跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管的困境與出路

吳 鵬，黃斯駿

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

近年來，伴隨居民生活水平不斷提高和新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展，普通進(jìn)口商品難以滿足我國細(xì)分多樣的市場需求，越來越多的消費(fèi)者通過跨境電商渠道購買進(jìn)口食品。有調(diào)查顯示，受訪新中產(chǎn)階層中，90%以上曾通過跨境電商進(jìn)行購物，其中，51.42%調(diào)查者選擇購買跨境電商進(jìn)口食品。2018年，中國跨境網(wǎng)購用戶經(jīng)常購買的品類選擇調(diào)查中，排名第一的品類為食品，在調(diào)查樣本中占比高達(dá)55%。但是，個(gè)別市場主體片面追求經(jīng)濟(jì)利益，違規(guī)經(jīng)營進(jìn)口食品，引發(fā)了嬰幼兒奶粉檢測不合格、核桃油塑化劑超標(biāo)、日本零食源自核輻射地區(qū)等諸多食品安全事件，對政府監(jiān)管理念和監(jiān)管方式提出了新的挑戰(zhàn)。新時(shí)代呼喚新經(jīng)濟(jì)，新經(jīng)濟(jì)亟需新變革，加強(qiáng)跨境電商進(jìn)口食品安全的政府監(jiān)管勢在必行。

1 跨境電商進(jìn)口食品的市場發(fā)展及食品安全監(jiān)管

跨境電商，是“跨境電子商務(wù)”的簡稱，是指分屬于不同國家的交易主體通過電子商務(wù)手段將傳統(tǒng)進(jìn)出口貿(mào)易中的展示、洽談和成交環(huán)節(jié)電子化，并通過跨境物流及異地倉儲送達(dá)商品、完成交易的一種國際商業(yè)活動。我國監(jiān)管政策所稱“跨境電商”，僅限指代通過與海關(guān)聯(lián)網(wǎng)的跨境電商交易平臺進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷售或承運(yùn)人能夠接受跨境電商相關(guān)企業(yè)委托向海關(guān)傳輸交易信息的跨境貿(mào)易行為，其中進(jìn)口模式分為兩種：網(wǎng)購保稅進(jìn)口B2B2C（海關(guān)監(jiān)管代碼原1239，現(xiàn)1210）模式和直購零售進(jìn)口B2C（海關(guān)監(jiān)管代碼9610）模式。本文的研究對象，即為以上兩種模式的跨境電商零售進(jìn)口食品。

1.1 跨境電商進(jìn)口食品的現(xiàn)狀及問題

自2012年8月商務(wù)部公布《關(guān)于利用電子商務(wù)平臺開展對外貿(mào)易的若干意見》以來，跨境電商這種新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)正式啟動。在國家相關(guān)部委的政策支持下，跨境電商進(jìn)口市場規(guī)模增長迅猛。當(dāng)前，我國跨境電商綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)已擴(kuò)大至132 個(gè)城市（地區(qū)）。按海關(guān)總署網(wǎng)站公布，2020年全年通過海關(guān)跨境電商管理平臺驗(yàn)放的進(jìn)出口清單達(dá)24.5億 票，同比增長63.3%，進(jìn)出口跨境貿(mào)易額1.69萬億 元，同比增長31.1%，其中進(jìn)口0.57萬億 元，同比增長16.5%。其中，根據(jù)抽樣調(diào)查，按經(jīng)常購買該品類的海淘用戶比例及排名，食品占比47.1%，排行第三。在新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠）疫情影響下，2021年偏好“食品飲品”和“營養(yǎng)保健品”需求的中國跨境消費(fèi)者用戶比上年有所回落，分別為39.9%和31.2%。

當(dāng)前，根據(jù)《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》，允許以跨境電商方式進(jìn)口的食品主要以加工食品以及預(yù)包裝食品為主，未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入的動植物產(chǎn)品及動植物源性食品是禁止入境的。總體而言，目前“食品保健”類目仍屬于跨境電商零售進(jìn)口市場的主流品類，主要消費(fèi)人群涵蓋70后至90后，熱門食品主要有嬰幼兒配方奶粉、成人奶粉、鈣片、風(fēng)濕骨痛保健品、氨基酸葡萄糖、深海魚油等。

但是，跨境電商進(jìn)口食品往往從國外貿(mào)易經(jīng)銷商處進(jìn)行采購，產(chǎn)品來源復(fù)雜，質(zhì)量參差不齊，且直接交付到國內(nèi)消費(fèi)者手中，不需要來自注冊企業(yè)，可能缺乏官方衛(wèi)生證書或者紙質(zhì)中文食品標(biāo)簽，給國內(nèi)食品安全的監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，跨境電商進(jìn)口食品安全問題的社會關(guān)注度日漸上升，消費(fèi)者投訴食品進(jìn)口來源、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品標(biāo)簽說明等問題屢見不鮮。對基于2016年8月至2020年10月監(jiān)管部門通報(bào)的12 553 例未準(zhǔn)入境食品違規(guī)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,食品安全問題主要包括食品標(biāo)簽不合格(18.99%)、合格證書缺失(18.86%)、超范圍使用添加劑(14.97%)、微生物及重金屬含量超標(biāo)(13.76%)、保質(zhì)期過期(13.20%)等。據(jù)原質(zhì)檢總局統(tǒng)計(jì)，2016年抽檢的跨境電商零售進(jìn)口食品中，共計(jì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測26 273 批，不合格率達(dá)到4.6%，是同期普通貿(mào)易貨物進(jìn)口不合格率的5 倍多。2016年，央視財(cái)經(jīng)《消費(fèi)主張》欄目曾通過京東、天貓、淘寶、麥樂購、蜜芽網(wǎng)等大型跨境電商平臺，隨機(jī)挑選7 個(gè)國家、19 個(gè)品牌的嬰兒配方奶粉，以海淘的形式進(jìn)行“線上抽取、線下檢測”，包括雅培、喜寶、愛他美等知名國際品牌，在有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督下進(jìn)行盲檢，結(jié)果顯示19 個(gè)樣品中8 個(gè)樣品實(shí)測值不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，不合格率達(dá)到42.1%。

