多源流理論視角下我國普惠性幼兒園政策議程研究

胡西蒙，李 海

（1.廣東汕頭幼兒師范高等專科學校學前教育學院，廣東汕頭 515071；2.廣東省外語藝術職業學院課程研究所，廣東廣州 510640）

“求木之長者，必固其根本”。在“三孩”政策背景下，隨之帶來的養育和入園問題引起社會各界的密切關注和廣泛討論，普惠性幼兒園再次步入大眾視野。普惠作為具有雙重屬性的概念，經濟上涉及要素配置，寓意分配與再分配；政治上涉及政府責任，涉及市場某種矯正機制［1］。發展普惠性幼兒園作為解決“入園貴、入園難”問題的關鍵、實施推進“三孩”政策配套方案的舉措，在構建和諧社會和維護教育公平方面承載著至關重要的責任。本文以約翰·W·金登的多源流理論為研究視角，聚焦國內普惠性幼兒園政策的歷史發展，從三源流闡釋普惠性幼兒園政策產生與發展的動因與推力，探討政策出臺前學前教育領域待解決的問題，審視普惠性幼兒園概念自提出以來學前教育利益相關者和有關部門所作出的文本話語與實踐探索，剖析國家戰略方針和社會輿論在政策發展中帶來的影響，并據此提出相應的政策建議。

一、多源流理論:邏輯性解釋與適用性分析

多源流理論源自被西方譽為“公共政策研究不朽之作”的《議程、備選方案與公共政策》，系美國政治學家約翰·W·金登所著。多源流理論作為聯邦政府建立政策議程的一種模式，其誕生靈感最早來源于“垃圾桶模型”。“垃圾桶模型”意指政策制定者在確立某項決策之前，相關成員為此群策群力、各抒己見，提出各有側重的問題和解決辦法，大部分觀點由于各種原因被丟棄進垃圾桶，幸免于難的寥寥無幾［2］。該分析框架于2004 年引入我國，引起國內學界學者一系列的研究與討論，本部分將對多源流理論進行邏輯性解釋和適用性分析。

（一）邏輯性解釋

多源流理論認為問題、政策和政治三大源流各司其職、共同作用，通過政策企業家或利益相關者的及時推動使政策建議或方案被提上政策議程，從而開啟政策之窗，同時昭示關鍵性政策文件在此時期發布。張金馬認為政策議程是種將社會存在的部分問題納入政策制定者或部門、列入政策建議或方案，使其后續成為正式政策文件的渠道和過程［3］146。顯而易見，兼具動態化分析和系統性流程的多源流理論符合當今日趨多元的中國社會，在一定程度上，也與中國社會的政策變革邏輯不謀而合［4］。

（二）適用性分析

多源流理論能夠相對系統地研究政策議程設置和政策變遷過程，自創立以來被用于研究探討社會各種公共政策，它能夠為政策起源和實施提供新的觀察和探索角度。結合文獻檢索可知，多源流理論在我國被廣泛用于研究基礎教育、新高考改革、高職擴招、新媒體等相關領域的政策變遷歷程和政策議程設置，可見多源流理論即使創始于西方，但在我國已獲得相當程度的認可度和適用性。使用多源流理論框架分析我國普惠性幼兒園政策發展過程，能夠相對直觀而清晰地解釋我國過去普惠性幼兒園政策發展的原因、存在的影響因素、政策在此過程中如何推動和執行。

二、三大源流:普惠性幼兒園政策的多源流分析

三大源流在多源流理論中代表問題源流、政策源流和政治源流。這三大源流在政策議程設置期間不斷嬗變和發展，相互之間沒有交叉關系，為推動我國普惠性幼兒園政策作出不同程度的貢獻和影響。

（一）問題源流

眾所周知，社會中隨時可能出現各種不符合秩序與發展規劃、偏離社會良性運行軌道的問題，問題源流就誕生于此，旨在探討政策制定者持續關注社會哪些問題及其引起關注的原因。根據多源流理論，問題源流主要來源于政策發布前和政策運行中涉及到的指標、焦點和反饋。

1.指標:學前教育財政性經費占比偏低

根據教育成本分擔理論，承擔教育經費的主體為政府、企業、私人組織及家庭。經濟合作與發展組織（OECD）發布的《教育概覽》將教育成本的來源分為兩大部分，一是政府為主體的公共資源，二是其他企業組織等為主體的私人資源。在前十年間，OECD 國家學前教育經費的公共來源占比平均在80%左右，整體呈現上漲趨勢［5］。

