基于大學章程的高校法治工作研究

文/中國礦業大學（北京） 朱家駿 尹娟 許靜超

大學章程是高等學校的“根本大法”。目前，國內高校均完成了大學章程的編制和實施工作，全面形成了“一校一章程”的良好工作格局，為推進依法治教、依法辦學、依法治校，推動大學治理體系和治理能力現代化發揮了重要作用。“十四五”時期，高校應進一步貫徹落實大學章程、全面加強依法治校、完善現代大學治理體系，為建設教育強國作出應有的貢獻。

一、大學章程實施的基本現狀

大學章程是根據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》的規定，按照《高等學校章程制定暫行辦法》和其他有關規定制訂，經教育主管部門依法審定或者核準程序，形成的規范和基本管理制度，內容涵蓋大學的辦學宗旨、辦學目標、內部治理結構、決策程序、各種組織規程、民主監督機制等，是大學治理理念、治理結構的集中體現。經過近十年的發展，大學章程在現代大學治理中發揮了關鍵性作用，為推動高校事業改革發展提供了重要的制度保障。

（一）確保高校深入貫徹落實黨的教育方針。黨對高校的領導是中國特色社會主義大學的本質特征。大學章程要體現加強黨的全面領導、全面貫徹黨的教育方針、落實“立德樹人”根本任務的具體舉措，將加強高校黨的建設和思想政治工作的要求進一步制度化、具體化。2021年4月29日，第十三屆全國人大常委會第28次會議通過關于修改《中華人民共和國教育法》的決定，進一步明確了黨的教育方針。作為黨的教育方針和教育法律法規在高校的具體延伸，大學章程必須深入貫徹黨的教育方針，從制度層面進一步明確高校的職責和使命，明確學校黨委承擔的主體責任，確保高校始終沿著正確的方向前進。

（二）持續鞏固和完善現代大學治理結構。大學章程規定了現代大學的內部治理體系，構建起“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的高校內部管理體制，明確劃分了行政權力和學術權力。同時，大學章程從根本上規定了大學的學術本質，規定了大學應以“立德樹人”為根本任務，承擔人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等基本職能。高校依據大學章程開展辦學治校活動，有利于充分結合大學的內在特點和規律，進一步落實辦學自主權、契合人才培養規律、突出學術機構地位，推動以法治思維和法治方式引領、推動和保障學校改革與發展。

（三）有力推動治理體系和治理能力現代化。大學章程的核準實施，進一步規范了高校辦學自主權的行使與監督機制，構建了依法治校的制度框架，為深化綜合改革、推進依法治校、完善現代大學制度，加快一流大學建設奠定了制度基礎。有力推動學校決策機制更加完善，提升了決策的科學化、民主化、規范化水平。有效保障了師生員工的合法權益，確保師生可以多種方式參與學校管理。進一步理順了校內機構設置，推動學校處理好決策、執行、監督之間的關系以及學校與學院的關系，有效推進管理重心下移，充分激發二級學院作為辦學主體的活力，高校治理體系和治理能力現代化水平顯著提升。

在看到大學章程實施取得成績的基礎上，高校應深刻認識到章程實施過程中還存在一些不足之處：一方面，章程實施最大的難點是尚未在全校形成依法、依規治校的理念和習慣，高校部分職能部門和管理人員還習慣于行政主導的管理模式，沒有形成依章程辦事的思維。部分師生特別是部分管理人員，對章程的熟悉掌握程度還不夠，并不重視自己的工作方法是否符合章程的精神和內容，也沒有自覺地去對照章程來辦事。主要原因在于學校教職工對章程的執行重視不夠、辦法不多，章程的實施與監督主體的責任劃分依然不夠明晰，違反章程規定的追責機制還需進一步完善。針對這一問題，高校應把領導干部遵守章程、執行章程情況，納入領導干部考核、獎懲體系。同時，建議把章程執行情況和執行效果，作為考核評價一所大學辦學水平的重要指標，納入各類評估體系之中。另一方面，章程作為學校的“根本大法”，但對于舉辦者、政府職能部門、社會各界而言，既不是國家的法律、地方的法規，也不是政府部門的規章，往往很容易就被忽視或無視，因此章程所確定的高校所應享有的辦學自主權在有些時候是無法得以真正保障和實現的。正是由于這種“尷尬”的境遇，導致了目前章程對內缺少“說服力”、對外缺乏“保護力”的問題。解決這一難點問題，需要教育主管部門對高校章程法律地位問題給予高度重視，并積極呼吁有關專家和政府部門，在學術領域和實踐領域對大學章程進行深入的探討，爭取早日解決大學章程的法律地位問題，從而真正維護學校依法享有的辦學自主權。