食品安全事件頻頻發(fā)生，跨境電商正逐漸淪為境外假冒偽劣奶粉、保健品、零食等有害食品傳入中國的主要途徑。例如，2017年，央視“315晚會”曝光了深圳海豚公司違規(guī)向國內(nèi)眾多電商平臺供應(yīng)來自日本核污染地區(qū)的卡樂比麥片，該產(chǎn)品屬于我國禁止進(jìn)口的范圍，企業(yè)通過瞞報(bào)真實(shí)產(chǎn)地，以網(wǎng)購保稅跨境電商模式違規(guī)從天津港進(jìn)口。2018年，新華社報(bào)道了西班牙警方搗毀一處假奶粉地下工廠，成功攔截一艘赫羅納港口的貨船，繳獲8 t假奶粉。該工廠在沒有采取任何衛(wèi)生措施的情況下生產(chǎn)包裝假奶粉，分裝在1.3萬多個(gè)包裹里，通過海外網(wǎng)購渠道準(zhǔn)備銷往中國市場。2019年，法國拉杜藍(lán)核桃油被中國方面檢出存在增塑劑成分殘留，該款食用油在國內(nèi)被宣傳為嬰幼兒輔食，在跨境電商消費(fèi)群體中受到熱烈追捧。2022年2—5月，海關(guān)總署先后發(fā)布三則食品安全風(fēng)險(xiǎn)公告，提醒消費(fèi)者暫不通過任何渠道購買并暫停食用3 款海外食品，分別是美國雅培相關(guān)嬰幼兒配方奶粉及嬰兒營養(yǎng)補(bǔ)充劑、意大利費(fèi)列羅集團(tuán)相關(guān)Kinder巧克力產(chǎn)品和以色列施特勞斯集團(tuán)生產(chǎn)的部分巧克力產(chǎn)品，該3 款產(chǎn)品因存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)已被生產(chǎn)商召回，而事發(fā)前均在食品進(jìn)口海淘渠道有售。

1.2 跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

跨境電商食品安全監(jiān)管是世界各國面臨的共同難題，供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)長、信息隱匿性強(qiáng)、制度與文化差異等導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜。在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的背景下,智利櫻桃、厄瓜多爾凍白蝦、烏克蘭乳清粉等一系列進(jìn)口食品核酸檢測陽性問題頻頻發(fā)生，使跨境電商進(jìn)口食品的安全監(jiān)管面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。當(dāng)前，我國跨境電商進(jìn)口食品涉及“進(jìn)口”與“國內(nèi)市場流通”兩大環(huán)節(jié)，其安全監(jiān)管主要是通過海關(guān)部門的進(jìn)口檢驗(yàn)檢疫和市場監(jiān)管部門的監(jiān)督管理予以落實(shí)，以及借由消費(fèi)者維權(quán)舉報(bào)對食品經(jīng)營企業(yè)和平臺予以監(jiān)督。

1.2.1 進(jìn)口環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管

在進(jìn)口環(huán)節(jié)，跨境電商食品安全的主要監(jiān)管部門為海關(guān)。海關(guān)對其安全性監(jiān)管方面開展的舉措，主要是依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，按照個(gè)人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，執(zhí)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，不執(zhí)行有關(guān)商品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求，無需生產(chǎn)企業(yè)注冊，無需官方衛(wèi)生證書，但對相關(guān)部門明令暫停進(jìn)口的疫區(qū)商品和對出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的商品啟動風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置時(shí)除外。

其中，作為國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃的具體組成部分，海關(guān)對跨境電商零售進(jìn)口食品實(shí)施的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，是我國進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要制度，是指通過系統(tǒng)和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，并進(jìn)行綜合分析和及時(shí)通報(bào)的活動。海關(guān)總署每年發(fā)布的《進(jìn)口食品化妝品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃》，其中便包括《跨境電商零售進(jìn)口食品化妝品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃》。海關(guān)基于風(fēng)險(xiǎn)分析，定期通過輿情監(jiān)測等渠道選取重點(diǎn)關(guān)注的高風(fēng)險(xiǎn)食品作為監(jiān)測項(xiàng)目，按計(jì)劃及工作方案在跨境電商進(jìn)口食品當(dāng)中實(shí)施抽樣并送交實(shí)驗(yàn)室。實(shí)驗(yàn)室依照衛(wèi)生行政部門制定的食品安全衛(wèi)生項(xiàng)目對樣品進(jìn)行檢測。海關(guān)對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)超出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)限量的問題食品及時(shí)開展追溯調(diào)查，根據(jù)追溯調(diào)查結(jié)果采取必要的后續(xù)處理措施。其中，在進(jìn)口食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問題的，海關(guān)部門會及時(shí)開展風(fēng)險(xiǎn)評估，根據(jù)評估結(jié)果，對達(dá)不到安全要求的，采取風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)、停止銷售、強(qiáng)制召回、退運(yùn)銷毀等措施；對安全高風(fēng)險(xiǎn)的，予以風(fēng)險(xiǎn)警示并采取管控措施，同時(shí)責(zé)令企業(yè)對問題食品采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)消減措施。

1.2.2 國內(nèi)市場流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管

國內(nèi)市場流通環(huán)節(jié)是保障跨境電商進(jìn)口食品安全的最后屏障，確保“最后一公里”的食品安全。市場監(jiān)督管理部門依法對國內(nèi)市場流通的進(jìn)口食品履行監(jiān)管職責(zé)，組織排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，規(guī)范市場主體經(jīng)營行為。具體到跨境電商進(jìn)口食品的監(jiān)管實(shí)務(wù)，市場監(jiān)管部門主要從以下方面開展監(jiān)督管理。

第一，查處國內(nèi)市場在售違規(guī)食品。根據(jù)商務(wù)部、發(fā)改委、財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管有關(guān)工作的通知》（商財(cái)發(fā)〔2018〕486號，以下簡稱“486號文”），市場監(jiān)管部門對在國內(nèi)市場銷售的《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》范圍內(nèi)的商品（包括食品）組織核查，對無法提供合法進(jìn)口證明或相關(guān)證明顯示商品采購自跨境電商零售進(jìn)口渠道的企業(yè)和個(gè)體工商戶，包括進(jìn)入到境內(nèi)環(huán)節(jié)再次銷售跨境電商進(jìn)口食品的經(jīng)營行為，市場監(jiān)管部門均應(yīng)依法實(shí)施查處。