為便于進行對比，本文將上述公共資源同比為我國學前教育財政性經費，教育成本同比為我國學前教育總經費投入。根據歷年中國教育經費統計年鑒，統計結果如表1 所示。由此可見，2016 年到2020 年間我國學前教育財政性經費雖然從44.11%上升到60.27%，但依然遠低于OECD 國家平均水平。

表1 2016-2020 年我國學前教育財政性經費占比（單位：億元）

2.焦點:家長群體對普惠園需求旺盛

“入園難，難于考公務員；入園貴，貴過大學收費”是近年來學前教育領域新聞的熱點，而隨著二孩乃至三孩政策后，入園問題被推向頂峰。縱觀各大新聞焦點內容，“天價幼兒園亂收費”“公辦園靠面子，私立園靠票子”“入園究竟多難？新園未開提前一年報名”屢見不鮮。近年持續關注學前教育問題的全國人大代表、長江教育研究院院長周洪宇，曾在調研中提到我國學前教育的師資水平、教育資源、入園費用等問題持續導致家長群體乃至社會各界的意見分歧，甚至眾口鑠金［6］。2020 年《光明日報》文章《光明時評：幼兒“入園難、入園貴”，破解關鍵何在？》中提到中國青年報社社會調查中心的調查，該項調查數據顯示，被問到“近些年‘入園難、入園貴’的問題是否有所緩解”時，46.5%的受訪家長表示有所緩解，53.5%的受訪家長認為沒有緩解。認為沒有緩解的受訪家長中，45.5%認為和以前一樣，8.0%認為更嚴重了［7］。某市民辦園保育費與該市人均可支配收入額度基本持平，與此同時，公辦園和普惠園保育費僅為前述民辦園的五分之一［8］，諸多家長對普惠園趨之若鶩，這與普惠幼兒園所能供給的名額之間存在巨大鴻溝。

3.反饋：普惠性民辦園教育質量堪憂

面對學前教育市場需要和潛在資本盈利的暗流涌動，普惠性幼兒園在教育質量和安全隱患等方面存在問題［9］。一方面，城鄉差距作為學前教育老生常談的問題，在普惠性民辦幼兒園中同樣屢見不鮮。李靜等人對某市進行普惠性民辦幼兒園教育質量評估，研究發現不同地域普惠性民辦幼兒園教育質量差異顯著，縣城和農村顯著低于市區［10］；劉焱等人對北京和廣州219 所普惠性幼兒園進行教育質量評價，發現公立幼兒園辦園質量明顯高于普惠性民辦幼兒園［11］。徐興林發現山東省各地普惠性民辦幼兒園的師資水平普遍低于公辦園［12］。另一方面，普惠性民辦幼兒園教育質量參差不齊。諸多學者對全國各地普惠性民辦幼兒園進行調查研究，結果多是不盡人意。雷芳發現，長株潭三市部分普惠性民辦幼兒園的辦學條件不符合辦園標準、教育設施設備陳舊［13］；劉宇曉認為，貴陽市花溪區部分普惠性民辦園班級規模、用房配置及設施設備都不達標［14］。可見在普惠性民辦幼兒園迅速發展的過程中，仍有諸多問題有待解決。

（二）政策源流

政策源流在多源流理論中主要包括政策建議、政策主張與政策方案。結合我國實際情況，可以將政策主張、建議和政策方案概括為專家學者的建言獻策和政府部門的相關決策。包含人大代表、政協委員在內的專家學者基于不同的利益訴求、基本立場對普惠園幼兒園政策方案闡述觀點，滿足可行性、價值性以及預期標準的政策建議或方案有可能進入政策議程。

1.專家學者的建言獻策：推動普惠性幼兒園的誕生

自2010 年中共中央國務院《意見》中提出“學前教育應堅持普惠性”以來，諸多包含政協委員、人大代表在內的大量專家學者們對此群策群力，在近年來尤其是兩會期間，陸續提出了諸多建設性的提案和建議，為發展普惠性幼兒園添磚加瓦。篇幅所限，如表2 所示，本文僅列舉部分具有典型性和代表性的政策建議。

