新時期如何加強注冊會計師行業監管
——基于河北省行業面臨政策環境的分析

| 龐英哲

2020年中央提出了加快構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局戰略，要建設高標準市場體系，加快發展現代服務業，引導社會組織有序承接政府轉移職能和公共事務。2021年我國進入“十四五”發展時期，經濟由高速增長轉向高質量發展階段。貫徹新發展理念，盡快融入新發展格局，不僅能優化注冊會計師行業發展環境，也會極大有效地提升行業價值。本文結合河北省注冊會計師行業情況，就新時期注冊會計師行業如何進一步加強和創新行業監管，促進行業持續健康發展，更好服務國家建設和財政中心任務做一些分析和探討。

一、河北省注冊會計師行業面臨的政策環境

1.注冊會計師的職能地位進一步明確。2020年1月習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調，要以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調。其中審計監督和財會監督都包括注冊會計師審計。2021年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，從完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系、建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制機制、強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執法、加強跨境監管執法司法協作等方面進行了全面論述，進一步明確了注冊會計師要作為崇法守信、規范透明、開放包容的良好的資本市場生態的重要力量和資本市場“守門人”。

2.注冊會計師行業的法律責任進一步強化。2019年修訂的新《證券法》明確了保護相關者利益的救濟性制度，加大了注冊會計師的法律責任和違法違規的成本。2021年8月國務院辦公廳發布《關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出誠信為本、質量為先，從嚴監管、從嚴執法等5項原則，從依法整治財務審計秩序、強化行業日常管理、優化執業環境和能力等3個方面提出了12項措施任務，對注冊會計師行業監管提出了更高要求。為全面落實《意見》，2021年9月河北省人民政府辦公廳印發《關于進一步規范財務審計秩序 促進注冊會計師行業健康發展若干措施的通知》（冀政辦發〔2021〕5號），以全面提升注冊會計師行業服務河北省經濟社會建設能力為目標，圍繞扎實推進注冊會計師行業專項整治、持續強化注冊會計師行業監管、全面優化注冊會計師行業執業環境、著力提升注冊會計師行業治理水平、積極引導會計師事務所強化內部管理等方面提出了18項措施任務，為“十四五”和今后一段時期河北注冊會計師行業的發展指明了方向，標志著河北注冊會計師行業迎來新的重大發展機遇。

3.新時期注冊會計師行業階段性發展目標和措施已經明確。2021年4月中注協印發《注冊會計師行業發展規劃（2021—2025）》，提出到2035年實現注冊會計師行業發展水平與我國綜合國力和國際地位相匹配，注冊會計師行業成為全面領先、具有一定國際競爭力的高端現代服務業的階段性發展目標及未來5年行業高質量發展措施。在此基礎上，河北省注協印發《河北省注冊會計師行業發展規劃（2021—2025）》，明確了“十四五”時期行業發展七大目標及9項主要任務措施。

二、河北省注冊會計師行業發展和監管現狀

1.行業發展情況。河北省注冊會計師行業經過恢復重建和不斷發展，執業范圍有序拓展，執業質量有效改善，隊伍不斷發展壯大，社會影響日益擴大，行業充分發揮經濟鑒證、經濟監督、經濟評價職能，在維護經濟秩序、規范資本運作、保障公眾利益、促進經濟發展等方面，發揮著越來越重要的作用，成為推動全省經濟健康發展的重要力量。政治上，行業承接省級以下政府部門預算支出績效評價、經濟責任審計、離任審計等業務，成為黨和國家反腐防蛀的一把利劍，起到了肅清政治環境的作用；經濟上，結合增值稅改革深化以及政府支持創業創新和小微企業發展等減稅措施，出具減稅降費專項審計報告，承接高新技術企業認定等業務，為優化全省營商環境、助力供給側改革發揮一己之力；社會環境上，行業承接技改項目審計、工業節能技術裝備審計、新產品新技術開發審計等審計業務，助推節能減排、營造綠色生態的良好局面。與此同時，河北省注冊會計師行業收入保持年均8%的增長速度，由2016年的10.3億元增長到2020年的13.6億元，增長32%；業務數由2016年的3萬筆到2020年的8萬筆，增長167%；會計師事務所由2016年的339家增長到 2020年的437家，增長了28.91%。其中，業務收入超過1000萬元的事務所由2016年的15家增加到2020年的25家。全行業基本實現了健康穩定發展，服務社會經濟建設能力進一步增強。