第二，規(guī)范跨境電商市場主體經(jīng)營。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和“486號文”規(guī)定，跨境電商業(yè)務(wù)涉及的跨境電商平臺和境內(nèi)服務(wù)商均需在國內(nèi)辦理工商登記。市場監(jiān)管部門對國內(nèi)市場主體依法監(jiān)督，確保國內(nèi)食品經(jīng)銷企業(yè)落實(shí)食品安全的社會責(zé)任。一是要求平臺經(jīng)營者建立信息公示制度，對有關(guān)服務(wù)協(xié)議與交易規(guī)則進(jìn)行公開，落實(shí)執(zhí)行相關(guān)交易信息經(jīng)過存儲并按監(jiān)管需要向有關(guān)部門報(bào)送的義務(wù)；二是督促平臺切實(shí)履行對進(jìn)駐企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)驗(yàn)核義務(wù)，包括落實(shí)對境內(nèi)服務(wù)商和境內(nèi)代理企業(yè)的核驗(yàn)要求，以及對境外企業(yè)資質(zhì)的審核要求；三是監(jiān)督跨境電商平臺履行先行賠付義務(wù)，平臺內(nèi)必須建立消費(fèi)糾紛處理和消費(fèi)維權(quán)自律制度，積極協(xié)助消費(fèi)者維護(hù)自身合法權(quán)益；四是監(jiān)督跨境電商平臺切實(shí)建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)議制度，明確要求跨境電商企業(yè)為企業(yè)資質(zhì)、商品詳情以及電子標(biāo)簽等外文內(nèi)容提供中文翻譯。

第三，推動強(qiáng)化食品安全監(jiān)管。市場監(jiān)管部門對跨境電商進(jìn)口食品開展質(zhì)量安全監(jiān)督，結(jié)合其貿(mào)易屬性和《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》所列商品，關(guān)注消費(fèi)者投訴舉報(bào)和消費(fèi)糾紛，推動建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)主體責(zé)任的機(jī)制，督促跨境電商企業(yè)和跨境電商平臺通過下架、公示等方法消除已售商品的安全隱患，監(jiān)督實(shí)施召回，并督促平臺經(jīng)營者對不實(shí)施召回處理的入駐商家采取停止其業(yè)務(wù)等處置措施。

2 跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管的困境

2.1 監(jiān)管制度缺陷造成主體履責(zé)困境

按照監(jiān)管制度“486號文”規(guī)定，現(xiàn)行跨境電商零售進(jìn)口活動的參與主體有4 類：跨境電商零售進(jìn)口經(jīng)營者（即跨境電商企業(yè)）、跨境電商第三方平臺經(jīng)營者（即跨境電商平臺）、境內(nèi)服務(wù)商、消費(fèi)者，監(jiān)管主體為政府部門，按照“政府部門、跨境電商企業(yè)、跨境電商平臺、境內(nèi)服務(wù)商、消費(fèi)者各負(fù)其責(zé)”的原則，明確各方責(zé)任，實(shí)施有效監(jiān)管。但在跨境電商進(jìn)口食品監(jiān)管實(shí)踐中，參與跨境電商進(jìn)口食品的有關(guān)主體在履行主體責(zé)任方面存在諸多困難，如監(jiān)管部門難以履行監(jiān)管責(zé)任、跨境電商企業(yè)難以履行質(zhì)量安全主體責(zé)任、跨境電商平臺難以履行監(jiān)督審查責(zé)任等。

造成主體履責(zé)困境的原因，主要是監(jiān)管制度存在缺陷，具體包括以下3 個(gè)方面。

第一，監(jiān)管要求過于寬松。跨境電商進(jìn)口食品的監(jiān)管制度與一般貿(mào)易進(jìn)口食品有著明顯不同，跨境電商零售進(jìn)口食品按個(gè)人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，與一般貿(mào)易進(jìn)口食品對比，在客觀上規(guī)避了大量準(zhǔn)入要求，檢驗(yàn)檢疫要求相對寬松。目前我國對跨境電商進(jìn)口食品安全的監(jiān)管，只有檢疫規(guī)定，而完全沒有檢驗(yàn)要求，換言之，監(jiān)管部門對該渠道進(jìn)口食品的安全性不需確保批批合格，也不出具合格證明，僅限于進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，把關(guān)注重點(diǎn)更多放在其稅收征管風(fēng)險(xiǎn)、生物安全及染疫風(fēng)險(xiǎn)等其他方面。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，跨境電商進(jìn)口食品供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)并不比一般貿(mào)易進(jìn)口食品低，食品產(chǎn)地、原料來源地、添加劑輸出地、食品加工地等內(nèi)容可能并不一致，境外物流活動也可能存在多重轉(zhuǎn)包的情形，加之境內(nèi)外執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不一致，承擔(dān)食品安全管理責(zé)任的要求也不同，以目前的監(jiān)管制度，境外主體的食品生產(chǎn)經(jīng)營部分脫離我國政府監(jiān)管的約束，無疑使得跨境電商零售進(jìn)口渠道在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中形成政策洼地。

第二，責(zé)任配置過于空泛。根據(jù)“486號文”責(zé)任配置的要求，跨境電商零售進(jìn)口經(jīng)營者（即跨境電商企業(yè)）作為自境外向境內(nèi)銷售商品的境外注冊企業(yè)，應(yīng)當(dāng)履行食品安全的主體責(zé)任，主動建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，包括收發(fā)貨食品安全質(zhì)量管理、庫內(nèi)質(zhì)量管控、供應(yīng)商管理等。但是，一方面，跨境電商企業(yè)本身為境外注冊企業(yè)，監(jiān)管部門和跨境電商平臺都無法直接監(jiān)控其履責(zé)行為，責(zé)任認(rèn)定難度加大，追究其主體責(zé)任時(shí)也難以執(zhí)行；另一方面，跨境電商平臺也是經(jīng)營者，也需考慮發(fā)展經(jīng)營的規(guī)劃，雖然承擔(dān)對入駐跨境電商企業(yè)的監(jiān)督審查責(zé)任，但畢竟沒有強(qiáng)制執(zhí)法的權(quán)力，對跨境電商企業(yè)的督促約束也同樣缺乏抓手。

