用質量管控思路踐行農業綠色發展

邱兆義， 曹愛兵， 姚 瑤

(江蘇省綠色食品辦公室，江蘇南京 210036)

農產品質量安全管控是農業綠色發展的內在要求，為切實增加綠色優質農產品供給，實現農業高質量發展提供了基礎保障。當前，我國已初步構建集標準制定、監督抽檢、三品認證、風險應急、執法監管和信息追溯為一體的農產品質量安全監管體系，農產品質量安全水平穩步向好。但是，農產品質量安全風險具有客觀存在的必然性，尤其是投入品濫用、超標使用等問題，仍需要政府下大力氣去攻克和解決。2015年以來，我國以“藥肥雙減”為中心任務，深入開展化肥、農藥使用量零增長行動，大力推廣有機肥替代、綠色防控等農業綠色生產方式，綠色生產技術體系逐步完善，綠色優質農產品加速發展，產品供給顯著增加，從源頭上實現農業綠色生產與質量安全監管的融合發展，將可能潛在的危害控制在可以接受的范圍內，為實現農業綠色發展提供了新的質量管控思路。

1 強化農產品質量管控的綠色發展導向

農業投入品使用與農產品質量安全有著最直接的關系，是解決綠色優質農產品落地問題的第一要務。調研發現，農戶在選用投入品時，會優先考慮防治效用和經濟適用性，并做出相對分散的購買決策。而農戶基于個人偏好的投入品使用，很難完全契合新形勢下農業綠色生產的實際需要。在現有生產模式和技術水平下，如果農戶自覺選用高效低殘留投入品，除了增加生產成本外，還有可能造成產量降低。這種情況下，如果最終的產品價值不能以價格形式體現，成本增加或產量降低，就意味著收入減少，極有可能出現“劣幣驅逐良幣”的市場困局，單純依靠市場機制難以確保農產品質量安全，更談不上實現農業綠色生產。因此，加強政府干預，確保農戶在受控范圍內使用投入品成為關鍵。

1.1 受控內涵：強化綠色導向

農業投入品“受控”并不局限在某單一、固化的范疇內，而是會隨著社會經濟發展不斷豐富，取決于不同階段的農業發展需求。我國從2001年啟動無公害食品行動計劃以來，已經逐步構建以“無公害農產品為主保障基本安全、以綠色食品為重點促進健康消費、以有機農產品為補充促進環境保護”的農產品質量安全發展格局。當前，三農工作的頭等大事，是保障重要農產品的有效供給，在總量穩定的基礎上，推動農業向優向綠、提質增效。農產品質量安全的重心也逐步從“守底線，保障基本安全”向“拉高線，強化綠色導向”轉變。

農藥和化肥是農業生產中的重要投入品，自2015年實施化肥、農藥使用零增長行動計劃以來，化肥、農藥減施增效成為推進農業綠色發展方式轉變的有效途徑。2017年中央印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》中提出，到2020年農產品質量安全水平和品牌農產品占比明顯提升，到2030年農產品供給更加安全優質的總體要求；2021年中央1號文件再次強調要開展農業綠色發展行動，全面加快推進農業投入品減量化，提升農業綠色生產水平。

1.2 受控實踐：實現源頭管控

隨著我國農產品供給邁入數量增加與質量提升并存階段，農產品質量安全問題得到高度關注。2016年國務院印發《全國農業現代化規劃(2016—2020年》，提出從源頭控制、標準化生產、品牌帶動、風險防控與安全監管等方面入手，全面提升農產品質量安全水平。其中，提升農產品質量安全源頭控制能力至關重要，各地也圍繞農資定點經營、實名制購買、追溯管理等不斷探索投入品受控管理。農藥零差率和化肥定額制是投入品“受控”的有益探索，通過農業部門開方子、定限額，以及政府買單的形式，確保農戶能夠在受控范疇內合理使用投入品。

2010年，江蘇省張家港市結合農產品質量安全“三年行動計劃”，首次提出農藥“零差率”統一配供，按照“政府采購、統一配送、零差率銷售、信息化管理、財政補貼”的原則，由政府實施補貼，以采購價平價銷售，利用價格杠桿調節農資流通和消費，洗牌凈化農資市場，引導農資消費行為，實現農資源頭管控。2019年，浙江試行農業投入化肥定額制，隨后發布全國首個化肥定額制限量地方標準，提出作物化肥最高使用限量指標，探索建立“政策引導、實名購買、定向補貼、精準施肥、績效管理”的化肥定額制。

