優化控制性詳細規劃管理機制的思考

文／李林艷 遵義市規劃技術服務中心 貴州遵義 563000

1、定義和法律法規相關規定

1.1 定義

1.1.1 控制性詳細規劃的定義

在《城市規劃基本術語標準》（GB/T50280-1998）中對控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）定義為：以城市總體規劃或分區規劃為依據，確定建設地區的土地使用性質和使用強度的控制指標，道路和工程管線位置以及空間環境控制的規劃要求。

1.1.2 城市規劃管理的定義

在《城市規劃基本術語標準》（GB/T50280-1998）中對城市規劃管理的定義為：城市規劃編制、審批和實施等管理工作的統稱。

1.2 法律法規相關規定

1.2.1 法律法規地位

1984年1月我國城市規劃領域頒布的第一部法規《城市規劃條例》中明確城市規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個階段，1989年12月頒布的《城市規劃法》中延續了詳細規劃之稱，1991年9月頒布的《城市規劃編制辦法》第二十一條第二款規定：詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，第二十二條中明確控規作為城市管理的依據。自此，在我國城市規劃體系中第一次明確了控規的法律地位。

2008年1月頒布的《城鄉規劃法》加強了控規的法律地位，規定在規劃區內通過劃撥或出讓方式提供國有土地使用權的，均依據控規提供地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件；并規定依據控規提供的規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分，未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。

1.2.2 編制主體、內容及審批程序（見表1）

表1

通過對比可以看出，隨著我國城鄉規劃體系的發展，控規的編制主體由主管部門單一主體到多層級多元化主體，層級更加細化、地位更加高階；編制內容由粗到細，管控要素根據社會發展要求有所調整；審批程序從只有政府審批，到需要報人民代表大會或人民代表大會常委會備案，體現出控規的法律地位更加重要、更加突出。

2、編制實施的目的和作用

2.1 編制實施的目的

通過從《城市規劃條例》《城市規劃法》《城鄉規劃法》都可以看出，控規編制實施目的是在城市總體規劃的指導下，對城市中某一地段、街區等局部范圍的未來發展建設，在土地使用、道路交通、建筑空間、景觀綠化及開敞空間、基礎設施等方面做統一的安排，指導具體建設實施。通過建設城市道路交通、建筑空間、景觀綠化及開敞空間、基礎設施、公共服務設施等構建城市三維空間，使城市經濟、社會活動能夠有序、持續的按制定的規劃執行，引導城市健康有序發展。

2.2 編制實施的作用

（1）控規是承上啟下、有機傳導聯系的核心

控規向上銜接宏觀層次的總體規劃，向下引導城市管理開發，銜接微觀層次的修建性詳細規劃、項目規劃設計方案和開發建設行為。通過控規設定的規劃技術指標，將總體規劃中宏觀、二維的城市發展目標，量化、定性轉化到具體實施建設項目，再通過具體實施項目三維空間的建設，完成總體規劃既定發展目標。

（2）控規是實施管理的重要指導及支撐

將城市規劃設計宏觀到微觀的傳遞內容，通過量化方式轉化為規劃設計要求、設計導則、設計標準和準則等在控規這一中觀層面成果性的表達，轉化為法制成果作為規劃行政主管部門規劃實施管理的依據，使規劃行政主管部門在規劃實施管理中有章可循、有法可依，從而有效開展城市規劃工作，將城市規劃目標在城市發展實施建設中得以貫徹落實。

（3）控規是維護公共政策利益的平臺

控規的重點是關注城市發展建設中公共利益的保障，一個具體項目的開發建設涉及城市政府與公眾、城市政府與個體、公眾與個體等多方面權利和利益，通過這一平臺的平衡協調，可作為城市公共政策載體實現城市政府意圖、保障公眾利益、保護個體權利。

3、規劃管理中存在的問題

3.1 上位規劃傳導性不足

（1）改變規劃功能布局

在控規編制時改變了《總體規劃》中的功能布局定位，如筆者所在城市，在《總體規劃》中將東部組團最南側區域功能定位為工業區，但在控規編制時，將該區域編制規劃為居住、商住、教育、公園綠地等用地。

（2）建設用地規模超量

筆者所在城市《總體規劃》規定至遠期2035年，中心城區城市建設總用地規模為143 平方公里，但到2019年已批復的35 個控規中已達220.38 平方公里。

（3）空間布局不吻合

一方面體現在超出《總體規劃》規劃范圍編制，如筆者所在城市，有三個控規超出《總規規劃》確定的中心城區范圍共計66.24 平方公里，同時存在部分控規局部超出中心城區范圍；另一個方面是中心城區內未全覆蓋，如筆者所在城市中心城區范圍內約4 平方公里城市空間未有控規覆蓋，導致城市發展、土地開發利用無直接依據。

上述出現的問題最終導致城市的發展目標、發展規模、土地使用及空間布局等偏離《總體規劃》確定的城市發展方向和戰略部署。

3.2 整體編制科學性不足

（1）編制使用不實際

如筆者所在城市一片區控規中規劃一處24 班小學用地，未考慮地塊土地使用權年限問題（土地使用權年限到期為2044年），在政府不主動有償收回土地使用權的前提下，該地塊在22年里無法實際作為教育用地使用。