第三，追責(zé)機(jī)制尚未明確。“486號文”雖然要求跨境電商零售進(jìn)口經(jīng)營者建立健全網(wǎng)購保稅進(jìn)口食品質(zhì)量追溯體系，追溯信息應(yīng)至少涵蓋國外啟運(yùn)地至國內(nèi)消費(fèi)者的完整物流軌跡，并鼓勵(lì)向海外發(fā)貨人、食品生產(chǎn)企業(yè)等上游溯源。但是，現(xiàn)有法律法規(guī)未對上游境外供應(yīng)鏈主體（境外食品生產(chǎn)商、境外食品經(jīng)銷商、境外物流承運(yùn)商等）的責(zé)任進(jìn)行明確，無法監(jiān)控或制約此類境外主體在食品安全質(zhì)量管理上的行為，基本依賴跨境電商零售進(jìn)口經(jīng)營者對自身經(jīng)銷范圍內(nèi)食品安全的自主把控以及平臺的審核把關(guān)，以致境外生產(chǎn)經(jīng)營主體受違法利益驅(qū)使的不可控性加大。一旦出現(xiàn)因跨境運(yùn)輸不當(dāng)引發(fā)食品安全問題，就涉及到境內(nèi)外物流貯運(yùn)主體的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)與追究，海關(guān)與市場監(jiān)管部門如何劃分和實(shí)施該監(jiān)管責(zé)任也尚未明確。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)管理不足造成安全管控困境

相較于傳統(tǒng)進(jìn)口食品，跨境零售貿(mào)易具有碎片化、小額化、高頻次、時(shí)效強(qiáng)等特點(diǎn)，其迅猛發(fā)展帶來了業(yè)務(wù)量幾何式增長。傳統(tǒng)監(jiān)管中所運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，由于人力、設(shè)備等監(jiān)管資源有限，已明顯不適應(yīng)日趨增長的業(yè)務(wù)量，明顯缺乏有效安全管控，無法保障跨境電商進(jìn)口食品的安全。

造成安全管控困境的原因主要是風(fēng)險(xiǎn)管理不足，具體包括以下3 個(gè)方面。

第一，風(fēng)險(xiǎn)程度不受控。全球化生產(chǎn)背景下，跨境電商進(jìn)口食品的源頭難以掌控，境外生產(chǎn)、經(jīng)銷、貯運(yùn)等環(huán)節(jié)脫離監(jiān)管視線，國外食品安全官方標(biāo)準(zhǔn)與我國也存在差異，加之跨境電商零售進(jìn)口不執(zhí)行許可、注冊、備案等前置監(jiān)管程序，相當(dāng)于豁免了大部分風(fēng)險(xiǎn)控制義務(wù)和各項(xiàng)準(zhǔn)入條件，監(jiān)管部門、跨境電商平臺、消費(fèi)者等主體對該類食品在境外生產(chǎn)銷售等環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息完全不掌握，落實(shí)跨境電商進(jìn)口食品安全的風(fēng)險(xiǎn)防控的難度很大。

第二，風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不完善。在該進(jìn)口模式中，政府部門對轄區(qū)內(nèi)食品實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)的抽樣檢測，但政府部門在風(fēng)險(xiǎn)信息采集方面仍有不完善的地方，主要是采集來源僅限于監(jiān)管主體的現(xiàn)場抽選情況，未能有效采集來自社會其他參與主體的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果也未對社會公眾公開，無法體現(xiàn)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理對監(jiān)管成效的作用轉(zhuǎn)化，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果顯得缺乏科學(xué)性和說服力，以致政府食品安全監(jiān)管容易失去應(yīng)有的社會公信力。

第三，風(fēng)險(xiǎn)控制不足夠。由于跨境電商商品的政策特殊性和極高的時(shí)效性要求，具有健康風(fēng)險(xiǎn)的境外食品極易漂移到跨境電商渠道，利用跨境電商規(guī)則蒙混沖關(guān)。例如，某些國外保健品及營養(yǎng)補(bǔ)劑為規(guī)避我國保健品注冊或備案制度，以普通食品名義通過跨境電商方式大量進(jìn)口，以極低的合規(guī)成本快速占據(jù)國內(nèi)市場。在類似情況越來越普遍的嚴(yán)峻形勢下，政府部門對跨境電商進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)的識別與控制程度明顯過于薄弱，除抽檢環(huán)節(jié)以外，實(shí)際監(jiān)管往往以現(xiàn)場檢疫處理為主，并不涉及食品檢驗(yàn)動作。食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)防控力度的長期薄弱，結(jié)合監(jiān)管量繁重、境外經(jīng)銷主體不受治及違法利益驅(qū)使等風(fēng)險(xiǎn)因素疊加，跨境電商進(jìn)口食品安全隱患不斷增加。

2.3 貿(mào)易方式復(fù)雜造成信息溯源困境

食品溯源，是指對食品來源進(jìn)行倒溯，要求食品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開始建立生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等全過程的記錄信息，幫助食品消費(fèi)者能夠?qū)κ称访恳画h(huán)節(jié)情況進(jìn)行查詢，是食品安全監(jiān)管的重要措施。不同于標(biāo)準(zhǔn)品，食品難以設(shè)定規(guī)格和尺寸，如果食品沒有在出廠時(shí)進(jìn)行編碼認(rèn)證，沒有從生產(chǎn)時(shí)就印刷或粘貼唯一編碼，流通時(shí)就無法再制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。所以，在全球化分工的大背景下，構(gòu)建完整的溯源體系是跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管的一大難題，當(dāng)前復(fù)雜的生產(chǎn)貿(mào)易方式暫時(shí)無法滿足該要求。跨境電商零售進(jìn)口渠道出現(xiàn)問題食品，生產(chǎn)商無法快速溯源，影響問題食品的及時(shí)召回，導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)蔓延。