從各地實施情況來看，農藥零差率“方子”多以適合在當地使用推廣的低毒高效或生物農藥目錄為主，化肥定額制“限量”則以測土配方施肥成果為基礎，綜合目標產量、作物需肥規律等多重因素測算。但受耕地地力、作物品種、農作制度、突發病蟲草害、氣候等影響，再加上農藥更新速度、農藥抗性風險等不確定性因素，導致農業部門開方子有難度，對地方管理水平提出更高要求。此外，由于各地農村經濟發展、農資市場格局和管理水平不一，特別是地方財政實力有差異，除江蘇省蘇州市等部分發達地區外，大多地區仍采用試點方式推進。據統計，江蘇已有近40個縣區積極探索農藥零差率、包裝廢棄物和農膜回收處置，如揚州市邗江區選擇在水稻大田期病蟲害防治上組織試點；鹽城市大豐區將家庭農場和西團村農戶作為首批試點對象。浙江則以農業綠色發展先行示范項目縣為試點對象，逐步推動全省46個縣(市、區)出臺關于化肥定額施用的實施方案。

2 江蘇綠色優質農產品基地的質量管控實踐

近年來，江蘇持續推進化肥農藥減量增效、綠色防控、有機肥替代、綠色高質高效等技術，推進綠色優質農產品加速發展。截至2021年年底，全省綠色食品企業1 938家，產品4 251個；有機農產品企業75家，產品138個；農產品地理標志137個，獲準使用標志企業1 856家。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，明確提出了“全面建立以綠色生態為導向的制度體系，基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的農業發展格局”目標任務，但在目前經濟發展進入新常態下，人民群眾的食品消費結構已從溫飽型向小康型轉變，從滿足于吃飽穿暖轉變到更加注重個性和享受的多層次消費。在新的歷史時期，加強綠色優質農產品生產基地建設，是適應市場變化，保障食品安全的必然要求。2018年，江蘇率先啟動省級綠色優質農產品基地建設，建設938個基地，面積達2 588.34萬畝(1畝=667 m，下同)，并參考農藥零差率和化肥定額制，探索構建了“產前標準約束、產中分級管控、產后篩查驗證”的閉環式受控模式，試圖打造一批農產品質量安全高地，滿足人們對綠色優質農產品日益增長的需求。

2.1 產前：標準約束

現行農藥使用準則多以白名單為主，列明允許使用農藥清單，但部分已無實際產能的農藥仍列其中，缺少農藥退出和新型低毒高效農藥進入的機制。為兼顧綠色生產實際和質量安全監管要求，基地農藥準入規范，參考《綠色食品農藥使用準則》標準框架，根據近年國內外在農藥開發、風險評估、標準法規、使用登記和生產實踐等方面取得的新進展，更多地從農藥對健康和環境影響的綜合風險控制出發，以黑白名單形式，列明推薦使用清單、可用清單以及不推薦使用清單。同時鼓勵開展主要病蟲草害常用藥抗性篩查，作為農藥減量使用的重要前置條件；并建立農藥增補以及退出機制。通過動態優化的標準約束，解決綠色生產用藥依據模糊的難題，并對合理調減用量、解決抗藥性問題具有明顯作用。

2.2 產中：分級管控

由于各地經濟發展程度、基地類型及模式不同，區域發展不平衡的問題普遍存在。為兼顧區域發展差異，明確不同區域實現“完全受控、重點受控和相對受控”的階段性目標和要求，按照投入品受控管理程度，實施基地分級管理。要求一級基地實現鄉鎮域內用藥全部受控，以農藥零差率配供為主要準入方式，實現肥料和農藥實名制購買全覆蓋；二級基地實現目標作物用藥全部受控，以農藥零差率配供為主要準入方式，農藥實名制購買全覆蓋；三級基地實現目標作物主要病蟲草害用藥受控，并制定農藥準入管理和農藥實名制購買制度。探索以一級基地為標桿，逐步帶動二級、三級基地投入品管控水平提升，進而實現全省農產品質量安全水平和綠色生產能力的全面提升。

2.3 產后：篩查驗證

檢測是農產品質量安全監管的重要手段，雖然我國食品中農藥殘留限量標準制定已取得巨大進步，但依然存在作物覆蓋不全面、使用農藥覆蓋不全面的問題，“用的不檢，檢的不用”現象多有出現。為掌握基地實際用藥情況，根據基地使用農藥品種，建立多種農藥篩選方法，篩選出適合液相色譜-質譜法檢測的農藥共85種，適合氣相色譜-質譜法檢測的農藥共70種，借助一次性多品種全項掃描技術手段，定期對基地產品進行全項篩查檢測，更科學快速評估產品質量安全，倒逼基地綠色生產與安全監管，構建自我優化機制。

