湖北省城鄉客運一體化發展政策研究

胡 海，王遙飛，余筱牧，胡曉佳

（武漢現代物流研究院有限公司，湖北 武漢 430015）

0 引言

城鄉客運一體化是聯系城鄉、服務居民出行的重要紐帶，是城鄉經濟社會一體化發展的重要基礎，是湖北推進交通強國建設試點工作的重要內容。實現城鄉道路客運資源共享、政策協調、銜接順暢、布局合理、結構優化、服務優質，是貫徹國家鄉村振興戰略的重要舉措，是加快轉變城鄉道路客運發展方式、提升行業可持續發展能力、發揮行業比較優勢的迫切需要，對推進城鄉道路客運基本公共服務均等化、促進全面建設社會主義現代化國家具有重要意義。

近年來，湖北省加快推進城鄉客運一體化發展，城鄉客運一體化獎補政策成效顯現。2015年底全省率先實現并持續保持100%建制村通客車。目前農村等級客運站609個，年旅客運輸量3億人次，鄉鎮綜合運輸服務站達到277個。但依然存在客運主體“多、小、散、弱”“村村通客車”發展質量不高、鄉鎮綜合運輸服務站服務能力不強等問題。因此，有必要深入掌握全省農村客運“村村通客車”發展現狀與問題、鄉鎮綜合運輸服務站建設及運行情況、城鄉客運一體化獎補政策使用情況，并針對性地提出“十四五”發展思路與對策建議，精準施策推進全省城鄉客運一體化發展。

1 湖北省農村客運發展現狀與問題

1.1 湖北省農村客運發展基本情況

作為湖北省委省政府的十大民生實事之一，2015年底全省已實現100%建制村通客車，成為全國首批7個實現“村村通客車”的省份之一。截止目前，全省建制村23 879個，通客車率始終保持100%。其中，通客運班車（包括區域經營）的建制村19 622個，占比82%；通公交的建制村4 948個，占比21%；通電話網絡預約車的建制村3 967個，占比17%，形成以客運班車和公交為基礎、區域經營和電話約租等其他方式為補充的農村客運經營模式。

（1）持續發力，農村客運站場設施提檔升級?！笆濉逼陂g，全省對通村公路進行修通、提升、改造、達標，新建農村公路1.6萬km、加寬改造公路4.7萬km，修建錯車臺9.5萬個，修繕和改造農村公路病危橋梁1 500余座，增設安保工程1.6萬km。對農村候車棚、招呼站進行新建與整修，新增鄉鎮客運站141個、候車亭和招呼站19 856個。2019年農村客運站完成投資16 851萬元，占全國總額的23%，其中政府投資950萬元，占比5.6%。全省農村道路客運站達到27 010個，其中等級（鄉鎮）客運站數量609個，候車亭和招呼站26 401個。截至2019年底，全省農村客運車輛19 634臺，全部實行動態監控管理，其中83%的農村客運車輛應用4G動態監控設備。

（2）多站合一，綜合運輸服務站提升物流服務水平。湖北省按照縣、鄉、村三級網絡構架和“多站合一、資源共享”的模式，積極推進鄉鎮綜合運輸服務站建設，完善農村物流節點體系，打通農村物流“下鄉進城”的雙向物流通道。截止2019年底，全省建成鄉鎮綜合運輸服務站482個，其中已開展農村客運與物流、郵政、快遞等融合服務的服務站為277個。借助阿里集團的技術優勢，通過政企合作，在66個縣市合作建設物流服務網絡，月均服務村民近125萬人次，快遞覆蓋81%建制村，在20個縣建設“興農扶貧縣域品牌站”，帶動近13萬貧困戶增收，促進農村物流網絡扶貧。支持縣鄉客運站拓展快遞業務功能，推廣農村客運車輛代運郵件快件。2019年底，全省參與小件快運的農村客運車輛7 903輛，較2018年新增10%。其中，潛江市現有273輛農村客運車輛全部參與小件快運經營。赤壁市和竹山縣的農村物流品牌獲交通運輸部首批認定推廣，赤壁市建成縣級農村物流中心、10個農村綜合運輸服務站、140個村級農村物流綜合服務點；竹山縣搭建公共服務平臺，形成了“信息平臺+統一配送”的農村物流模式，物流成本降低20%以上。