造成信息溯源困境的原因，主要是貿(mào)易方式復(fù)雜，具體包括以下兩個(gè)方面。

第一，境外貿(mào)易難以規(guī)范。跨境電商進(jìn)口食品的溯源機(jī)制始終沒有得到落實(shí)，有關(guān)境外主體沒有形成對溯源的重視。在立法層面上，雖然相關(guān)部門及試點(diǎn)屬地都出臺文件提出要求，但大多數(shù)文件僅停留在指導(dǎo)性層面，很少有落到實(shí)處的強(qiáng)制性要求，既缺乏相應(yīng)責(zé)任條款，也缺乏相應(yīng)時(shí)間表。在執(zhí)法層面上，大部分溯源體系并不覆蓋食品，而僅限于保稅備貨模式的部分品類，每個(gè)試點(diǎn)尚處于各自為政階段，沒有形成規(guī)范化和統(tǒng)一化，并只能追溯到進(jìn)口食品在保稅倉一線入境環(huán)節(jié)，未能溯及境外生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)。例如，廣州南沙自貿(mào)區(qū)雖然對外宣傳自2015年6月1日就上線了跨境電商商品質(zhì)量溯源平臺，但跨境商品絕大多數(shù)采用進(jìn)保稅倉時(shí)粘貼二維碼的方式進(jìn)行溯源，而非在生產(chǎn)廠家進(jìn)行溯源。

第二，貿(mào)易鏈條復(fù)雜多變。區(qū)別于傳統(tǒng)食品，跨境電商進(jìn)口食品采購目的地更加廣泛，涉及國家或地區(qū)的數(shù)量更多，食品的物流貯運(yùn)鏈條綿長曲折，流通環(huán)節(jié)錯(cuò)綜復(fù)雜。在貿(mào)易模式上，“網(wǎng)購保稅”和“直購零售”兩種交易方式涵蓋了不同交易環(huán)節(jié)、多元經(jīng)營主體與多變的營銷方式，不同交易模式對應(yīng)各流通環(huán)節(jié)安全也可能導(dǎo)致差異化風(fēng)險(xiǎn)加劇，境外貿(mào)易鏈條部分不可控性指數(shù)化增大，難以實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)節(jié)追溯。在貿(mào)易屬性上，跨境電商小額交易的價(jià)格優(yōu)勢成為消費(fèi)者選擇傾向的關(guān)鍵影響因素，不法商家利用監(jiān)管漏洞進(jìn)行違法逐利行為，如偽造報(bào)關(guān)憑證、小作坊仿造國外品牌商品、物流協(xié)助造假，諸多亂象加劇了食品溯源的難度。

2.4 社會協(xié)同不足造成事后救濟(jì)困境

在食品安全監(jiān)管理念中，消費(fèi)者購買食用后的反饋信息，是政府部門開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的一項(xiàng)重要來源。但是，社會大眾普遍反映跨境電商進(jìn)口食品的救濟(jì)維權(quán)渠道障礙重重，向商家尋求售后服務(wù)、向政府部門投訴舉報(bào)、向法院提起民事訴訟等救濟(jì)途徑都存在實(shí)際困難。一是售后服務(wù)水平較差。根據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會在2017年發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，有22.9%的受訪者表示售后人員不積極解決問題，存在拖延時(shí)間的嫌疑，14.5%的受訪者表示售后人員對投訴意見等置之不理，11.2%的受訪者表示電商平臺與經(jīng)營者責(zé)任不清、互相推諉，6.4%的受訪者表示售后環(huán)節(jié)沒有解決問題；二是投訴舉報(bào)處理存在行政職能空白。消費(fèi)者購買跨境電商進(jìn)口食品遇到質(zhì)量問題時(shí)，缺乏正當(dāng)渠道進(jìn)行投訴或舉報(bào)，進(jìn)口環(huán)節(jié)和國內(nèi)市場流通環(huán)節(jié)的行政主管部門，在法律上均無明確職權(quán)介入處理；三是司法救濟(jì)難以維權(quán)。對跨境電商食品訴訟案件的實(shí)證研究顯示，一審支持退貨退款且支持懲罰性賠償?shù)膬H占樣本案例的43.9%。2017年，針對跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品賠償訴求的案件有30多個(gè)，僅有兩個(gè)案件法官認(rèn)為產(chǎn)品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《食品安全法》判決10 倍賠償，其余案件法官均認(rèn)為跨境電商進(jìn)口食品是一種商業(yè)服務(wù)行為，而不屬于食品經(jīng)營行為，據(jù)此駁回了原告的賠償訴請。

造成事后救濟(jì)困境的原因，主要是社會協(xié)同不足，具體包括以下3 個(gè)方面。

第一，消費(fèi)維權(quán)缺乏協(xié)同助力。跨境電商進(jìn)口食品貯運(yùn)供銷具有跨國跨區(qū)域?qū)傩裕a(chǎn)地國（地區(qū)）的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與我國存在差異，進(jìn)口食品生產(chǎn)主體、加工主體、經(jīng)銷主體可能來自不同國家，執(zhí)行不同的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能存在多層轉(zhuǎn)包經(jīng)銷，涉及多個(gè)國家的多個(gè)主體。由此，使得各方權(quán)責(zé)難定、互相推諉，導(dǎo)致消費(fèi)者的維權(quán)成本大大增加。而承擔(dān)消費(fèi)者權(quán)益保障責(zé)任的跨境電商企業(yè)，在此過程中未能提供足夠的售后保障、定責(zé)定損或侵害賠付服務(wù)；承擔(dān)消費(fèi)糾紛處理和消費(fèi)維權(quán)自律義務(wù)的跨境電商平臺，未能積極協(xié)助好消費(fèi)者維護(hù)合法權(quán)益；承擔(dān)行業(yè)自律監(jiān)督協(xié)調(diào)工作的有關(guān)行業(yè)協(xié)會、保障消費(fèi)者合法權(quán)益的消費(fèi)者協(xié)會等社會組織，往往沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，監(jiān)管部門缺乏協(xié)同職責(zé)。海關(guān)總署“194號公告”規(guī)定，對跨境電商零售進(jìn)口商品按照個(gè)人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，與經(jīng)過合格評定且批批出證的一般貿(mào)易進(jìn)口食品監(jiān)管不同，海關(guān)部門對跨境電商零售進(jìn)口的具體批次食品并不出具《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，對消費(fèi)者購買跨境電商食品所引發(fā)的消費(fèi)糾紛也不負(fù)有處理投訴的職責(zé)。而市場監(jiān)管部門只對國內(nèi)市場銷售環(huán)節(jié)的食品安全負(fù)責(zé)，對于生產(chǎn)銷售行為未發(fā)生在國內(nèi)市場流通環(huán)節(jié)的食品安全投訴舉報(bào)，市場監(jiān)管部門也不予受理。監(jiān)管部門之間職責(zé)劃分仍存在空白，容易造成政府部門之間互相推諉。

