以高校績效管理推進高等教育治理現代化策略探究

任小琴

（四川工業科技學院 人事處，四川 德陽 618500）

一、以高校績效管理推進高等教育治理現代化的積極意義

（一）提升高等教育的治理能力

高等教育的治理能力由治理主體能力與制度能力兩部分組成。前者主要指利益相關者以一定法規制度為依據，參與管理與規范高等教育發展事務的能力；后者主要指以促進高等教育事業良性發展為目的的制度運行能力。此外，高等教育治理能力還可分為外部治理能力與內部治理能力兩部分。前者屬于宏觀治理能力，具體是指各方面利益主體共同管理高校運行事務的能力或者促進國家高等教育事業發展的能力。后者屬于微觀治理能力，具體是指高校內部人員以相關法律規定為依據共同處理高校發展事務的能力。

高等教育深受民眾關注。面對高校巨大的消耗，社會成員立足于自身利益，自會問責高校，因此高校需要確保經費支出合理以令公眾滿意。具體可以借鑒私營部門績效管理的思路，尊重利益相關者的利益訴求，力求提高績效管理水平，而績效管理水平的提高代表了制度能力與治理主體能力的提高。

（二）完善高等教育治理體系

高等教育治理體系是生產關系的體現，其中存在兩個重要問題：高等教育治理主體是誰？高等教育治理主體之間是何關系？高等教育倍受各界關注，其中政府、用人單位，以及高校的行政領導、教師、學生與家長都是核心利益主體，各主體間的關系則是權力結構與權力責任的關系。高校有責任回應眾多利益主體的問責，“問責—績效回應—反饋問責—方案調整—提升績效回應”這一績效管理循環過程由此形成。順利實現高校績效管理，還需政府下放管理權限給高校，同時高校需賦予用人單位、學生及家長一定的問責權力。如此一來，高等教育治理的管理體系便得以形成。

（三）優化高等教育資源配置

高等教育資源具備稀缺性的特點，更加注重效率。從一定程度上來講，高等教育稀缺資源配置的合理性與有效性反映了高等教育的治理水平。高等教育稀缺資源配置模式主要包括行政性配置與競爭性配置兩種。政府參照國家發展現狀并結合國家發展需求，行使行政權力并下達行政指令，剛性分配高等教育稀缺資源即為行政性配置；發揮市場調節作用，通過市場自由競爭獲得高等教育稀缺資源并實現高等教育稀缺資源配置即為競爭性配置。競爭性稀缺資源配置以高校績效水平為依據，稀缺資源的配置取向與額度皆由高校的績效表現決定，有利于提高資源使用效益與利用率，進而提升高校的績效水平。近年來，國家教育行政部門強調引入競爭機制進行績效評估，以此提升高等教育的動態管理水平，還需要將高校績效評估結果作為高校預算的依據。

（四）實現高等教育的“陽光建設”

高等教育領域內部事務的運行欠缺透明度，治理主體之間存在信息不對稱的問題。究其原因，一方面在于高等教育外部治理主體知識能力欠缺，難以掌握相關的治理信息；另一方面在于高等教育行政部門有意隱藏相關信息，致使其他治理主體身處劣勢。治理主體之間由于存在信息不對稱的問題，導致難以共享信息并進行有效溝通，最終影響其建立合理且有效的治理方案，阻礙了高等教育治理水平的提升。此外，信息不對稱侵犯了治理主體的知情權，進而影響了其正常發揮自身監督與問責的功能，因此還應進一步完善高校的信息公開制度，實現高等教育的“陽光建設”。

高校績效管理以績效表現與績效評價為基礎，為推動高校信息公開制度建設的完善，實現高等教育“陽光建設”，還需拓寬并提高信息的公開度，充分發揮高校的績效管理功能，盡可能地消除信息不對稱的現象，確保利益主體的知情權與監督權。

二、以高校績效管理推進高等教育治理現代化的可行性

（一）理論基礎相同

20世紀70年代，治理理論被應用于包括高等教育管理領域在內的多個領域，新公共管理理論成為高校績效管理與高等教育治理共有的理論基礎。在傳統的公共管理理論指導下，科層制逐步僵化，進而引發機構膨脹、資源浪費及效率低下等問題。對此，新公共管理理論提出公共部門與私營部門在管理方面并不存在本質的差別，因而前者可以引入后者的績效管理哲學、技術及手段。高校是重要的公共服務機構，長期存在責任不明、資源浪費及效率低下等問題，因此教育行政部門有必要遵循新公共管理理論指導，將績效管理引入高等教育領域，在高校內部實行績效管理。此外，傳統公共管理理論存在公共利益過分依賴政府官員的問題。對此，新公共管理理論提出適度削減官員權力并賦予民眾與社會組織一定的決策權，使政府得以在更大的治理系統中采用民主方式形成決策。在該治理系統中，政府化身為協商者與促進者。高等教育亦得以在新公共管理理論指導下將各方利益主體納入管理過程，最終確立形成高等教育治理體系。

