公路工程PPP項目施工成本控制研究

林 麗

(中鐵二局第二工程有限公司，四川 成都 610091)

1 PPP項目模式概述

公私合作(PPP)管理模式是指在各部門政府的準(zhǔn)確領(lǐng)導(dǎo)下，民營企業(yè)和政府通過特許經(jīng)營協(xié)議的形式簽署了永久性協(xié)議，構(gòu)成合作伙伴關(guān)系。與此同時，也需要授予私營企業(yè)替代政府進行建設(shè)的權(quán)利，并且提高全民公共服務(wù)的安全性。

從大范圍著手，PPP項目模式是由多個項目模式組成，其中主要有BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)，TOT(Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)移-操作-轉(zhuǎn)移)，ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-運營-移交)，DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計-建造-融資-經(jīng)營)等模式。這些項目一般由個體企業(yè)全部投資建設(shè)或部分投資建設(shè)，采取某種協(xié)議模式在公共部門項目中進行合作，且承擔(dān)和分擔(dān)項目中出現(xiàn)的利益和風(fēng)險。

當(dāng)PPP管理模式下的特許經(jīng)營內(nèi)容全部通過民營企業(yè)進行投資運營時，當(dāng)?shù)卣块T需要共同參與項目的前期工作。在這一步驟中，政府部門要充分發(fā)揚其職能功效，將項目招投標(biāo)、采購、施工、運營的各項工作內(nèi)容進行全方位的監(jiān)視和控制。協(xié)議到期后，工程的權(quán)利將被召回。此外，投標(biāo)單位在工程建設(shè)期間，也應(yīng)采取合理的監(jiān)督和控制且承擔(dān)相應(yīng)管理責(zé)任。同時，還需要與政府協(xié)調(diào)，由政府提供相關(guān)的補貼和支持，作為業(yè)主和整體工程各部門的主要參與者建立一定的聯(lián)系。從運用優(yōu)勢的角度來講，大型公共基礎(chǔ)設(shè)備采用PPP管理模式進行建立，使政府單位和私營企業(yè)進行有效參與和合作，可以保證工程的技術(shù)和經(jīng)濟切實性，從而有效減少了工程建設(shè)周期，減少工程造價。由于采用這種模式的項目，申請通常是在政府機構(gòu)的許可下進行的，民營企業(yè)可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟效益，所以，與傳統(tǒng)項目集資方式相比較，PPP管理模式不僅能有效提高項目運營效率，還能控制工程造價，將政府機構(gòu)的投入成本大大降低。PPP管理模式可以在很大程度上實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從原來的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，保證項目建設(shè)的質(zhì)量，同時降低政府財政壓力。

2 公路工程施工成本控制的重要性

PPP項目模式下公路工程施工成本的控制很重要，尤其是對主要投資方。近年來，為促使區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，公路項目建設(shè)工程也呈持續(xù)上升趨勢。僅僅依靠政府投資，公路項目的建造難以達(dá)到規(guī)模化發(fā)展。所以，要想現(xiàn)狀有所進步，就必須持續(xù)拓展公路項目的融資方式，主動融合社會資本，但是這一目的必須通過采取改變項目管理方式來完成，也就是采取PPP管理模式使工程造價管理工作充分發(fā)揮于工程建筑的每個工序當(dāng)中，比如，設(shè)計工序、施工工序、政府批準(zhǔn)工序等，同時，按照切實狀況擬定出目標(biāo)性相對強的管理處置方案。只有這樣才可有效降低工程造價，在資金有限的條件下，可促進整體公路項目的成功進行，進而使其實現(xiàn)在限定時期內(nèi)保質(zhì)保量地施工。

3 PPP模式下公路工程造價管理存在的缺陷

3.1 項目準(zhǔn)備中的缺陷

公路項目的建設(shè)與中小型規(guī)模的建設(shè)項目不同，其施工建設(shè)對社會各方面是有影響的，不論從規(guī)模上還是繁瑣程度上，都是值得被關(guān)注的重點。根據(jù)傳統(tǒng)的管理模式，工程在開始作業(yè)前，應(yīng)通過有關(guān)政府單位部門的審批，而后進行建設(shè)項目的詳細(xì)工作內(nèi)容。由于根據(jù)PPP管理模式的要求，施工之前需做好多方面的準(zhǔn)備工作，比如：市場成本的調(diào)研、工程效益的預(yù)算、風(fēng)險分析等眾多的因素。

1)傳統(tǒng)模式在基礎(chǔ)上側(cè)重于整體宏觀管理，并使管理的重點納入工程建造的措施，但忽視了對項目經(jīng)濟效益的評估和投資路徑等情況。針對即將建設(shè)的公路運輸實際情況和后期運輸量的說明相對簡單，缺少加深對實地情況的考查，還忽略了施工周期生成的時間值。相比之下，PPP管理模式有效控制了這些情況，特別是針對運輸量進行科學(xué)展望且實行規(guī)劃，從而為投資方供應(yīng)了有效合理的方案，同時也關(guān)乎到了投資方的利益。