表2 專家學者關于普惠性幼兒園的部分核心觀點與政策建議

2.政府部門的相關決策：健全普惠性幼兒園的發展

我國普惠性幼兒園相關政策及文本由表3 所示，結合表內可以將其大致劃分為三個時期。首先是普惠性幼兒園的萌芽期，即2010 年《意見》首次對學前教育提出“普惠性”的要求；接著是普惠性幼兒園的探索期，即第一期和第二期學前教育三年行動計劃的頒布和實施；然后進入普惠性幼兒園的發展期，2016 年教育部開始每年統計普惠性幼兒園的在園人數和覆蓋率，并后續陸續發布了第三期學前教育三年行動計劃及《意見》等，對發展普惠性幼兒園提出進一步要求。

表3 2010-2020 年普惠性幼兒園相關政策

（三）政治源流

政治源流指代的是政治事件，包含國民情緒、重要領導人的更迭、利益團體壓力和聯盟等。結合我國實際和普惠性學前教育發展歷程，本部分主要來源于國民情緒和執政理念。

1.國民情緒：多孩政策下迫切關注入園問題

國民情緒主要指代經過傳播和發酵的社會輿情，能夠在一定程度上體現人民群眾的心聲。隨著二孩、三孩政策的陸續發布，幼兒園的呼聲在家長群體中水漲船高。2017 年，全國范圍內至少有1200 萬適齡幼兒無法入園［15］，徹夜排隊報名、親子班“占坑”“條子生”泛濫；2018 年重慶晚報顯示老百姓對入園難、入園貴反映強烈，“問題一出，整個會場一下子從安靜開始變得熱鬧”。新浪微博話題“現在孩子入園有多難”閱讀量一度達到1.6 億；2020 年光明日報發布洞見計劃，對全國31 個省區市22.6 萬余名家長、教師和社會人員進行調查研究，其中提到中國教育科學研究院基礎教育研究所課題組調查發現“入園難”“入園貴”的問題已經一躍升至受訪者關注度最高的五大問題之二，由此可見入園相關問題深得人民群眾共鳴。

2.執政理念：兌現幼有所育和人民美好生活的承諾

在以習近平同志為核心的黨中央領導下，諸多普惠性學前教育的思想和科學決策層出不窮，為推動我國學前教育事業作出拓展和縱深。習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出，要在“幼有所育”上不斷取得新進展，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對學前教育的高度重視，對廣大學齡前兒童的親切關懷［16］；2018 年7 月6 日，習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第三次會議中提到，為滿足人民群眾對幼有所育的期盼，著重強調“完善學前教育體制機制，健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優質發展，滿足人民群眾對幼有所育的期盼”。他將幼有所育視為重要民生工程，要求黨和政府各級部門完善和健全學前教育的體制機制和政策保障、推動學前教育普及普惠優質發展［17］。2019 年，習近平總書記赴重慶考察時強調：“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育。”為了讓公平且有質量的學前教育惠及千萬家適齡兒童，習近平總書記提出一系列推進普惠性學前教育發展的科學論述［18］，體現了他對普惠性學前教育的高度重視，這正是推動政治源流的重要組成部分。

（四）政策之窗

當問題源流、政治源流和政策源流同時匯聚，并結合利益相關的學前教育從業者、政策企業家的發聲和推動，政策議程的設置勢在必行。問題源流中，我國歷年學前教育財政性經費低于OECD 平均水平的指標數據、對普惠性幼兒園數量和質量訴求的焦點事件和反饋；政策源流中專家學者近十年對普惠性幼兒園的數次提及、中央政府層面的政策鋪墊；政治源流中國民情緒和習近平總書記站在國家戰略高度提出的幼有所育等相關科學論述，三源流相互匯集，隨著《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》（教督〔2020〕1 號）的發布，標志政策之窗成功開啟。

三、結論與建議

（一）結論

根據多源流理論，問題源流、政策源流和政治源流中，任何單一源流都無法對政策變遷和議程設置起到決定性作用。本文結合上述對普惠性幼兒園政策議程設置過程中三大源流的形成過程，提出研究結論，邏輯圖見圖1。

圖1 多源流理論下我國普惠性幼兒園政策議程設置邏輯

問題源流作為“三流耦合”的邏輯起點，是開啟普惠性幼兒園政策議程設置的源頭。問題源流準確展現了學前教育財政、家長群體需求和普惠幼兒園發展的現狀，通過指標、反饋與焦點事件，成功將普惠性幼兒園涉及的三大發展困境推入政策制定者的視野。學前教育財政性經費在學前教育經費總投入的占比和普惠性幼兒園的發展現狀作為問題源流的重要組成部分，為政策制定者乃至社會各界了解國內普惠性學前教育整體發展情況提供了重要參考，其數據和比例的發展趨勢也為后續政策如何調整提供依據和前提條件。