第三，法律規(guī)范缺乏協(xié)同銜接。“486號文”規(guī)定跨境電商平臺應(yīng)當(dāng)建立消費(fèi)糾紛處理和消費(fèi)維權(quán)自律制度，但《電子商務(wù)法》僅規(guī)定了電商平臺經(jīng)營者如何協(xié)助消費(fèi)者維權(quán)的義務(wù)，而沒有建立消費(fèi)糾紛和消費(fèi)維權(quán)自律制度的直接規(guī)定，并且在訴訟中消費(fèi)者也無法完全依據(jù)“486號文”主張權(quán)益保護(hù)。另外，“486號文”還要求電商平臺積極協(xié)助消費(fèi)者維護(hù)自身合法權(quán)益，并履行先行賠付責(zé)任。但《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第44條對經(jīng)營者履行先行賠付責(zé)任的條件進(jìn)行了與“486號文”相抵觸的規(guī)定，指出電商平臺履行先行賠付責(zé)任的前提是沒有履行對入駐商戶的審核義務(wù)。

3 跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管的治理路徑

3.1 完善監(jiān)管制度，規(guī)范主體權(quán)責(zé)體系

針對食品安全監(jiān)管的困境，必須充分考慮跨境電商零售進(jìn)口貿(mào)易方式的復(fù)雜性、特殊性和多變性，通過有針對性地健全法律制度和配套監(jiān)管體系，進(jìn)而推動跨境電商進(jìn)口食品監(jiān)管整體轉(zhuǎn)變。

第一，完善法律規(guī)范，理順進(jìn)口食品監(jiān)管體制。跨境電商經(jīng)歷過野蠻生長的發(fā)展初期，國家立法機(jī)關(guān)亟需重視該領(lǐng)域出現(xiàn)的“政策走在立法前”的法律滯后問題，盡快啟動立法或修訂程序，全面梳理現(xiàn)行跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管涉及的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，針對類似職能真空、法律配套銜接不暢、適用性偏差等實(shí)務(wù)中常見問題，可采用對現(xiàn)有條文通過增補(bǔ)修訂或司法解釋等方式予以先行規(guī)制，避免沖擊現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)。同時(shí)，制定各領(lǐng)域符合跨境電商進(jìn)口食品業(yè)務(wù)特點(diǎn)的單行法律規(guī)范，厘清監(jiān)管主體職責(zé)邊界，對跨境電商進(jìn)口食品相關(guān)參與方所承擔(dān)的責(zé)任予以規(guī)制，進(jìn)一步明確跨境電商零售進(jìn)口的多元主體參與監(jiān)管治理的方式、程序和追責(zé)措施，具體操作細(xì)則可以制定位階稍低的部門規(guī)章或行業(yè)管理規(guī)范，采取授權(quán)性或準(zhǔn)用性規(guī)則的方式加以規(guī)定，逐步構(gòu)建完備的進(jìn)口食品監(jiān)管制度體系。

第二，規(guī)范責(zé)任配置，“前伸后延”拓展監(jiān)管時(shí)空。2021年，海關(guān)總署在《“十四五”海關(guān)發(fā)展規(guī)劃》中提出，要著力構(gòu)建進(jìn)出口食品安全“國際共治”格局，建立進(jìn)口食品治理模式，將總體責(zé)任配置給出口方政府，將主體責(zé)任配置給進(jìn)出口商，讓監(jiān)管部門回歸監(jiān)管責(zé)任。為最終實(shí)現(xiàn)該責(zé)任配置監(jiān)管格局，需要在法律總體框架下，進(jìn)一步規(guī)范責(zé)任配置，通過“前伸后延”，拓展監(jiān)管時(shí)空。一方面，為加強(qiáng)源頭治理，可通過與國際組織及主要貿(mào)易伙伴簽訂貿(mào)易合作協(xié)議，明確跨境電商進(jìn)口食品原產(chǎn)國官方責(zé)任，探索實(shí)施公認(rèn)生產(chǎn)流通規(guī)范（如中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范、藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序、食品危害分析臨界控制點(diǎn)體系等）經(jīng)營管理標(biāo)準(zhǔn)，通過國際行業(yè)合作，溝通解決食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)爭議，構(gòu)建涵蓋供應(yīng)鏈涉及國別的食品安全責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，從而達(dá)到“前伸監(jiān)管”；另一方面，健全對跨境電商企業(yè)的事后追責(zé)制度，通過組織監(jiān)管部門市場聯(lián)合執(zhí)法、提高新聞媒體監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、完善企業(yè)信用管理等手段，強(qiáng)化跨境電商進(jìn)口食品在通關(guān)之后的監(jiān)管力度，從而達(dá)到“后延監(jiān)管”。

第三，擰緊責(zé)任鏈條，充分發(fā)揮企業(yè)能動作用。作為食品安全第一責(zé)任人，跨境電商企業(yè)應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起自身經(jīng)銷范圍內(nèi)保障食品質(zhì)量安全的社會責(zé)任，主動發(fā)現(xiàn)并消除一切食品安全事故發(fā)生的苗頭和隱患，落實(shí)對平臺以外的上下游食品經(jīng)營者的監(jiān)督審查責(zé)任，重點(diǎn)監(jiān)督食品進(jìn)口供應(yīng)的質(zhì)量安全。但由于跨境電商進(jìn)口經(jīng)營者作為銷售主體和海外商品貨權(quán)人，其本身為境外注冊企業(yè)，有關(guān)追責(zé)措施或難以有效溯及，建議市場監(jiān)管方面可協(xié)商跨境電商企業(yè)向第三方平臺繳付一定額度擔(dān)保或提交銀行保函，以確保其切實(shí)履行食品安全主體責(zé)任以及平臺各項(xiàng)管理規(guī)范。跨境電商平臺經(jīng)營者既要為消費(fèi)者提供規(guī)則范圍內(nèi)的技術(shù)扶持與權(quán)利保護(hù)，也要負(fù)責(zé)食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)防控的監(jiān)督落實(shí)與綜合協(xié)調(diào)，對其入駐商家承擔(dān)監(jiān)控和連帶責(zé)任。對不配合落實(shí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)營企業(yè)，平臺可采取通報(bào)批評、違約賠償、關(guān)停經(jīng)營業(yè)務(wù)等懲罰性措施，并及時(shí)通報(bào)政府監(jiān)管部門。