（二）價值引領相同

高校績效管理與高等教育治理具備相同的價值引領。首先，以推行令人民滿意的高等教育作為價值目標。令人民滿意既是高等教育價值的評判標準，也是高等教育的終極追求。在高等教育由大眾化走向普及化的大形勢下，高等教育必須通過高校績效管理與高等教育治理實現供給側結構性改革。高校績效管理旨在借助績效信息管理高校，從而推動高校的績效提升，更好地回應社會問責；高等教育治理則旨在借助社會力量充分回應各方利益主體的訴求，形成共治局面。其次，以公平、高質作為價值取向。在新時代背景下，公平、高質的高等教育已為剛性需求。為確保每一位受教育者都能享有平等的教育機會與均等的教育資源，還需在差異性公平原則的指導下，促使每一位受教育者都能接受與自身發展相適應的教育，進而推動教育質量的提升。高校績效管理與高等教育治理都十分注重回應人民這一利益主體的需求，力求使受教育者接受優質的個性化教育，因而還需以公平、高質作為共同價值取向。最后，以高度民主化作為價值尺度。在新時代背景下，民主成為國家治理的主旋律，體現在高校績效管理與高等教育治理當中。高校績效管理確保各方利益相關者的問責權力，即民主性的體現。而高等教育治理形成現代化治理體系，強調實現治理主體的多元化，亦為民主性的體現。

（三）協商過程相同

高校績效管理與高等教育治理協商過程相同。前者的協商過程主要體現在以下兩個方面：一是高校作為涉及多方利益主體的社會機構，面對眾多利益主體的需求，還需在協商的基礎上做出績效以此回應。二是高校績效評價是高校績效管理的核心環節，是一項價值判斷活動，具體包括評價主體、價值主體及評價客體三個部分，而價值主體可以為每一個利益相關者。因此，高校還需協商眾多價值主體的主張，建立評價準則與標準。

協商同為高等教育治理的重要運行機制。在高等教育治理背景下，行政領導不再具備決策專權，轉而擔當“元治理”的角色，而各方利益相關者則成為治理主體。不同治理主體遵循不同的價值取向，均享有利益訴求的表達權。由此看來，高等教育治理亦是通過協商各方治理主體的主張，落實各利益主體的治理理念，最終形成治理方案。

（四）目標導向相同

高校績效管理與高等教育治理目標的導向相同。前者作為一種管理工具，還需以績效為基礎，以提升高校績效為目標，而“效”即有效率。由于高等教育不便檢測，且高校不便問責，因此高校長期存在效率偏低的問題。績效評價可以有效解決這一問題，借助投入產出比評定高校的運行效率，進而形成校際競爭機制，促使高校具備成本觀念與效率觀念，切實提高運行效率。

高等教育治理以“善治”為目標，而“善治”同樣具備高效的意味。一方面，多個治理主體均可直接參與治理并直接反映問題、提出建議，有效提高了問題發現與解決的效率；另一方面，雖然治理主體的多元化會導致決策時間延長，但這只是一時的低效，由于決策過程充分考慮了各方利益相關者的訴求，因而治理方案更為合理，有利于順利執行政策，故而從長遠來看，依然能夠有效提升高等教育的效率。

三、以高校績效管理推進高等教育治理現代化的具體策略

（一）明晰高校的績效內涵

要想合理評價高校績效，還需明確高校的績效內涵。“績效”一詞由“績”與“效”共同組成，前者指成績、業績，具備表現性，且從一定程度上來講，與產出質量重合。后者指效率、效益，生產投入產出比即為效率，而對產出與期望值進行比較即為效益。由此來看，理解“績效”關鍵還需界定產出。高校績效是指高校產出的數量、質量、產出所用消耗，以及與利益相關者期望值之間的比較，因此研究高校績效，還需重點分析高校產出。