政策源流作為“政策原湯”的凝練結晶，是組成普惠性幼兒園政策議程設置的核心。包含人大代表、政協委員在內的專家學者提出對普惠性幼兒園的相關政策建議和方案，在“政策原湯”中經過篩選和融會貫通成為政府部門的決策，從而構成政策源流。學前教育領域的學者、幼兒園利益相關者們作為關注民生問題的典型群體，在政策溪流中不斷建言獻策和解讀，起到了不可或缺的推動作用。

政治源流作為“三流耦合”的理念指導，是推動普惠性幼兒園政策議程設置的關鍵。前述的問題源流和政策源流分別在政策之窗開啟前處于澄源正本和推波助瀾的地位，政治源流則為其保駕護航，切實保障普惠性幼兒園政策的完善和實施。為兌現幼有所育和人民美好生活的承諾，以及回應多孩政策下廣大家長群體對幼兒園的國民需求，構成政治源流。以習近平同志為核心的黨中央提出的一系列重要講話為新政策的出臺指明了方向，提出了根本道路，國民情緒變化和學前教育利益共同體的觀點，也都傾向于推進建設普惠性幼兒園。

（二）建議

首先，緊扣問題源流，及時跟進解決普惠園問題。相關部門應聚焦普惠性幼兒園發展和實施過程中亟待解決的現實問題，圍繞學前教育財政性經費占比偏低、家長群體對普惠園需求旺盛、普惠性民辦幼兒園教育質量堪憂等關鍵問題，強化頂層設計，進一步明確牽頭及參與部門的各自職責。例如，充分了解民辦園存在的切實困境，加大財政經費投入［19］，以保民生、穩就業作為出發點，在各類稅收、場地征用、社會保障等方面給予相應補貼或優惠政策，通過教研培訓、綜合獎補、派駐教師等方式促進民辦學前教育的可持續性發展［20］。此外，充分落實反饋工作、適時優化，確保普惠性幼兒園政策的切實推動。

其次，驅動政策源流，吸納學前教育利益共同體。政策源流中，包含人大代表、政協委員在內的專家學者為解決學前教育的民生問題、促進普惠性幼兒園的發展，提供了諸多有建設性的政策建議和方案，盡管這些政策建議和方案不會全部提上政策議程，但是也能夠在一定程度上向政策制定者反映對普惠性幼兒園發展的迫切需求，提高政策發布的可能性。鑒于我國分級管理的體制特點，中央層面在政策制定時一方面要考慮可行性，另一方面要考慮政策下發后，地方層面實施過程中的可接受性［21］。因此，建議相關部門積極了解和分析地方存在的普惠性幼兒園發展問題，關注包含民辦園長在內的學前教育利益共同體存在的困境，全面系統地篩選社會學領域、教育學領域專家團隊并引導其協同參與提出建議，積極宣傳和解釋相關政策，進而提升政策推進速度、執行力度和實施成效。

最后，回歸政治源流，切實把握普惠園輿情方向。國民情緒作為輿情的重要來源，有助于相關部門近距離了解民眾的心聲，但是過于偏激的言論有礙政策推動。應在積極討論普惠性幼兒園政策問題的同時及時關注輿情，通過各大常見的網絡平臺對其進行頻繁且及時的信息公開，梳理熱點話題中對普惠性幼兒園的訴求。

四、展望

本文從多源流理論視角出發，嘗試揭示普惠性幼兒園政策近十年來生產的“黑箱”，僅是理論解釋的一種可能性。一方面，普惠性幼兒園政策探索是指研究促使幼兒園性質發生深刻變革、促進學前教育普惠性的多重因素，在多源流理論視角下，普惠性幼兒園政策議程設置的動力來源于問題源流、政治源流和政策源流，以及關鍵時刻政策企業家的推動。雖然能夠在這些范圍內有效進行政策議程的設置，但是無論何時社會工業化進程始終牽制著經濟、教育、管理等其他關系，其過程中的任何政策都是整個社會階段到達一定程度的產物［22］434，因此，仍存在一定局限性，本文旨在為政策研究提供借鑒。另一方面，多源流理論作為一種過程性的研究框架，其主要用于政策發布前的多方面多角度推論進行闡釋，在規律性的文件和數據中或有忽視偶然性的情況存在，難以對未來發展作出前瞻性的科學解釋。探索和研究普惠性幼兒園政策的未來發展走向與改革趨勢，從教育學、社會學的角度研究或有新的發現。