高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制路徑和評價體系構(gòu)建

文/桂林理工大學(xué) 馮勁樺 黃敬秀

高等教育作為國家在變局時代的重要支撐力量，鞏固并發(fā)展適合我國國情的高校管理體制，有助于更好地激發(fā)大學(xué)辦學(xué)活力，推進(jìn)雙一流大學(xué)建設(shè)。早在1990年下發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》，就明確指出高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。2021年4月，中共中央再次修訂《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》，在總則中強(qiáng)調(diào)高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。歷經(jīng)30年歷史沿革，該制度得到不斷完善和創(chuàng)新發(fā)展，真正成為具有中國特色的社會主義高等教育管理體制。制度的意義在于落實，如何貫徹執(zhí)行好這一制度，制訂更為科學(xué)的實施路徑，進(jìn)行更為有效的評價監(jiān)督，成為新時代中國高等教育研究的重要課題。

一、高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵

“高等教育是社會大系統(tǒng)中一個極其重要的子系統(tǒng)，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等子系統(tǒng)之間有著相互依存的關(guān)系。”制度實施和制度的制訂環(huán)境、內(nèi)在安排有著密不可分的聯(lián)系，想要更好地利用制度、使用制度，首先要了解制度內(nèi)涵、掌握制度要素，才能取得良好的實施效果，達(dá)到預(yù)期行為目標(biāo)。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國高校政治權(quán)力和行政權(quán)力的合法性來源，是保障其科學(xué)運行的制度性載體。建章立制必須全面認(rèn)識和自覺運用規(guī)律，使其具有充分的科學(xué)精神。馬克思說：“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。”大學(xué)管理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志就是法制化，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制作為我國依法治國的重要組成部分，其在對高校政治機(jī)制進(jìn)行反復(fù)考慮、凝練的基礎(chǔ)上，做出了具有持續(xù)性把握、穩(wěn)定性表述和權(quán)威性規(guī)定的立法行為，在大學(xué)章程中作出明文規(guī)定，充分體現(xiàn)出中國特色社會主義制度優(yōu)勢，是國家憲法精神在高等教育版塊的具體體現(xiàn)。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是高校黨委價值理性和校長工具理性的高度結(jié)合和有機(jī)統(tǒng)一。高等教育事業(yè)是我國社會主義事業(yè)的重要組成部分，要辦好我國高等教育，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。價值理性作為價值判斷的重要評判，必須牢牢掌握在黨的手中，才能充分保障高校思想政治工作的主導(dǎo)權(quán)。而工具理性的重要作用在于找到處理問題的手段和方法，強(qiáng)調(diào)落實的重要性。中國高等教育在不斷發(fā)展的過程中，深受外國現(xiàn)代大學(xué)的影響。從中西對比來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)是高等教育中“中國特色”的成分，而“校長負(fù)責(zé)制”又很好地承襲了現(xiàn)代大學(xué)的辦學(xué)理念，具有現(xiàn)代大學(xué)的成長“共性”。

（三）高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的理論邏輯關(guān)系。從領(lǐng)導(dǎo)學(xué)視角來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是由“領(lǐng)導(dǎo)”和“被領(lǐng)導(dǎo)”兩個層次構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨委實行民主集中制，居于第一層次，校長履行首長負(fù)責(zé)制，居于第二層次。二者在“領(lǐng)導(dǎo)”與“負(fù)責(zé)”上的互文性聯(lián)動，既保證了大學(xué)的基本辦學(xué)方向，又通過民主集中制的科學(xué)性對首長負(fù)責(zé)制的實踐性進(jìn)行有效把控。從管理學(xué)視角來看，校長的作用更為突出，黨委領(lǐng)導(dǎo)主要發(fā)揮在重大事項上的決策，在辦學(xué)方向上的引領(lǐng)以及對學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃等作用，而校長要承擔(dān)主要的行政管理職能。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制有一個很重要的原則就是民主集中制，民主集中制既要明確“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，同時也要重視“校長負(fù)責(zé)”，要將黨委領(lǐng)導(dǎo)力和行政執(zhí)行力進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在制約中協(xié)調(diào)，才能達(dá)到更好的現(xiàn)代大學(xué)治理效果。