2)投資方依靠的是科學(xué)且合理的工程建設(shè)措施，由于傳統(tǒng)管理模式中擬定的建設(shè)措施，在施工前沒有進行充分論證，所以影響了其正確性和適宜性，不能為投資方創(chuàng)造實事求是的數(shù)據(jù)環(huán)境。但是利用PPP管理模式，投資方不僅可以獲得有效信息和精確的數(shù)據(jù)，而且便于投資方采取科學(xué)的手段對工程準(zhǔn)確評價，進而有效控制投資成本和風(fēng)險。

3)按照PPP管理模式，成本控制的關(guān)鍵是市場價格，由于估計市場價格與實際數(shù)據(jù)之間不可避免存在差異，這樣就產(chǎn)生了計劃數(shù)據(jù)不滿足現(xiàn)實成本的問題。尤其是在項目建設(shè)中引進了新式技術(shù)和工藝，成本差異一般偏大。傳統(tǒng)管理模式下，工程造價由有關(guān)部門進行確定，大體上不允許有任何變動，相比之下，PPP模式可以依據(jù)切實狀況大量采納各個機構(gòu)的建議，進而保證投資方獲取較大的利益，施工措施將持續(xù)進行調(diào)整優(yōu)化，進行靈活的成本控制。PPP管理模式結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 PPP管理模式結(jié)構(gòu)

3.2 項目實施中具有的缺陷

在PPP管理模式下公路建設(shè)的成本控制也存在很多問題，尤其是工程展開作業(yè)時期，由于各種突發(fā)事件的產(chǎn)生會加大投資成本，很大程度上偏移了原來的成本計劃。因為，PPP管理模式并不是一項很健全的管理模式，也會受到各種環(huán)境的變化對成本控制產(chǎn)生干擾，例如，政府補貼不能一步到位，或是各個管理制度貫徹不到底，各種各樣的因素多多少少都會干涉公路的順利建設(shè)。

3.3 示范項目實時信息上報不及時

依據(jù)PPP管理模式的標(biāo)準(zhǔn)，公路建設(shè)中涉及到成本管理控制的各個措施，各層的對應(yīng)預(yù)估報告應(yīng)遞交相關(guān)單位進行報備。若數(shù)據(jù)有不全面的狀況，審計單位將結(jié)合其余數(shù)據(jù)采取一定的補充和改良。假如項目處于在建狀態(tài)下，相應(yīng)數(shù)據(jù)沒有進行有效改善或是有無用信息摻入都會給項目施工帶來沖突，甚至?xí)褪┕し降葯C構(gòu)發(fā)生較大紛爭。在施工過程中，如果出現(xiàn)設(shè)計方案沒有考慮到的條件或事故，這種意外的事情在某種水平上使成本控制的作用有所下降，促使工程造價實際上高于設(shè)計價值。此外，若政府部門不及時進行補貼，設(shè)計不達(dá)標(biāo)等，也會在很大程度上縮減施工的進度及成效，同時影響項目的質(zhì)量。

3.4 項目運營和結(jié)算階段存在的問題

公路的建設(shè)、營運和維護三個時期，盡管每個時期已產(chǎn)生相對穩(wěn)定的管理模式，但之間并沒有產(chǎn)生相互合作的管理體制，這就嚴(yán)重阻礙了PPP管理模式在整體工程項目中的優(yōu)勢，很難施展其健全及有效價值的成果。此外，在針對工程清算的問題上，投資者的態(tài)度起著缺一不可的作用，此環(huán)節(jié)中，政府、投資方、建設(shè)機構(gòu)三方常常就投資成本問題出現(xiàn)不同意見，特別是當(dāng)現(xiàn)實成本和計劃成本產(chǎn)生較大誤差時，三方都將對投資成本的精準(zhǔn)性持有懷疑態(tài)度。項目建設(shè)中還有一大困難是出現(xiàn)沖突，項目款項未實時到位，不僅影響了建設(shè)機構(gòu)的利益，而且導(dǎo)致建設(shè)機構(gòu)很難繼續(xù)支撐后期的施工建設(shè)任務(wù)。

4 加強公路工程造價控制的高效措施

4.1 創(chuàng)建工程進出示范制度

按照PPP管理模式的相應(yīng)要求，在公路建設(shè)的各個階段都應(yīng)采取成本管理，影響到的部門應(yīng)按照管理要求執(zhí)行對應(yīng)的整改，促使部門的任務(wù)進度符合項目建設(shè)的需要，同時，滿足了政府、投資者、市場等方面的需求，便于PPP模式充分展示其實事求是的效果，從而輔助各個機構(gòu)高效控制工程造價，獲得較大的經(jīng)濟利益。PPP模式的成功應(yīng)用歸功于政府相關(guān)部門的有力扶持，由于政府部門不但是宏觀管理的主宰者，而且是工程的合作伙伴，所以把政府、建設(shè)方、投資方的收益放在同一位置，三方機構(gòu)將更加清晰地處理該項目，一同承受相關(guān)的風(fēng)險，并且調(diào)節(jié)相關(guān)機構(gòu)的工作氛圍，便可成功地實施PPP管理模式。