1.2 城鄉客運一體化獎補政策使用情況

2015-2020年，省級一般性轉移支付資金安排4億元、省級交通專項資金安排10億元用于“村村通客車”工程?！笆濉逼陂g，省財政建立每年1億元的省級農村客運發展專項資金，省交通扶貧規劃對鄉鎮客運站建設按每個60萬元的標準安排補助，油補政策明確將農村客運發展作為退坡資金用途之一。

（1）省級農村客運發展專項資金。根據《關于鞏固“村村通客車”成果建立農村客運發展長效機制的意見》（鄂辦發〔2016〕6號），在“十三五”期間，省級財政每年安排1億元省級農村客運發展專項資金，按因素法切塊分配，通過轉移支付方式對縣級農村客運發展給予支持，用于農村客運車輛保險、部分農村客流量零少線路虧損補貼、農村客運車輛動態監控系統管理維護、行業管理工作經費補助等方面。

《2017年和2018年度湖北省農村客運發展專項資金績效自評報告》顯示整體績效目標完成情況較好，省級財政實際撥付到市縣資金1億元兩年均全部下撥到當地財政部門。其中，2017年抽查顯示資金到位率88%（項目資金已撥付到交通、運管部門），撥付到交通部門的資金使用率63%；2018年各地自查報告顯示資金到位率70%，未撥付項目資金2 952萬元尚在各地財政部門，交通運管部門還未請款；7 048萬元到位資金的使用率為60%，未執行或到位的資金3 957萬元主要在于項目主管單位尚未請款、項目方案還在審批中或者項目還在建設中。

（2）省交通扶貧農村客運站點補貼。《湖北省“十三五”交通扶貧規劃》明確了“十三五”湖北省貧困地區高速公路、干線公路、農村公路和縣鄉客運站場建設部省投資350億元，約占全省部省補助資金的65%。其中，關于農村客運站點補貼包括：縣城二級及以上客運站建設，按每個1 000萬元安排補助資金，主要用于候車室、安全監控、票務用房、郵政快遞等建設；鄉鎮客運站建設，按每個60萬元安排補助資金，主要用于候車室、郵政快遞、物流倉儲設施等建設。

（3）燃油稅補貼退坡資金?？顚Ｓ?。湖北省交通運輸廳、湖北省財政廳聯合下發《關于印發<湖北省農村客運和出租車行業油價補貼政策調整實施細則>的通知》（鄂交財〔2017〕568號），將農村客運發展作為退坡資金用途之一，并明確要求退坡資金按照規定用途專款專用。農村客運油價補貼資金分為費改稅資金、漲價資金兩大塊。其中，漲價資金又分為漲價保留部分和漲價退坡兩個部分，退坡部分在漲價資金中的占比，從2015年開始分別按15%、30%、40%、50%、60%逐年予以遞增。費改稅補助資金和漲價補助保留部分的補助對象為符合條件的農村客運經營者。退坡部分繼續撥付市、縣政府統籌用于支持公共交通發展（國家“公交都市”示范創建、省級公交示范城市創建、公交智能化調度及運營管理系統、新能源公交車推廣應用及運營補助等）、農村客運補助（“城鄉交通運輸一體化”示范縣創建、農村客運車輛動態監控終端配備及系統建設補助、農村客運運營補助、新能源農村客運車輛推廣應用及補助等）。據統計，2015-2019年農村客運油補資金305 260萬元，其中費改稅部分89 820萬元，漲價補助保留部分131 417萬元，統籌使用的退坡資金總額84 022萬元。每年油補資金61 052萬元，其中費改稅部分17 964萬元，漲價補助保留與退坡部分43 088萬元。

1.3 湖北省農村客運發展存在的問題

（1）農村客運效益低，行業持續發展能力不強。隨著村民出行方式趨于多樣化，部分農村人口出現“空心化”，農村客運需求日漸減少，農村客運企業大多處于虧損運營狀態。同時，農村客運企業普遍存在規模“小、散、亂”問題，部分企業內部管理和服務水平有待提升；少數個體戶趨利性傾向嚴重，政府信息化、智能化管控手段不足，存在“一管就死、一放就亂”的問題。基層特別是鄉鎮的行政執法力量薄弱，市場整治規范力度欠缺。部分地區相關部門參與度不高，未建立有效的聯合治理機制。

（2）服務質量不高，客運服務滿意度有待提升。調查顯示，“十三五”期間，大多數地方“村村通客車”服務質量沒有明顯提升，公交化比率仍保持在原有水平，電話預約和網絡預約通村數量沒有明顯減少。一些建制村客車班次較少，電話預約客車到位不夠及時。部分地區客運場站基礎設施老舊，候車亭和招呼站存在損壞，候乘環境較差，班線信息不透明，中途配載耗時較長，車輛更新換代慢，群眾出行滿意度還不夠高。