二、實施大學章程面臨的新形勢新要求

依法治國在高等教育領域最核心、最本質的要求就是以法治思維和法治方式推進大學治理現代化。習近平總書記強調：“改革與法治，如鳥之兩翼、車之兩輪，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治。”進入“十四五”時期，高校轉入內涵式高質量發展的快車道，對完善以大學章程為基礎的現代治理體系的要求越來越高，對完備的規章制度體系和治理方式的需求更加凸顯。回顧大學章程的演進過程，當前實施大學章程主要面臨著以下幾方面的新形勢新要求。

（一）加強高校法治工作的必由之路。推進教育治理，工作面廣量大、利益關系錯綜復雜，只有用法治方式抓治理，才是治本之策。2020年7月，教育部印發了《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》，進一步明確了高校法治工作的具體內涵和主要任務。隨著高等教育改革的不斷深入，學校辦學自主權進一步落實，內部治理法治化、制度化、規范化的要求更為突出。師生對自身合法權益的保護意識更加強烈，對參與學校建設與管理的積極性和主動性更加濃厚，這些都對高校法治工作提出了更高的要求。高校要繼續深入學習貫徹習近平法治思想，按照教育主管部門對依法治校工作的具體要求，進一步推動章程的實施工作，及時調整和優化工作制度和流程，推動辦學治校各項工作朝著更加法治化、科學化的方向發展。

（二）推動教育強國建設的應有之義。經過數十年的發展，我國高等教育由規模擴張式發展，逐步轉變到內涵式高質量發展的軌道，黨和國家對高等教育的質量提出了更高的要求。在實現第二個百年奮斗目標新的趕考之路上，高等教育承擔著培養堪當民族復興重任的時代新人的歷史使命，必須進一步從治理體系和治理能力方面下功夫，不斷提升高等教育對國家發展的關鍵推動作用。“十四五”規劃綱要明確指出，要建設高質量教育體系，到2035年建成教育強國，為高校改革與發展提供了基本遵循。大學章程是大學辦學理念、辦學宗旨的集中體現，規定了機構內部的權力分配結構和整個組織的運作模式，為大學的正常運轉提供了制度保障。高校應以大學章程為基本準則，按照整體性、系統性、協調性的原則，在章程制訂和修訂過程中清醒認識本校的歷史和現實，準確把握和發揚自身定位與特色，形成獨特的辦學理念和目標，力爭辦出質量、爭創一流。

（三）深化教育評價改革的關鍵舉措。從根本上轉變不科學、不合理的教育評價方式，杜絕“五唯”頑瘴痼疾，是當前高校需要重點推進的任務之一。高校應堅持重大改革于法有據的原則，充分發揮章程和規章制度對改革的支撐作用，同時也要根據實際情況及時修訂不再適用的制度，為深化改革創造空間。高校需要將改進結果評價、強化過程評價、探索增值評價、健全綜合評價有機結合，全面提升教育評價的公平性、權威性、客觀性、科學性，始終發揮教育評價“指揮棒”的關鍵作用。堅持以問題為導向，針對學生評價、教師評價、學術評價等重點領域開展調查研究，全面梳理學校章程和規章制度等，瞄準關鍵問題、聚焦難點問題，形成工作臺賬。修訂和完善與教育評價改革不相適應的各類規章制度，深入開展各類規章制度清理工作，全力破除重科研輕教學、重教書輕育人等行為，破除影響教育評價改革的制度障礙。

三、以章程實施為抓手持續推動依法治校

推進全面依法治國，是著眼于實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的長遠考慮。高校按章程辦事是依法治國系統工程的重要組成部分，其關鍵就是建立以大學章程為綱領的規章制度體系。“十四五”時期，高校既需要用法治鞏固發展成果，又需要用法治保障前進方向，更需要用法治激發改革動力。高校全面推進依法治校，按章程辦學的地位、作用和要求比以往任何時期都更加突出、重要和迫切。高校應在現有基礎上，重點做好以下幾方面工作。