在PPP管理模式中，政府和建設(shè)單位的身份是同等的，肩負(fù)著的責(zé)任與義務(wù)需滿足工程合同的要求。保證本地居民的合法權(quán)益和投資者的相應(yīng)收益不被損壞是政府的重要職能，顯而易見，政府職能在該項目中是關(guān)鍵點，起著其核心價值的作用。有關(guān)政府機構(gòu)需自主學(xué)習(xí)、開拓思維、引領(lǐng)新式觀念，促使PPP模式更貼合工程建筑的實際需求，有利于該模式在高效且科學(xué)的前提下實施管理。另外，相關(guān)政府機構(gòu)還需監(jiān)管建設(shè)單位在約定時期內(nèi)有效完成施工作業(yè)。

PPP管理模式的推行，方便了有關(guān)管理者獲得更多正確精準(zhǔn)的施工數(shù)據(jù)，將施工操作通過具體的控制，極大地提高了施工效率。但是，當(dāng)現(xiàn)實施工中發(fā)生較大施工事故時，PPP管理模式的相應(yīng)要求應(yīng)進行適宜的變通，必要時禁止使用，由專職人員進行評價說明后再擬定新的控制要求。公路工程造價不是一個簡簡單單的數(shù)據(jù)預(yù)估問題，它還考慮了數(shù)理統(tǒng)計，人員管理情況、概率情況和其他方面的知識，所以該模式的落實需具備全方位知識的專職人員，才能保證其性能價值的顯露。

4.2 增強業(yè)務(wù)指導(dǎo)與技術(shù)支持

高速公路項目經(jīng)政府部門批準(zhǔn)后，就必須開始執(zhí)行項目的有關(guān)設(shè)計工作。在擬定設(shè)計方案時，應(yīng)綜合考慮施工的材料、設(shè)備、技能、技術(shù)人員安排等各個方面，這都是進入施工管理階段的重要條件。通過PPP管理模式，財務(wù)部門結(jié)合有關(guān)數(shù)據(jù)進行管理，同時及時組織優(yōu)良且專職人員，為項目提供技術(shù)支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)[1-2]。省級財政機構(gòu)應(yīng)實施其監(jiān)督管理職能，保證PPP模式中各個信息的科學(xué)性以及準(zhǔn)確性，保障PPP模式的順利實施。為了保證工程的施工質(zhì)量，應(yīng)更加嚴(yán)格地控制設(shè)計方案以及施工程序。只有做好前期準(zhǔn)備工作，才能順利進行后期的工作。例如，初期的地理環(huán)境考查、材料成本預(yù)算工作等，必須做大量的實地調(diào)查，保證數(shù)據(jù)的完整性與合理性，只有這樣，才能保證設(shè)計方案更貼近項目建設(shè)的現(xiàn)實狀況。

4.3 增強對公路項目材料的控制

建筑材料是施工過程中的重點，也是保證工程質(zhì)量的關(guān)鍵。在公路建設(shè)當(dāng)中，建筑材料的選擇不但要滿足設(shè)計方案的需要，同時也要維護成本控制。最具成本效益的材料是項目建造的最佳選項[3]。由于公路建設(shè)所需的材料種類的多樣化、規(guī)模較大，假如不能達(dá)到質(zhì)量和價格的雙重優(yōu)勢，最終也不會達(dá)到各合作方的雙贏，嚴(yán)重時還會影響工程質(zhì)量。

4.4 化解地方政府非債務(wù)風(fēng)險

在公路建設(shè)成本控制中選擇PPP模式有兩種轉(zhuǎn)換方式，一種是通過TOT路徑進行獲取，另一種是通過ROT路徑完成的。PPP模式在項目的建設(shè)和運營過程中起著關(guān)鍵性作用。只要獲得相關(guān)債權(quán)人的認(rèn)可，就可以完成政府債務(wù)與自由債務(wù)的轉(zhuǎn)換，從而更靈活地使用政府資金的流動性，減輕政府的資金壓力。

事實證明，唯有PPP模式的性能價值才能正常反映所提供的信息、精準(zhǔn)反映項目推行的正常情況，才能夠在提高項目建設(shè)效率的同時保證項目建設(shè)的質(zhì)量。只有降低政府資金壓力和落實好民生建設(shè)，工程建設(shè)才可實現(xiàn)其社會價值，辦好利國利民的大事。

5 結(jié) 語

公路建設(shè)中，成本控制管理的主要特點是系統(tǒng)性與復(fù)雜性。在PPP管理模式下，成本控制涉及項目建設(shè)的每個步驟。由招標(biāo)設(shè)計到工程結(jié)算，每一個進程都離不開PPP管理的影響。所以，在工程建造時期，應(yīng)根據(jù)PPP管理模式的有關(guān)特征在每個項目步驟實施統(tǒng)一且有效的成本管理。只有這樣，在保障公路項目建設(shè)質(zhì)量的前提下，才能夠使投資成本得到科學(xué)合理化控制，使各參與方獲得更多利益。做好相關(guān)投資成本控制管控工作，不但便于PPP管理模式的進一步發(fā)展，還可推動我國各類建設(shè)項目能更加穩(wěn)健地發(fā)展。

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