二、影響制度貫徹執(zhí)行實效的成因

（一）思想認(rèn)識對形勢變化把握的有效度。高校作為先進(jìn)生產(chǎn)力的智力庫，先進(jìn)文化的推動器，人民利益的守護(hù)者，施行黨委領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的共同選擇，這同時要求高校黨委具有足夠的先進(jìn)性和開拓性，能夠開拓創(chuàng)新、與時俱進(jìn)，只有緊緊跟隨國家腳步，堅決貫徹落實好中央的戰(zhàn)略部署，真正貼合國情、民情、校情，通過不斷革新改造設(shè)計學(xué)校的辦學(xué)藍(lán)圖，才能挺直腰桿地“領(lǐng)導(dǎo)”，有的放矢地“負(fù)責(zé)”。

（二）機(jī)制體制與貫徹執(zhí)行效果的匹配度。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制并非一蹴而就的，作為高校的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，該制度從建立到實行經(jīng)歷了一個漫長過程。80年代初期實行的校長負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)了以政代黨、政治淡泊的問題。1985年前實行黨委領(lǐng)導(dǎo)制，思想政治工作得到重視，但執(zhí)行力受到巨大考驗。當(dāng)下黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制有效解決了之前的制度局限，既保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也做到了民主決策、科學(xué)貫徹。但在具體實行過程中，有些高校在學(xué)校的針對性制度建立中存在思考不足、調(diào)節(jié)失衡的問題，導(dǎo)致“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”沒有形成良好的制度約束，從而產(chǎn)生了一定偏向，導(dǎo)致該制度大打折扣、名不副實，極大影響了貫徹執(zhí)行效果。

（三）領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)與貫徹執(zhí)行效果的吻合度。黨委書記是黨委的一號人物，校長是行政工作的第一負(fù)責(zé)人，書記和校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制中是最為核心的一對關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)的工作作風(fēng)甚至個人秉性，都對學(xué)校工作的開展有著巨大影響。故而，領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)之間的包容性和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的融洽，是黨政工作配合程度和執(zhí)行效果的重要影響因素。

（四）辦學(xué)傳統(tǒng)與貫徹執(zhí)行效果的融合度。不同的高校專業(yè)設(shè)置不同，辦學(xué)目標(biāo)不同，育人理念也各有千秋，辦學(xué)歷史和辦學(xué)區(qū)域的不同往往會積淀出不一樣的辦學(xué)傳統(tǒng)和校風(fēng)環(huán)境。有的高校注重校友文化，資深校友團(tuán)體會以董事會形式參與到學(xué)校的決策中來；有的學(xué)校力求團(tuán)結(jié)協(xié)作，主張“黨中有政，政中有黨”。這些都是高校在辦學(xué)傳統(tǒng)影響下衍生出的機(jī)制體制，其與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制存在一定的差異性，故而在兩者融合時，難免會出現(xiàn)一定的摩擦，以至于二者無法完全統(tǒng)一，導(dǎo)致黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位受到影響，或者在執(zhí)行中產(chǎn)生推諉扯皮的“不良反應(yīng)”，進(jìn)而影響整個制度的貫徹執(zhí)行。

（五）內(nèi)外界對貫徹執(zhí)行監(jiān)督評價的力度。與政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督相較而言，高校的封閉性相對較強(qiáng)，各級政府的監(jiān)督也相對較弱，雖然高校已經(jīng)有相對成熟的請示報告體制，但外部監(jiān)督還是很難做到長效透明。高校的內(nèi)部也設(shè)紀(jì)委辦和監(jiān)察室，但這些部門畢竟都是學(xué)校黨委和行政的下設(shè)機(jī)構(gòu)，其作用更多針對的是其他同級的單位部門，對領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督評價的力度就稍顯不足。就黨委書記和校長自身而言，彼此之間相互制約和監(jiān)督受到很多因素的影響，往往相對缺乏，也在一定程度上對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制造成了執(zhí)行障礙。總體而言，該制度在內(nèi)外界的監(jiān)督均存在著相對不足，在很大程度上對制度貫徹的最終效果產(chǎn)生了不良影響。