（一）健全法治工作體制機制，全面推進依法治校進程。2021年3月，教育部辦公廳印發《高等學校法治工作測評指標》，明確了考核高校法治工作的8方面指標，主要包括領導和工作推動機制、規章制度建設、內部治理結構、法律風險防控、師生法治教育、師生權益保護、法治工作機構和隊伍建設、法治工作成效等，并且提出了5方面的法治工作創新指標。測評指標體系的建立，為高校進一步做好依法治校工作提供了可衡量、可操作性的載體，必將進一步激勵高校加強對法治工作的重視。高校需要持續健全和完善依法治校工作的體制機制，堅持和加強黨委對法治工作的領導，進一步壓實黨政主要負責人的依法治校工作職責，構建由黨委領導、法治工作機構牽頭、校內各二級單位分工協作的法治工作體系，從組織體制上保證法治工作能夠落地落實落細。高校應切實發揮大學章程在法治工作中的基礎性地位，加強學校政治權力、行政權力、學術權力、民主權力和辦學自主權規范行使，通過深化以治理結構、人事制度、科研體制、教育教學為主要內容的綜合改革，進一步強化章程的目標要求和約束保障作用。在學校中長期發展規劃、干部考核提拔、二級單位績效評估、年度工作計劃、工作總結、年度述職等重點工作中，明確闡述貫徹大學章程、依法治校等方面的內容，形成述職必述法治工作的長效機制，引導廣大干部職工深刻認識到依法治校的重要性和緊迫性，自覺以法治思維和法治方式處理日常工作，推動全校法治工作水平邁上新臺階。

（二）修訂完善大學章程條文，加快梳理規章制度體系。進入新發展階段，黨和國家對高等教育的期望、人民群眾對高等院校的需求越來越高，需要高校深入貫徹落實上級部門對教育工作的決策部署，緊跟時代步伐，優化治理結構，確保高等教育始終沿著正確的方向前進。近年來，黨中央、國務院就高等教育改革發展作出了一系列新的決策部署，高等學校改革發展進入新的發展階段，需要與時俱進對章程進行修改，以適應新的要求。目前，大多數高校的章程于2015年前后制訂，相關表述與最新的政策要求存在差異，因此及時修訂大學章程是目前高校面臨的一大重要任務。高校要嚴格按照《高等學校章程制定暫行辦法》規定的程序推進章程修訂工作，做到修訂前充分調研論證、修訂草案充分征求意見、修訂送審稿按規定審議決策。在做好章程修訂工作的基礎上，高校需要同時對校內規章制度體系進行修改完善，適時開展校內規章制度梳理工作。高校應在系統整理校內各類規章制度的基礎上，嚴格進行內容合法合規性審查，將制度分為保留類、廢止類、擬修訂類三種類型。對于保留類的制度，要確保文本內容仍可以滿足現實適用條件，對于不符合上級政策精神和大學章程的制度，要根據實際情況，采取直接廢止或盡快修訂等措施，及時形成覆蓋全校各單位的規章制度匯編，確保校內規章制度體系與法律法規、政策文件、工作實際緊密結合，加快構建契合實際、科學合理、高效運行的現代大學制度體系，切實將制度優勢轉化為治理效能。要注重進一步凝練學校辦學特色、明確改革方向，完善自我監督機制，為引領學校改革發展提供制度保障。

（三）加強校園法治文化宣傳，有力保障師生合法權益。確保大學章程實施的有效性，關鍵是要在校園里大力弘揚章程精神。高校應進一步加強校園法治文化建設，通過多種渠道深化廣大師生對法治工作重要性的認識。定期開展以《憲法》《民法典》等為核心內容的法治宣傳教育，利用開學典禮、畢業典禮、課堂教學、社會實踐、講座培訓、媒體平臺、宣傳海報等多種形式，普及基礎法律法規知識，引導廣大師生在日常生活中牢固樹立法治思維，用法律來捍衛自己的合法權益，用法治思維來看待和審視社會熱點和身邊事物，切實提升知法懂法用法的能力和水平。要充分發揮思政課在法治教育中的關鍵作用，上好《思想道德與法治》《習近平法治思想概論》等課程，用生動的講述、鮮活的案例，引導青年學子充分認識依法治國的重要意義，增強學法用法的自覺性和主動性。

高校應以落實大學章程為抓手，強化信息公開和民主監督體系建設，加強學校信息公開制度建設，充分發揮師生員工的主人翁作用，依法建立師生權益保護機制。鼓勵和支持黨外人士、社會團體、社會各界參與學校管理，發揮建言獻策、民主監督的積極作用。支持工會、共青團等群眾組織參與學校民主管理與監督，研究制訂教代會以及學代會、研代會關于監督大學章程執行情況的方案，發揮離退休老同志的監督作用。安排相對獨立的專門機構負責監督章程的執行，建立和完善監督與問責制度。在涉及廣大師生切身利益的工作中，要組織相關專家對合法性進行充分論證，充分保障師生的參與權、表達權、監督權，從源頭杜絕可能存在的法律風險，切實維護師生合法權益，守護校園和諧氛圍。