（3）政策資金利用不充分，績效考核管理有待加強。省級農村客運發展專項資金使用還需科學引導，已下達各地縣市的補助資金存在大量滯留，資金撥付到具體項目不足80%，個別地區無相應的資金分配計劃。現有績效指標因素分配法有待完善，績效指標僅從農村客運車輛足額投保率、農村客運車輛統一標識比率、村村通客車保持率、農村客運動態監控安裝使用率四個方面來設定，未設定農村客運公交化比率、上年度農村客運資金使用績效等指標。燃油稅補貼資金現有補貼計算方式不統一，存在分配不均衡、不合理的現象；受使用范圍的限制，地方財政部門對資金管控嚴格，退坡資金難以落實到具體項目，部分地區退坡資金使用還存在缺口。部分地區缺乏項目審核及項目資金使用跟蹤，少數地區項目管理檔案零散，項目過程管理有待加強。

（4）長效機制有待完善，少數縣市配套政策尚未落實。2019年底，各地縣級配套政策已落實的資金較上年顯著增長，但增長點主要在公交改造補貼而非農村客運虧損補貼。部分地區相關扶持配套政策落實力度不夠，政府引導推動手段乏力，政府資金投入成為鞏固建制村通客車成果的最主要制約因素。但政府配套資金遲遲不能全部到位，缺乏穩定的扶持資金，不利于形成“開得通、留得住、管得好”的長效機制。

2 湖北省城鄉客運一體化發展思路

牢固樹立新發展理念，堅持問題導向、目標導向，努力構建“布局合理、網絡暢通、便捷舒適、社會認可、公眾受益”的城鄉客運一體化服務體系，推動全省道路客運實現健康、持續、高質量發展。

2.1 加強城鄉統籌規劃

按照全省城鄉客運一體化實際發展的需要，各縣（市）、區政府按照國家和省、市關于城鄉統籌發展的戰略部署，認真編制或修編完善本地城鄉道路客運一體化發展規劃，并納入城鄉規劃統籌實施。規劃編制要立足整合城鄉客運資源，優化客運網絡銜接，科學合理布局城鄉客運線網；改進客運組織模式，有序推進縣鄉客運和毗鄰地區線路的公交化改造；優化調整農村客運網絡，加快發展鎮村公交；合理規劃城鄉客運基礎設施網格布局，完善農村客運站場布局，加快建設標準適宜的農村客運站點（候車廳、站牌）。

2.2 加快推進鄉鎮綜合運輸服務站建設

在編制城鄉交通運輸一體化發展規劃時，要將農村客貨運站點布局納入規劃，并給予保障用地。農村客貨運站點的規模和標準要與當地居民和貨運需求相匹配，不能建設規模和標準大大超過需求的站場，造成資源浪費；選址要符合當地居民的出行習慣，吸引當地居民進站乘車；完善農村客貨運站點服務設施，給農村乘客和貨物運輸創造方便、舒適的環境；加強縣城客運站與城市公共交通有序銜接和資源共享，鼓勵客運站與城市公交站點有序銜接和融合建設，推進公交停靠站向道路客運班線車輛開放共享，方便乘客下車換乘。

2.3 提升客運服務品質

提高農村地區客運服務深度和廣度，創新農村客運發展模式。因地制宜推進城鄉客運班線公交化改造，對于經濟發達的平原地區、山區重點鄉鎮及道路通行條件良好的農村地區，鼓勵通過城市公交線網延伸或客運班線公交化改造，提升標準化、規范化服務能力；大力推進客運場站提檔升級，加快完善場站基礎設施建設，對現有客運場站適時啟動提檔升級工程，對有條件的客運站點實施標準化改造，提升道路客運站點服務水平；加快城際客運和農村客運載運工具升級換代，對農村客運公交化和新能源農村客運車輛推廣給予支持，鼓勵在客運場站安裝充電樁，根據運力適當調整車型，更大力度改善農村客運乘坐環境。