三、貫徹執(zhí)行制度的實踐路徑

為進(jìn)一步保障高等教育發(fā)展成果，提高黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的貫徹效果，必須從多方面、多層次宏觀謀劃、綜合考量，為其貫徹執(zhí)行設(shè)計科學(xué)合理的實踐路徑，以求達(dá)到最佳施行效果。

（一）政策路徑。建立健全基本指引。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是黨領(lǐng)導(dǎo)高校的根本制度，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，其中黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，實行集體決策和針對性的領(lǐng)導(dǎo)。”高校實行什么樣的領(lǐng)導(dǎo)體制，不是個人所能獨斷專行的，取決于國家的具體國情。高校政治敏感度高、人才集中性強(qiáng)、知識研究性深，所帶來的經(jīng)濟(jì)政治文化影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出學(xué)校所在的范圍，高校的性質(zhì)和任務(wù)都決定了其極強(qiáng)的政治性，領(lǐng)導(dǎo)體制茲事體大，必須首先在政策上做好基本指引，把握意識形態(tài)的主導(dǎo)權(quán)，確保黨的核心地位，才能從根本上保證學(xué)校的辦學(xué)方向，把高校建設(shè)成為精神文明富足、物質(zhì)文明豐裕的堅強(qiáng)陣地。

（二）思想路徑。提高認(rèn)識強(qiáng)化作風(fēng)。思想是一切行動的先導(dǎo)，作風(fēng)是能打勝仗的關(guān)鍵。在貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的過程中，一定要堅持把好思想關(guān)、作風(fēng)關(guān)，才能有效保障制度的先進(jìn)性，確保不折不扣地落實制度。高校要始終以思想建設(shè)為根本，持續(xù)跟進(jìn)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化思想理論武裝，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)班子理論素養(yǎng)，自覺做習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的堅定信仰者、踏實踐行者、忠誠護(hù)衛(wèi)者，在學(xué)思踐悟中深化思想認(rèn)識，牢牢掌握高校意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，全面做好高校思想政治工作。同時要提高政治站位，站在實現(xiàn)黨的執(zhí)政使命的高度上對待作風(fēng)建設(shè)，要堅決貫徹中央八項規(guī)定，堅決杜絕象牙塔內(nèi)的“四風(fēng)”問題，堅持問題導(dǎo)向，始終保持昂揚(yáng)向上的奮進(jìn)狀態(tài)，推動高校形成健康向上、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

（三）組織路徑。建強(qiáng)配好領(lǐng)導(dǎo)班子。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制作為一項領(lǐng)導(dǎo)制度、管理制度，有明確的對象和指導(dǎo)范圍，需要把具體管理的責(zé)任落實到具體個人身上加以實施，需要通過隊伍建設(shè)來推動制度的貫徹發(fā)展。在1938年召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東同志明確指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”書記校長作為該制度的重要實施者，作為學(xué)校黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)的第一負(fù)責(zé)人，是領(lǐng)導(dǎo)班子的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須認(rèn)真考察、慎重選派。同時，二者能否形成有效合力，也是班子建設(shè)的關(guān)鍵，黨政之間是互促互進(jìn)、相輔相成、齊抓共管的關(guān)系，若二者各執(zhí)己見不斷內(nèi)斗，非但不能解決問題，而且會嚴(yán)重阻礙學(xué)校發(fā)展。2020年發(fā)生的某大學(xué)黨委書記自殺死諫校長事件就是一個鮮活案例。在此基礎(chǔ)上，做好領(lǐng)導(dǎo)班子換屆工作也至關(guān)重要，換屆選舉是保證管理科學(xué)、辦學(xué)活力的有效手段，組織部門一定要提前謀劃、嚴(yán)格落實。

（四）機(jī)制路徑。建立完善體制機(jī)制。一個制度能否真正地貼合國情校情，需要不斷完善大制度“背后”的各項小制度，形成一套既有普適性要求也有個性化特點的管理機(jī)制體系。制度不僅是約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，也是劃分黨委行政職責(zé)的說明；既是規(guī)范辦事辦會流程的指南，也是實現(xiàn)科學(xué)民主管理的保證，應(yīng)該不斷細(xì)化和完善，真正做到有法可依、有章可循。比如面對如何決策學(xué)校的重大事項、任免學(xué)校的重要干部、安排學(xué)校的重要項目、使用學(xué)校的大額資金等關(guān)鍵大事，朝令夕改、混沌善變是萬不可行的，必須經(jīng)過科學(xué)謀劃的“三重一大”制度決定，才能確保抓好學(xué)校發(fā)展的主要矛盾，協(xié)調(diào)推動各項事業(yè)發(fā)展。故建立完善的機(jī)制體制，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的重要支撐和需要常抓常新的重要途徑。