（2）指標管理僵硬

在編制時對容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、商業比等指標機械地進行上、下限規定，對指標區間值缺乏彈性設置，導致依據控規出具規劃條件處置土地后，開發建設單位在為追求指標利益最大化的情況下，規劃設計方案及產品對城市發展具有不適宜性，出現建筑高度斷崖式的“高低配”、建筑聯排式的“屏風樓”、過于分散的線性沿街商業無法形成積聚商業氛圍等問題。

（3）管理內容二維化

現行控規是通過容積率等指標數據以及二維平面表達的圖紙、圖則進行管理，缺乏運用城市設計方法通過三維構思將城市空間、城市天際線、城市風貌等轉化到控規中統一管理，出現建筑天際線單一、遮擋城市山水地形特征，建筑風貌不統一、整體性不協調等問題。

（4）局部修改肢解

一方面通過持續的控規局部修改而修改了控規整體，卻未從控規整體的角度進行分析和論證，出現控規各類用地和公共服務配套等整體布局失衡問題；另一方面是在局部修改過程中，就修改地塊論修改地塊，缺乏按10、15 分鐘生活圈論證研究公共服務設施配套需求是否滿足及配備。

3.3 系統管理整體性不足

（1）規劃范圍重疊

筆者所在城市存在一個控規與兩到三個控規管控范圍邊界重疊的現象，而存在管控范圍邊界重疊的控規多達10 個左右。

（2）服務設施布局不均

不同區域、地段控規在編制時均獨立在各自范圍內安排布局工業、居住及配套服務設施等各類用地，未將中心城區作為一盤棋統籌規劃，中小學教育資源分布不均，醫療資源布局主要集中在城區南邊，服務半徑過大、不足以覆蓋服務區域。

3.4 動態維護及時性不足

（1）實施評估不到位

筆者所在城市自2008年編制第一個控規以來，從未開展過實施評估工作，存在對實施開展情況是否按預期進行、與城市發展是否相適應的情況不了解等現象，不能及時對不適應城市發展的控規進行修編，以及無法對后續開展編制的控規做參考調整補充。

（2）修編工作不及時

未及時按照相關更新政策、更新規劃規范修改、修編、維護修正控規，導致在管理實施過程存在規劃指標過高不適宜高質量、高品質城市發展要求，以及轉為化規劃條件時操作困難等現象。如筆者所在城市早期批復的部分控規中居住用地容積率規定較高，有在4.0-5.0 之間的，已不適應當前發展，但仍具有法定效力，給現行土地處置規劃條件出具管理工作帶來不便。

3.5 局部修改制度性不足

《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第二十條規定了控規修改的審批程序，但未對修改或調整類型、內容以及審查要點進行明確界定和規定。修改審批程序基本與編制審批程序基本一致，致使每調整一個地塊、調整一項用地指標，都得按編制審批程序報批，大量增加了控規調整的時間和行政成本。

4、優化規劃管理機制的思考

4.1 編制提高科學性

（1）分類編制

改變原來控規編制將規劃指標一步化直接落實到地塊層面，缺乏分類、分級、分層的編制管控方法。可通過對已建成區、開發新區、城市重點發展區、城市不確定發展區分類，提出不同的管控要素進行編制的方法[5]，如對已建成區、城市不確定發展區可只制定街區或單元規劃總體指標，無需深化詳細到地塊層面，地塊層面根據發展時序、要求適時補充編制詳細指標。

（2）分層編制

通過設立“控規單元+地塊”的編制方式，在控規單元層級將中心城區作為一盤棋，統籌考慮各類用地、公共服務設施配套等布局及總體指標分解，地塊層級是根據城市發展要求、市場需求適時編制詳細指標，作為土地利用開發的依據條件；不僅保障中心城區建設用地控規的全覆蓋、也保障控規調整時管控要素不肢解、不重復，預留了管控彈性空間。

4.2 審批優化效率性

通過制定規范文件優化現行控規局部修改的審批程序，加強制度建設；以及明確在“控規單元+地塊”管控模式下，控規單元和地塊層級、不同管控內容修改的審批程序，建立不同管控要素下相適應、相匹配的審批路徑，精簡對簡要管控要素修改的審查環節，縮短工作周期，提高控規修改效率。

4.3 管理內容彈性化

一是外部管理方面，通過對管控要素設置土地使用權處置前后兩種管理模式進行管控，重點對目前土地使用權處置后開發建設單位需優化調整相關技術指標程序的空白進行補充；二是內部管理方面，對容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、公共服務設施配套要求等設置一級、二級指標分類管理，通過對分類指標設定不同深度的審查、不同期限的審批，達到改變對所有指標統一尺子管理的僵化模式。

4.4 管理操作明確化

一是三分規劃七分管理，應加強規劃管理方面制度的建設，改善現在頂層設計目標美好、中層設計傳導不明朗、基層管理操作無實際依據的情況，運用制度明確控規編制及控規修改編制應審查的內容及深度，便于管理人員統一審查標準，保證編制成果質量；二是對控規評估的時限、方式、內容等設定規定，明確到期評估，避免因無規定則不開展相關工作，無法保障城市規劃出現開發無序、過度，各類建設用地指標失衡，無法按既定目標發展的現象。

結語：

目前的城市發展正在由外延擴張式向內涵提升式轉變，城市規劃也由從增量擴展發展模式轉變到存量空間治理模式，控規的編制及管理都不能再簡單的通過幾個指標運用二維表達方式粗放管理，應通過提高控規的編制技術、優化管控內容，強化彈性管控空間、加強精細化管理方式，以期達到通過空間結構優化治理方式支撐城市高質量發展。