2.行業監管情況。河北省注冊會計師行業監管分為政府行政監管和行業自律監管。政府行政監管涉及財政、證監、審計、市場監管、稅務等部門，注冊會計師協會負責行業自律監管，行業監管主要部門為省級財政部門和注冊會計師協會。目前的行業監管措施主要有：(1)常規監管。省級財政部門和注冊會計師協會對從事證券業務外的會計師事務所開展檢查，每五年輪查一次。對違法情節輕微，沒有造成危害后果的，省級財政部門或注冊會計師協會可以采取責令限期整改、下達監管關注函、約談、通報等方式進行處理。情節嚴重的，根據違規情節、危害后果，對會計師事務所和注冊會計師違規行為分別給予行政處罰或懲戒。(2)專項檢查。省級財政部門和注冊會計師協會開展專項監督檢查，如2021年對注冊會計師掛名執業、注冊會計師超出勝任能力執業、網絡售賣審計報告等行為進行專項整治；省級財政部門或注冊會計師協會收到舉報或投訴，對涉及事務所的某項具體業務展開專案調查等。

3.行業監管存在的問題。(1)監管任務日趨繁重。會計師事務所數量的攀升加重了監管任務。目前全省會計師事務所437家，比上年度增加40家。事務所數量的增多導致監管范圍不斷擴大，監管任務越來越重。同時，隨著近年來企業財務工作轉型升級，會計師事務所新興業務突起，如數字審計、內控咨詢、戰略咨詢、績效評價等新業務層出不窮。這些新業務絕大多數沒有相應的執業標準，特別是咨詢類業務，給監管帶來了難題。對新業務的監管跟不上行業發展速度，一些業務處于無法可依境地，甚至出現監管空白。(2)監管界限有待清晰。從監管模式來看，政府行政監管和行業自律監管交叉重疊。目前河北省注協對外為社團組織，對內是省級財政部門所屬事業單位——河北省注冊會計師管理服務中心。從嚴格意義上講，省注協是省級財政部門的職能延伸，但目前協會定位模糊、獨立性不強、職能弱化。從監管部門看，政府行政監管中，證監部門對執行證券業務的會計師事務所具有檢查處理權，而對此類會計師事務所的監督檢查也是財政部門重點監督工作。這種多頭監管、重復檢查加大了監管和協調成本。從監管層級看，省級注協負責注冊、撤銷注冊、發放證書、收回證書，并向財政部門備案。會計師事務所的執業許可由省級財政部門審批并報財政部備案，涉及證券業務的審計資格則是向財政部和中國證監會聯合備案，會計師事務所撤銷由財政部或省級財政部門實施。這種分級多頭管理，管理主體不統一，容易造成管理脫節，存在管理死角。(3)監管力度存在缺位。主要體現在：一是監管環節滯后，側重于事后的監督檢查，事前事中監管近乎空白。二是監管力量薄弱，省級財政部門和注冊會計師協會分別由財政廳財政監督檢查局、會計處和省注協監管部具體從事監管工作，專職監管人員少、力量不足。監管主要依靠外部的專業人員協助完成，沒有形成高標準、高素質的專職監管隊伍。三是監管重心存在偏差，受監管力量及時間所限，主要關注注冊會計師和會計師事務所執業的程序，對被審計對象的經營、財務情況真實性關注不夠，無法進行實質性核查。

三、進一步完善河北省注冊會計師行業監管的一些思考

1.健全監管體系。（1）完善聯合監管機制。落實《財政部加強注冊會計師行業聯合監管若干措施》要求，建立財政部門牽頭的統一監管體系和分級分類監管機制，按照強化監管協調聯動，統一監管標準，共享監管信息和監管成果，促進各類監督形式有機貫通、相互銜接，形成行政性監管和行業性懲戒多管齊下的聯合懲戒格局。（2）用好統一監管平臺。財政部會同相關部門建設注冊會計師行業統一監管平臺，已正式上線運行。要依托統一的監管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務所的行政監管、行業自律事項和信息納入統一平臺管理，優化管理流程、提高服務效率，提升信息化監管能力。建立審計報告數據單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監管，并方便社會公眾查詢。充分運用強制培訓、管理建議函、執業警示、監管公告等非懲戒措施，加強對會計師事務所的監管和輔導。（3）加大監管力度。全面實施“雙隨機、一公開”監管，隨機抽取檢查對象和選派檢查人員，及時向社會公開檢查情況及處理結果。將監督檢查事務所的抽取與其執業情況、信用等級掛鉤，構建事前管理、事中服務與事后檢查的全過程監控體，并且將監管重心向事前和事中前移。引入風險導向檢查的理念，將執業質量檢查轉變為系統風險檢查，重點防范系統風險。（4）嚴格處理處罰。細化處罰措施和標準，制定出臺河北省會員違規處罰辦法，加大財務造假法律責任追究力度，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，堅決做到“零容忍”，形成有效震懾。