（五）文化路徑。弘揚(yáng)優(yōu)良校風(fēng)傳統(tǒng)。學(xué)校文化是學(xué)校生活中的重要組成部分，代表著學(xué)校在長期建設(shè)發(fā)展中所形成的思維方式、行為意識以及環(huán)境氛圍，是一種在穩(wěn)定中不斷發(fā)展變化的重要影響因素。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制作為高等學(xué)校的主要治理制度，不能完全代表治理的全部，文化就是在制度理性之外的最佳內(nèi)涵。加強(qiáng)大學(xué)文化建設(shè)，就是培養(yǎng)一個立足學(xué)校發(fā)展實際、彰顯學(xué)校辦學(xué)特色的共同大學(xué)理念，這種理念往往表現(xiàn)為學(xué)校的校風(fēng)學(xué)風(fēng)，積淀為學(xué)校的辦學(xué)傳統(tǒng)，能夠極大地凝聚人心，產(chǎn)生催人奮進(jìn)的力量，增加廣大師生員工的獲得感和歸屬感，從而進(jìn)一步推動學(xué)校的發(fā)展。

（六）監(jiān)督路徑。強(qiáng)化公開接受監(jiān)督。“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督難題，是新時代全面從嚴(yán)治黨的重大課題，《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》中明文規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)正確對待監(jiān)督，主動接受監(jiān)督，習(xí)慣在監(jiān)督下開展工作，自覺檢查和及時糾正存在的問題。”要充分發(fā)揮好高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的制度優(yōu)勢，必須讓權(quán)力在陽光下運行，強(qiáng)化監(jiān)督管理，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

四、貫徹執(zhí)行制度的成效評價體系

一個有效的成效評價體系，既要有定性和定量的考核，主觀和客觀的評價，也要通過內(nèi)部和外部評價等多種方式進(jìn)行測度考量。針對高校制度的執(zhí)行環(huán)境，成效評價體系可通過以下四種途徑進(jìn)行深度構(gòu)建。

（一）堅持上級定期考核。上級考核往往具有更強(qiáng)的政治性，更大的指導(dǎo)性，更優(yōu)的先進(jìn)性，通過定期標(biāo)準(zhǔn)化考核，可以直觀地體現(xiàn)出制度的貫徹結(jié)果，通過不同高校之間的成績對比，也能起到有力的督導(dǎo)作用。要充分發(fā)揮巡視利劍作用，從政治高度加強(qiáng)政治監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化巡視成果的綜合運用。

（二）建立師生常態(tài)評議。管理是為了更好地服務(wù)師生，辦好人民滿意的社會大學(xué)，制度貫徹的效果如何，領(lǐng)導(dǎo)班子的政績?nèi)绾危裥南虮呈亲顬榭煽康摹扒缬瓯怼薄Ｒㄟ^召開教職工代表大會、組織學(xué)生代表下午茶、建立領(lǐng)導(dǎo)信箱等方式，形成師生常態(tài)化的評議機(jī)制，將民聲民意作為檢驗制度貫徹的重要指標(biāo)。

（三）輔用發(fā)展成效評判。從學(xué)校的發(fā)展大局來看，黨委行政是合力服務(wù)的對象，在成效評價體系中，也要注重輔用結(jié)合，不能脫離黨委評判行政，也不能忽略行政來批判黨委，需要充分結(jié)合二者的內(nèi)在邏輯關(guān)系來構(gòu)建評價體系。

（四）引入社會綜合評價。社會服務(wù)是高校的重要職能之一，引入社會力量對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制進(jìn)行評判，既是應(yīng)有之義，也是必行之舉。高校管理制度建設(shè)不應(yīng)有社會恐慌、輿論恐慌，而要以更加寬容的心態(tài)，更加科學(xué)的途徑將社會綜合評價納入學(xué)校評價體系，推動學(xué)校管理制度的健全和學(xué)校各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。