3.2 創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，消除安全監(jiān)管漏洞

為有效解決監(jiān)管資源與監(jiān)管業(yè)務(wù)需求的矛盾，切實(shí)消除跨境電商進(jìn)口食品的安全監(jiān)管漏洞，政府部門需要形成以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)、科學(xué)手段為保障的監(jiān)管機(jī)制。口岸監(jiān)管部門需要?jiǎng)?chuàng)新建設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)信息采集機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評估分析機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制”三位一體的口岸安全風(fēng)險(xiǎn)防控作業(yè)監(jiān)管體系，完善風(fēng)險(xiǎn)管理手段，加強(qiáng)口岸一線的準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)處置能力，為食品安全監(jiān)管提供有力保障。

第一，創(chuàng)新信息采集。風(fēng)險(xiǎn)信息采集，是風(fēng)險(xiǎn)防控管理的源頭。從外部上，口岸監(jiān)管部門需統(tǒng)籌整合檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)，通過政府信息交換、購買公共服務(wù)和開展國際合作，拓展食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息來源。從內(nèi)部上，完善“重點(diǎn)+隨機(jī)”的抽樣方案，優(yōu)化食品抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，通過搭建統(tǒng)一的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)共享平臺，口岸監(jiān)管部門能夠組織采集和統(tǒng)一管理跨境電商風(fēng)險(xiǎn)信息，并開展匯總整理、加工分析，綜合形成跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息。

第二，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)。監(jiān)管部門可考慮引入第三方支付和物流軌跡數(shù)據(jù)，綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)，對跨境電商參與主體、貨品、物流等進(jìn)行特征畫像、風(fēng)險(xiǎn)畫像，加強(qiáng)對進(jìn)口食品的風(fēng)險(xiǎn)評估，制定重點(diǎn)商品和重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管清單，探索實(shí)踐機(jī)器學(xué)習(xí)智能建模，快速識別和處置進(jìn)口食品安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施差別化監(jiān)管，由此提升跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控作業(yè)能力。

第三，創(chuàng)新防控體系。口岸監(jiān)管部門應(yīng)按照“分層布防、全程控制”的工作思路，拓展風(fēng)險(xiǎn)管控作業(yè)時(shí)空與實(shí)現(xiàn)方式，將風(fēng)險(xiǎn)識別分析、對高風(fēng)險(xiǎn)食品的布防攔截與處置驗(yàn)證等相關(guān)監(jiān)管的時(shí)機(jī)，合理分布于貨到前、一線入?yún)^(qū)、貨品在庫、零售通關(guān)、實(shí)貨放行和放行后等各個(gè)工作節(jié)點(diǎn)，明確各自防控重點(diǎn)，有重點(diǎn)地應(yīng)對龐大業(yè)務(wù)量監(jiān)管，集中有限資源重點(diǎn)防范高風(fēng)險(xiǎn)食品。同時(shí)，可研究推進(jìn)企業(yè)信用管理制度向跨境電商企業(yè)、電商平臺、支付企業(yè)延伸和拓展，實(shí)施差別化防控管理，將監(jiān)管重心放在幫扶企業(yè)做好通關(guān)前準(zhǔn)入商品的評估、備案管理和合規(guī)性審查、食品事故糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)等方面，從而疏解一線通關(guān)壓力。

3.3 應(yīng)用科技賦能，強(qiáng)化信息溯源力量

“486號文”明確規(guī)定，網(wǎng)購保稅進(jìn)口B2B2C模式食品質(zhì)量追溯體系的建立健全應(yīng)由跨境電商零售進(jìn)口經(jīng)營者負(fù)責(zé)，追溯信息應(yīng)至少涵蓋國外啟運(yùn)地至國內(nèi)消費(fèi)者的完整物流軌跡，鼓勵(lì)向境外發(fā)貨人、食品生產(chǎn)商等上游溯源。但是，基于跨境電商進(jìn)口食品特殊而復(fù)雜的貿(mào)易方式，食品溯源的程序和具體方式都尚未明確，跨境電商企業(yè)也難以落實(shí)建立食品信息溯源機(jī)制的要求，跨境電商進(jìn)口食品未能真正實(shí)現(xiàn)溯源管理。對此，海關(guān)、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等政府職能部門應(yīng)主動介入，在各司其職開展監(jiān)管的基礎(chǔ)上，積極為跨境電商企業(yè)向海外發(fā)貨人、啟運(yùn)地、生產(chǎn)商等上游溯源的工作提供必要便利，并督促跨境電商平臺協(xié)助做好相關(guān)工作。

第一，落實(shí)識別編碼應(yīng)用。政府部門應(yīng)充分運(yùn)用信息化手段，研究建立以組織機(jī)構(gòu)代碼和商品條碼為基礎(chǔ)的跨境電商食品安全追溯制度，通過國際行業(yè)合作，溝通解決食品安全標(biāo)準(zhǔn)爭議，鼓勵(lì)境外食品生產(chǎn)商在生產(chǎn)環(huán)節(jié)加貼防偽溯源標(biāo)識、二維碼或者條形碼，利用物聯(lián)網(wǎng)、射頻識別等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)跨境進(jìn)口食品“源頭可溯、去向可查”。

第二，推動聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)。政府部門作為主導(dǎo)食品溯源要求的主體，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同企業(yè)協(xié)商溝通，爭取授權(quán)接入企業(yè)資源計(jì)劃（enterprise resource planning，ERP）運(yùn)營系統(tǒng)端口，實(shí)現(xiàn)溯源數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享。監(jiān)管部門應(yīng)充分利用云計(jì)算、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生技術(shù)等信息化技術(shù)，輔助必要的境外信息采集，在部分共享的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)及協(xié)議的支撐下，利用云端擴(kuò)展和自動索引等技術(shù)手段，對跨境電商經(jīng)營企業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、交易傳輸?shù)饶K實(shí)現(xiàn)同步掌控，通過數(shù)據(jù)整合，將消費(fèi)者個(gè)人身份信息實(shí)時(shí)同步到網(wǎng)絡(luò)進(jìn)口食品交易信息，由此初步構(gòu)建跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控、食品安全事故快速響應(yīng)與處置的信息預(yù)警與監(jiān)控系統(tǒng)，解決跨境溯源信息的連貫性與有效銜接性問題，發(fā)生海外食品召回事件時(shí)，境外管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的召回指令也能及時(shí)傳遞到消費(fèi)終端。