2.4 規范經營主體

以做優做強客運市場主體為目標，優化農村客運發展模式，推動有條件的地區逐步實現長途客運、城市公交和農村客運一家公司經營；通過構建運輸聯盟，整合中小客運企業資源，按照現代企業制度和財產組織方式，通過客運線路的股份制改造，實行班線的合股經營、統一管理；積極發揮骨干龍頭客運企業資源、品牌、管理的優勢，通過收購兼并、控股、參股、聯合合作等多種方式推進客運資源整合工作，成立產權明晰的跨地區大型運輸企業集團，或采取聯盟機制，打造運輸企業聯盟共同體，實現規?；鲩L，加強企業的競爭力和抗風險能力。

2.5 健全市場監管體系

定期對全省“村村通客車”發展情況和工作進行評估，定期開展城鄉區域交通一體化發展評價，對各地城鄉交通運輸一體化發展情況實施督導，促進提升農村客運發展水平和服務質量；從健全和完善相關誠信體系、結算體系等方面入手，推進誠信體系建設，強化市場監管，建立動態監管制度，推進監督檢查常態化，提升監督檢查針對性，提高管理和執法水平，強化多部聯合執法，凈化城鄉運輸市場環境，保障市場公平競爭、高效運行。

3 湖北省城鄉客運一體化發展政策建議

3.1 完善省市縣三級農村客運長效機制

農村客運屬于公共服務保障范疇，是廣大農民致富奔小康、加快推進農業農村現代化的重要保障，但總體客流少、經營效益差的問題普遍存在，建議進一步完善現有農村客運發展政策，加快建立扶持城鄉客運發展的長期、穩定的資金投入渠道，完善扶持城鄉客運發展的財政補貼和資金保障體系，逐步形成以制度性公共財政補貼為主，以稅費減免等優惠政策為輔，以專項補貼和補償為補充的財政支持保障機制。從地方層面，進一步建立完善以省級引導、市級配套、縣區補充的三級財政兜底保障機制，各地根據本地的實際情況制定適合當地農村客運發展的長期規劃和階段性實施目標，同時大力爭取各級政府的資金支持。

3.2 加強省級專項資金使用管理

將城鄉客運服務納入政府公共服務范圍，加大公共財政、土地等公共資源保障力度。建議“十四五”期間繼續實行農村客運發展每年1個億省級專項資金政策，建立農村客運財政保障機制。一是完善現有績效指標因素分配法，增設“農村客運公交化比率”“上年度農村客運資金使用績效”等指標，豐富績效指標體系，使之更科學更有針對性。二是完善專項資金實施細則，規范資金使用，促使資金更多的用于農村客運發展的建設項目或改造升級。三是加強信息溝通，保障資金及時劃撥使用。四是加強項目資金使用跟蹤，督促項目實施單位加快項目建設進度。

3.3 完善農村客運燃油稅補助政策

繼續保持或加大對農村客運燃油補貼和政策扶持力度，細化補貼標準，明確資金相關細則或指導意見，完善農村客運油價補貼分配使用機制。落實好農村客運成品油價格補助政策，現有的燃油稅保留資金要用足用好，實現公平、公開、公正，接受社會和政府監督。建立省級退坡資金管理辦法，將資金退坡部分著重向農村客運公交化改造、新能源車、車輛保險、4G監控平臺升級、運營虧損補貼傾斜，支持鎮村公交發展，支持新能源客運車輛推廣應用，支持交通一體化示范縣建設。

3.4 引導企業創新發展做強

按照“放管服”改革要求，研究更大程度給予客運企業自主確定運力投放、班次增減的政策，積極引導道路客運企業發展對接鐵路民航景區的短駁客運班線，鼓勵發展旅游客運，規范定制客運、約租客運，加快聯程運輸，擴大道路客運聯網售票體驗。鼓勵企業整合資源，做優做強。

3.5 加大綜合服務站政策支持

出臺加快農村客運與農村物流融合發展的實施意見，加大農村客運站點補貼力度，引導各地因地制宜、遵循市場導向開展鄉鎮綜合運輸服務站建設。進一步完善鄉鎮綜合服務站補助政策，繼續按照“十三五”期間標準，保持不低于60萬元/個補助標準，同時對于總投資不超過200萬元的，給予最高70%的補助標準。鼓勵社會資本參與站場新建與改造，鼓勵客運企業利用村民服務中心、交管站、汽車站等設施，推動客運班車代運小件快件常態化、規?；?，做好“農村客運+物流網點+電商快遞+郵政供銷+鄉村旅游+載體廣告”等融合舉措，加快農村客運轉型升級，加快建成“城鄉客運+農村物流+郵政快遞”融合發展體系。