根據企業承諾標準，依法依規進行竣工核驗；項目投產后，在約定期限內，各部門根據控制指標標準進行達產復核。通過復核的，辦理不動產權證變更登記；未通過復核的，責令其限期整改。

4.6 從頂層設計到區縣落實進行要素保障

國家層面要商討制定“標準地”出讓的規范、政策和制度，明確工業“標準地”配置要素；省級層面，要明確“標準地”出讓區域評估要求、指標標準體系、出讓管理程序等，統一制定履約監管協議；市（區、縣）層面，要嚴格規范工業“標準地”審批流程，簡化審批程序，建立市（區、縣）級工業“標準地”聯審平臺，全程連網聯審辦理，提供工程建設企業“最多跑一次”服務。

5 結論

長沙市園區工業用地節約集約利用水平普遍高于湖南省標準，但從園區工業用地管理成效來看，當前急需從優化用地結構、簡化用地審批流程、強化批后監管等方面進行改革。園區通過明確“標準地”改革重點，推行工業“標準地+承諾制”供應，能簡化用地審批流程，推動工業項目高效落地投產，助推產業集約高效發展。