2.優化行業執業環境。（1）營造良好的行業競爭格局。按照平等準入原則，積極推動政府購買專業服務政策落地，完善現行審計業務招投標制度和政府采購方式，清理規范限制市場競爭的準入許可，構建開放有序、公平競爭的統一審計服務市場。（2）引導行業持續有序發展。推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設，科學設置會計師事務所選聘指標，提高質量因素權重，降低價格因素權重。加強審計收費的信息報備和監測，加大自律懲戒力度，嚴肅整治惡意壓價競爭的行為。（3）強化行業內部管理。制定出臺河北省會計師事務所一體化管理辦法實施方案，引導會計師事務所在人員調配、財務安排、業務承接、技術標準和信息化建設等五個方面對標對表，推動會計師事務所建立健全質量管理體系，形成以審計準則、質量管理準則和職業道德守則為核心的職業標準體系，整體提升審計質量。（4）加強對注冊會計師和會計師事務所的日常監管和監測分析，完善河北省會計師事務所綜合評價辦法，推動構建行業自律和行政監管多方共建機制，提升監管效能。

3.擴大監管范圍。隨著企業財務的轉型升級，傳統的鑒證業務將會減少，針對重組咨詢、新業務模式下的財務咨詢、稅務咨詢、戰略咨詢等新興業務及時制定監管規劃，明確新興業務種類、規模及監管重點，持續完善體制機制，將監管重點逐步向新業務轉移，將各項新興業務納入監管體系，確保每一項業務在制度的約束下得以規范進行。同時，隨著國家治理體系現代化進程的推進，引導會計師事務所積極參與承接政府職能轉移、重點拓展創新領域的新業務，如承接參與績效評價等項目，積極探索對重大項目績效發揮情況的跟蹤或績效目標完成情況的全過程督導，發揮行業專業優勢和第三方作用。

4.推進數字化審計變革。《意見》提出，探索建立審計報告數據單一來源制度，推動實現全國范圍“一碼通”。在貫徹落實《意見》過程中，一方面要充分利用大數據平臺，探索不同部門間的監管信息整合機制。會同行政審批機關，及時掌握行業機構信息，為機構登記和許可情況的進一步監管確定方向。會同人社部門，對注冊會計師社保繳納信息進行共享，打擊行業兼職掛名情況。與司法機關信息共享，掌握事務所和注冊會計師的刑事處罰信息。與其他審批機關信息共享，掌握稅務、征信、招投標、高新技術企業認定等報告信息，根據大數據分析虛假報告，確定每年的監管重點。建立行業誠信約束制度，結合誠信檔案信息，對會計師事務所采取差別化監管。另一方面，要開展數字經濟時代的審計方法與技術變革等前瞻性研究，引導事務所建立內外部數據融合的數據審計平臺，增強大數據審計技術的應用，將“數據先行”理念融入審計實務中，保證審計質量及效率實現質的提升。

財政部會同相關部門建設注冊會計師行業統一監管平臺，已正式上線運行。要依托統一的監管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務所的行政監管、行業自律事項和信息納入統一平臺管理，優化管理流程、提高服務效率，提升信息化監管能力。建立審計報告數據單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監管，并方便社會公眾查詢。充分運用強制培訓、管理建議函、執業警示、監管公告等非懲戒措施，加強對會計師事務所的監管和輔導。

5.強化人才培養。（1）加強監管隊伍建設。擴大監管人才的選拔范圍，通過錄取、招聘、政府購買服務等方式，充實監管檢查力量，推動形成專業化執法檢查機制。同時，加強專家庫建設，公開選聘業務精、素質高、道德好的行業檢查專家，規范行業執業質量檢查工作。（2）建立多層級人才培養體系。深入分析行業人才隊伍狀況，構建會計師事務所著重培養中低層次人才、政府部門和協會重點開展行業高端人才選拔培養的機制，充分發揮行業高端人才示范、引領作用。（3）加強執業指導。財政部門和行業協會要利用日常監管和監督檢查等形式，及時了解事務所執業過程中遇到的專業問題，通過專業指導委員會、行業專家現場指導、案例講解技術支持等方式予以解決，提升審計質量。（4）持續加強行業繼續教育工作。根據經濟形態的變化和服務領域的拓展要求，通過年度輪訓和專項研修相結合方式，開展行業繼續教育，不斷更新注冊會計師知識結構、提升專業勝任能力。（5）引導社會參與，將社會監督作為促進注冊會計師行業健康發展的重要內容。加強對注冊會計師行業法律法規和監管制度的正面宣傳，加大對違法違規典型案例的懲處曝光，積極引導社會輿論和市場預期，促進社會公眾了解和關注行業，支持行業健康發展。