3.4 協(xié)調(diào)社會共治，依法保障救濟(jì)維權(quán)

跨境電商進(jìn)口食品消費(fèi)糾紛在疊加了跨境電商特殊的貿(mào)易屬性后，與普通進(jìn)口食品形成了差別，食品消費(fèi)維權(quán)受到限制，社會公共部門和私營部門均未能為消費(fèi)者合法權(quán)益救濟(jì)提供足夠保障，需要充分調(diào)動社會各方力量與企業(yè)積極性，通過有效資源互補(bǔ)構(gòu)建社會共治的格局。

第一，協(xié)調(diào)完善制度規(guī)范。政府監(jiān)管部門應(yīng)針對跨境電商進(jìn)口食品網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)的特性，建立相對應(yīng)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作規(guī)范，重點(diǎn)評估有關(guān)跨境電商消費(fèi)領(lǐng)域相關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)作出校對審訂，政府監(jiān)管部門應(yīng)主動實(shí)現(xiàn)與立法機(jī)關(guān)的思想統(tǒng)一，研究啟動監(jiān)管制度文件的集中增補(bǔ)修訂。

第二，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。依據(jù)“486號文”，跨境電商平臺負(fù)有建立消費(fèi)糾紛處理和消費(fèi)維權(quán)自律制度的義務(wù)。作為提升監(jiān)督管理成效的切入點(diǎn)，監(jiān)管部門加強(qiáng)與平臺方的合作，要求平臺方履行先行賠付義務(wù)，使其在跨境電商食品交易的“自治領(lǐng)域”內(nèi)履行好“準(zhǔn)監(jiān)管”的自律責(zé)任。此外，政府應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，督促行業(yè)自律發(fā)展，支持跨境電商行業(yè)協(xié)會、民航運(yùn)輸協(xié)會、貿(mào)易促進(jìn)委員會、食品安全委員會等與消費(fèi)者較為密切的行業(yè)協(xié)會制定完善與國際通行標(biāo)準(zhǔn)對接的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，推動跨境電商食品行業(yè)整體尋求自律轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)的自律管理在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮更大作用。

第三，加強(qiáng)正面執(zhí)法監(jiān)管。消費(fèi)糾紛的增多一定程度上說明正面監(jiān)管的不足，政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)充分重視消費(fèi)者的投訴舉報(bào)意見，依職權(quán)酌情介入處理。海關(guān)可根據(jù)消費(fèi)者投訴舉報(bào)線索，對相關(guān)情事開展調(diào)查，調(diào)查結(jié)果可納入企業(yè)差別化信用管理，作為調(diào)整跨境電商進(jìn)口企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級的其中一項(xiàng)依據(jù)。市場監(jiān)管部門可對轄內(nèi)跨境電商平臺依法加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格查處侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法行為，針對消費(fèi)者訴求集中的食品安全突出問題，組織開展專項(xiàng)執(zhí)法行動，著力規(guī)范消費(fèi)市場秩序。

第四，提供維權(quán)救濟(jì)援助。政府部門可參考?xì)W盟在線爭議解決（online dispute resolution，ODR）機(jī)制，牽頭建立社會動員機(jī)制，一是探索組建政府部門聯(lián)合組織、行業(yè)協(xié)會和主流媒體參與、面向企業(yè)和消費(fèi)者的跨境電商進(jìn)口食品安全曝光平臺，針對問題食品安全事故、檢出不合格、跨境平臺或商家違規(guī)經(jīng)營等問題予以曝光，發(fā)揮媒體的輿論導(dǎo)向作用，引導(dǎo)消費(fèi)者擇優(yōu)汰劣，為跨境電商平臺及商家提供更多參與監(jiān)管機(jī)會，鼓勵(lì)其主動落實(shí)消費(fèi)糾紛處理和消費(fèi)維權(quán)自律制度的義務(wù)，同時(shí)還能助力解決消費(fèi)者調(diào)查取證困難的問題；二是通過政府購買服務(wù)等方式，組織行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會力量建立專門跨境消費(fèi)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，著力增強(qiáng)消費(fèi)者依法維權(quán)、文明消費(fèi)意識，從多方面指導(dǎo)消費(fèi)者依法維權(quán)；三是政府部門可參考現(xiàn)有食品安全責(zé)任保險(xiǎn)形式，通過財(cái)政支持，針對性開發(fā)跨境電商進(jìn)口食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，以保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)等社會性措施，激勵(lì)平臺企業(yè)和商家積極配合政府部門，落實(shí)相應(yīng)監(jiān)管政策要求；四是司法部門可研究運(yùn)用公益力量探索建立適合跨境電商小額消費(fèi)的低成本調(diào)解機(jī)制，完善行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解相銜接工作機(jī)制，助力消費(fèi)糾紛的多元化解決。

4 結(jié) 語

跨境電商作為一門新興產(chǎn)業(yè)，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展最為迅速的貿(mào)易方式。通過跨境電商渠道進(jìn)口的食品逐漸擴(kuò)大國內(nèi)市場份額，并獲得普遍樂觀的市場預(yù)期，但其隱含的食品安全風(fēng)險(xiǎn)也在日益增加。針對新時(shí)期食品消費(fèi)的新變化，在進(jìn)一步擴(kuò)大開放的時(shí)代背景下，如何有效解決跨境電商進(jìn)口食品安全監(jiān)管問題是一項(xiàng)重要議題。跨境電商進(jìn)口食品安全的保障，有賴于監(jiān)管制度的完善確立、風(fēng)險(xiǎn)管理的有效實(shí)施、溯源體系的切實(shí)構(gòu)建和消費(fèi)維權(quán)的協(xié)同落實(shí)，由此推進(jìn)食品安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，走出現(xiàn)行監(jiān)管制度的多重困境，開啟跨境電商進(jìn)口食品業(yè)態(tài)高質(zhì)量發(fā)展的新階段。