江蘇綠色優質農產品基地的質量管控實踐，是提升農產品質量安全的重要舉措，也是農業綠色生產的有效實踐，更意在依托產前標準、產中管理和產后篩查等閉環式管控手段，以政府安全背書為保障，借助農產品質量追溯工具和全項掃描技術手段，通過顯性標識向消費者正向傳遞“產地即綠色”的質量安全信息，從消費端實現優質優價，讓農戶真正認可、自覺實施農藥化肥減量增效系列投入品管控舉措。經初步測算，2018、2019年全省綠色優質水稻、小麥基地對接企業產出綠色食品大米、面粉銷售額分別為126.5億元、158億元和29.4億元、32.6億元，水稻增效益分別為115.74元/畝和127.83元/畝，小麥增效益分別為49.44元/畝、50.78元/畝。蘇州綠色優質農產品基地建設依托農藥零差率配供，打造出“全域綠色”的蘇州大米品牌形象，培育龍頭企業11家，示范帶動主體31家，為蘇州水稻產業增值6.574億元，農民增收約5.379億元，在大宗糧油市場競爭中另辟蹊徑，避開“低價競爭”怪圈，走出一條高效率、高價值的綠色發展路徑。此外，泗陽、建湖、沭陽等綠色優質農產品基地生產商與盒馬生鮮開展產銷對接活動，大批綠色優質農產品成功入駐盒馬鮮生線上線下店銷售，年銷售基地農產品額超億元，產品溢價普遍在15%以上。

3 推進農業綠色轉型高質量發展的政策建議

習近平總書記強調，食品安全的源頭在農產品，基礎在農業。必須正本清源，把農產品質量抓好。農產品質量安全關系到人民對于美好生活的向往，要強化綠色導向和質量安全監管，加快推動農業綠色轉型高質量發展。對于江蘇等經濟發達地區而言，農產品質量安全監管與農業綠色發展相輔相成，面對土地、人工成本高的現實難題，要想在農產品市場競爭中獲得相對價格優勢，更要強化綠色發展導向，樹立農產品安全優質形象，提高農業質量效益，更高層次保障綠色優質農產品的有效供給。多年來，面對量大面廣的農產品分散經營，質量安全監管任務繁雜、監管責任艱巨，一旦出現農產品質量安全問題，首先要問責屬地管理部門，給基層質量安全監管造成很大壓力。調研發現，相較于通過“執法、整治”等監管手段來規制農戶安全生產行為，地方政府更愿意將農產品質量安全問題轉化為農業綠色發展問題，打造綠色品牌、發展規模基地。如何融合綠色生產與安全監管，推進農業綠色轉型，實現高質量發展，則是當前亟需解決的主要問題。

3.1 以綠色發展為引領，轉化質量安全監管成效

在現代農業全面轉型階段，追求綠色生態環境，倡導綠色生產技術，增加綠色優質農產品供給，推進農業綠色發展，不僅是農業發展觀的深刻轉變，也是實現農業現代化的必由之路，更是推動農業高質量發展的重要舉措。農業發展從數量擴張邁入質量提升，重點要解決質量問題與綠色問題。自2001年啟動實施無公害食品行動計劃以來，農產品質量安全監管體系逐漸完善，質量安全水平顯著提升，為推進農業綠色發展實現了良好開局。江蘇省綠色優質農產品基地構建的“政府安全背書、企業自控生產、農戶共同參與”的生產與管理模式，既能夠整建制打造質量安全受控高地，也為農業綠色發展先行先試，為融合質量安全監管與農業綠色發展提供有效的實踐經驗。本文認為，農業綠色發展是一項全民行動，需要生產者、政府和消費者共同參與，在政府干預下，引入市場和社會共同參與治理成為必然趨勢。頂層設計上，建議加快修訂和完善農產品質量安全法，推進農業綠色發展政策法律化；科學編制農業綠色發展“十四五”規劃，明確目標任務、責任主體、財政支持等，從政策舉措到工作安排，從資源配置到績效考評，強化農業綠色發展的指揮棒作用。工作規劃上，做到階段式推進。以鄉鎮為基本單位，整建制推進農業綠色發展，繪制江蘇綠色農業發展進階藍圖。建議以省委省政府名義發布綠色農業條例或戰略規劃，明確不同時間截點的階段性目標和任務，兼顧制定蘇南、蘇中和蘇北錯峰式綠色農業發展路徑，實現綠色農業梯次培育。管理機制上，做到聯動式發展。構建政府主導、部門聯動、產管合一的工作協調機制。建議以省委省政府名義牽頭組建農業綠色發展相關單位，實現農業系統內部協調、農業系統與非農系統間協調，形成長效合力。