高校作為諸多社會利益關系的交匯點，已然成為消耗巨大的社會機構，政府、家長及社會企事業單位均需為其提供大量資源。如此一來，各個利益主體自會懷抱訴求并對高校進行問責，高校也有義務借助績效表現回應外界訴求與問責。由此可見，回應各方價值主體訴求才是高校這一價值客體績效內涵的本質。此外，作為獨立社會機構的高校亦為價值主體，同樣具備價值訴求，即與社會保持距離，進而獲得學術自治與學術自由空間，充分發揮自身批判社會與引領社會的功能。因此，高校績效還需以自身學術堅守為基礎，以實現自身價值、承擔社會使命及履行社會責任為目的。

（二）明確高校績效評價主體、評價客體及價值主體

評價主體在充分收集資料的前提下對客體滿足自身需要的程度做出判斷，即評價過程。由定義來看，評價由評價主體與評價客體兩部分組成。事實上，價值主體與價值客體也隱含其中。由于價值客體完全等同于評價客體，而價值主體則與評價主體不具統一性，因此評價總共包含三個要素，即評價主體、評價客體及價值主體。高校、政府及社會獨立第三方機構共同組成評價主體，高校在一定時期內的產出即為評價客體，學者、教師、學生、家長、校友、管理人員、政府及企事業單位等相關利益方均為價值主體。順利進行評價的關鍵在于評價主體如何確立價值標準。評價主體可以委托者單方面的需要為依據，大多時候也需要對多元化價值主張進行協商并確立相應的價值標準與評價準則。因此，科學評價高校績效還需以建立多元價值協商機制為前提。

（三）尊重高校績效的獨特性

1.難以清晰劃定影響。高等教育與中等教育、小學教育前后銜接并連貫統一，共同組成教育體系，因而難以確定個人發展的影響因素究竟源于哪一個教育階段。此外，處于高等教育階段的學習者不僅需要接受家庭教育，還可以接觸社會并接受社會教育。因此，高等教育的影響難以與家庭教育和社會教育相區分。

2.價值性高。高校績效具備高度價值屬性，各種活動都以一定的價值選擇為基礎。高校績效評價既要充分考慮不同利益主體的價值訴求，也要尊重高校自身的價值主張。

3.隱性投入多。高校教職員工需要投入更多的隱性勞動，且勞動投入難以體現在量化結果中。此外，高校績效評價若只對成果進行簡單量化，會導致教師重視顯性投入而忽視隱性投入，進而導致高校趨于功利化。因此，評價過程還需兼顧顯性勞動產生的任務績效與隱性勞動產生的關系績效。

4.表象復雜。學生的考試成績不一定能真實反映學生的能力、教師教學水平及高校績效；畢業生工資或由就業地緣因素所致，也不一定真實反映高校的教育質量。凡此種種，均說明高等教育表象與本質之間的關系極為復雜，確定高校績效評價指標還需透過復雜表象觀察本質。

（四）充分考慮高校績效的類型

1.以績效生成為標準進行劃分，高校績效主要包括投入績效、過程績效及產出績效。投入績效側重于比較實際的資源輸入與目標規定的資源輸入，進而顯示資源節約的情況。過程績效側重于考查資源的使用效率，通過比較實際輸入與產出提升高校的運行績效。產出績效側重于衡量高校產出是否達到利益相關方的預期效果。

2.以績效表現形式為標準進行劃分，高校績效主要包括成果績效、聲望績效及不確定性績效。成果績效側重于借助成果表現高校產出。聲望績效是指高校所獲成果帶來的聲望，屬于附帶性產出。不確定性績效是指高校教育活動所產生的超出預期的結果。

3.以績效表現形態為標準進行劃分，高校績效主要包括顯性績效與隱性績效。顯露于外且可以觀測的績效為顯性績效；不能外顯且難于觀測的績效為隱性績效。

4.以績效表現時間為標準進行劃分，高校績效主要包括短期績效、中期績效及長期績效。于資源投入當時或短時間內表現出來的績效為短期績效；資源投入一段時間后才表現出來的績效為中期績效；過了很長時間后，高校某一產出才對個人乃至社會產生影響，此為長期績效。高等教育成效滯后性明顯，因此高校績效評價還需注重考量中長期績效。

結語

作為一種有效的管理工具，績效管理越發受到公共部門的青睞。在現代化強國治理背景下，要想推進高等教育治理現代化并實現高等教育內涵式發展，必須逐步完善高校績效評價機制，注重提升高校的績效管理水平，具體還需明晰高校的績效內涵，明確高校的績效評價主體、評價客體及價值主體，尊重高校績效的獨特性，以及充分考慮高校績效的類型。