3.2 堅持約束與激勵并重，階段性推進綠色生產

2017年中央印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的實施意見》，在體制機制層面作出系列約束與激勵并重的制度性安排和保障措施。科學評價綠色發展水平，是實施針對性保障措施的前提條件。2018年江蘇省委省政府研究制定《推動現代農業高質量發展走在前列工作方案》，聚焦農產品供給、農業投入品應用和農業生態環境等9個高質量，將“2020年綠色優質農產品占比達到60%”列入省委省政府高質量發展監測評價指標體系，作為反映農業產業發展質量的唯一指標。從供給角度入手，用綠色優質農產品供給水平，來反映綠色農業發展質量，以考核形式撬動基層綠色生產積極性，江蘇省綠色優質農產品基地建設水平是重要組成部分。然而，農業綠色發展是農業生產生態生活的全過程全方位綠色化，建議構建綜合性評價指標體系，以產品質量受控為落腳點，圍繞投入品減量使用、畜禽糞污資源化利用、農藥廢棄物回收處理等可量化指標，定量評價、動態監測各地農業綠色發展水平。同時，強化評價成果運用，納入地方政府績效考核，建立財政資金分配掛鉤的激勵約束機制。農業綠色發展是農業發展觀的一場深刻革命，不可一蹴而就，更不能平均主義。結合農業綠色發展的階段性任務目標、區域發展客觀存在的不平衡問題和江蘇省綠色優質農產品質量分級管控的實踐摸索，建議按照各地綠色發展水平動態監測結果，分階段設定農業綠色發展目標，在農產品質量安全示范縣、農業綠色發展先行區基礎上，推進有條件的地區優先發展綠色農業，以先“綠”帶動后“綠”；并針對區域差異情況，梳理優勢和短板，相應地強化組織、人才、技術和資源配置等保障措施。

3.3 激發市場內生動力，構建綠色農業優價機制

農業綠色發展的重要目標，是增加綠色優質農產品供給，實現供需匹配。對消費者而言，環境好的生態優勢直觀反映在對綠色優質農產品日益增長的消費需求；對生產者而言，生產的積極性則源于對綠色優質農產品預期可觀的市場收益。理論上，綠色優質農產品具備市場溢價能力，能夠通過優質優價的實現，拉動持續的綠色生產和消費，促進綠色農業可持續發展。據調查，江蘇嘉賢米業有機大米市場售價高達52元/kg，綠色大米 30元/kg，是普通大米的3～5倍。地理標志農產品洪澤湖大閘蟹售價也比普通大閘蟹高出20元/kg。初步估算，綠色優質農產品可比普通農產品售價高出5%～20%。但實際上，綠色優質產品的質量安全信息不能有效傳遞給消費者，導致價格優勢并不明顯，農戶缺少增收動力，大多依賴于政策引導、資金獎補等外部支持。

從消費者角度來看，產品優價難優質，本質上是綠色優質農產品有效供給不足的體現，根本原因在于缺少綠色優質農產品發展的有利機制，現階段的低效供給水平與人們日益增長的美好生活需要不相適應。從生產者角度來看，產品優質難優價，主要是產品質量信息傳遞不暢的體現，現有認證模式還不足以構建綠色優質農產品的市場消費信譽，消費者對綠色優質農產品品質缺乏信心。從管理者角度來看，綠色企業本身具備追求利益最大化的基本屬性，如果政府干預不足，缺少產業部門頂層指導和系統性發展規劃，極有可能出現“一哄而上”或“一哄而散”等市場失靈局面。江蘇省綠色優質農產品基地為集成轉化各領域綠色成果，落地更科學合理且具有自我優化功能的“江蘇綠色食品”，讓百姓共享農業綠色發展紅利，率先明確農藥、肥料雙減受控的綠色產品定位，由政府為面上安全背書，構建“產地即綠色”的江蘇綠色優質農產品證明機制，通過顯性標志向消費者傳遞綠色信息，探索優質優價出路。建議推進綠色優質農產品分級管理，明確不同質量水平的產品價值和市場價格；同時構建行業協會、龍頭企業和農戶之間的利益連接和共享機制，形成相對統一的定價機制，強化產品質量管控。從消費端入手，實現綠色優質農產品市場溢價收益，激活農業綠色發展的內生活力。