稅收視角下推進粵港澳大灣區人才建設

朱嘉琳

（貴州財經大學，貴州 貴陽 550025）

一、引言

2021年9月中央人才工作會議指出，加快建設大灣區高水平人才高地，政府應在硬環境、軟環境層面給予政策支持。擁有專業知識和特殊技能的專業人才，通常對個人所得稅的變動更為敏感，且其具有更強的流動性。也有部門學者探究個人所得稅和企業所得稅的稅收優惠效果力度，得出企業所得稅減免更能激勵創新要素發揮良好的效果。基于經濟人理性，工資水平的高低和就業機會的多少是勞動力自發流動的根本原因。地方政府主要采取行政手段和財稅政策干預勞動力空間流動。一是政府不僅可以通過給予稅收優惠間接提高勞動力稅后工資水平，而且以財政補貼的方式直接提高勞動力收入水平，還可以通過改善當地的公共服務間接改變勞動力的收益所得。二是政府采用行政手段，對本區域的經濟活動進行管控，從而改變流動成本，達到干預勞動力流動的目的。

粵港澳大灣區的稅制設計上尚未完善，存在著稅收壁壘，與區域經濟市場一體化的高度要求還未匹配。因此，基于區域間人才流動的視角，結合粵港澳大灣區實際情況，借鑒其他世界灣區經驗提出因地制宜、長期且有成效的稅收優惠政策，以促進對人才引進的正向效果，引導人才在區域內有效配置。

二、大灣區稅收制度分析

(一)稅制比較

一國兩制的特殊背景，意味著了解該特點可將其轉化為特有的優勢，充分調動灣區內資源合理流動。由于歷史的緣故，港澳與珠三角九市的法律淵源不同并擁有“港人港治，澳人澳治”的高度自治權，因此在該基礎上制定的稅法也會存在差異。首先，從稅率和征稅范圍來看，港澳具有稅制簡單、稅種少的特點。其次，因管轄權和管理機構的不同致使稅收征管的不便。再者，九市中地方政府擁有自主權，在頒布、實施政策時會綜合考量其地區實際需求和政策成本，出現各市具體細則的不一致性，如珠海“英才”、深圳“孔雀”。因此，對于人才而言，在灣區內自由流動還需酌量信息不對稱成本。

大灣區稅制差異表

在上表中可初步看出稅制在稅制體系、征收體系整個流程上的明顯差異，包括但不限于稅務登記、納稅申報、納稅檢查等，結合香港、澳門、珠三角的歷史文化差異所造就的營商環境，便會構成納稅人納稅成本和稅務機關的征管成本。而在發生稅收爭議時，多方管轄的沖突，三方法律基礎不一致，所形成的稅收壁壘便會阻礙人力資源要素的自由跨境流動，影響了人才的選擇。

(二)稅負比較

大灣區三大稅制涵蓋了內地和港澳地區，內地實行直接稅和間接稅并重，共開征18個稅種，而港澳以直接稅為主，其稅種數量分別為14、12，導致相同所得的納稅人因在不同的地區所面臨的稅收負擔不同，有損公平。第一，從灣區整體稅負水平而言，澳門稅負最重因其博彩稅占政府總收入80%，順次是珠三角和香港。香港具有稅負輕、征稅范圍小的特點，以企業所得稅名義稅率為例，香港一般為16.5%，比珠三角一般稅率低8.5%。第二，因內地實行雙主體的稅種結構，在2020年其間接稅占總稅收收入46.7%，但由于港澳未開設增值稅，其間接稅分別占比4%和1.2%。由此可見，在大灣區中珠三角的稅負比港澳地區重。

三、大灣區稅務焦點問題

在充分認識和利用港澳獨特的經濟優勢和服務業高度蓬勃的發展、廣東先行開放的優勢，不斷深化粵港澳合作，伴隨著電子支付和信息技術的應用，在新經濟新常態背景下，大灣區人員跨境流動已成為一種常態形勢。

(一)稅目不一致，識別復雜

目前我國內地對于個人所得采用綜合與分類相結合的征收模式，綜合所得涵蓋了工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費；在香港，個人主要繳納利得稅和薪俸稅；澳門主要對個人征收其所得補充稅和職業稅。因此，單從稅目可看出因港澳地區的營商環境較優，其稅目設計簡潔。在實際情形中，同一類所得在香港澳門內地適用的稅目不同，那么由此對應的稅率也不一致，這給納稅人、稅務機關計算個人所得稅造成了一定的麻煩，降低了稅收效率。比如說，高層次人才在粵港澳大灣區獲得了勞務報酬，在內地認為是勞務報酬所得，在香港稅法上認定利得稅，而在澳門認定為職業稅、所得補充稅。這導致納稅人難以判定自己的所得來源性質。

(二)稅率、稅收優惠存在差異

以個人所得稅名義稅率為例，珠三角九市綜合所得稅高達45%，香港17%，澳門15%，稅率水平和超額累進稅率級次的不一致影響了勞動力流動性，原因是高稅收對人力資源配置造成了扭曲。因此，國稅局為解決大灣區三地稅負不一致的問題，出臺了《關于粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策的通知》。在灣區工作的境外人才可按內地與香港個人所得稅稅負差額享受補助金，并免征個人所得稅，該稅負計算公式適用對象可選用兩種測算方法測算稅負，一種是標準稅率法，在國內個人所得稅稅負超過15%；另一種是累進稅率法，適用香港稅法計算個人所得稅稅負。該政策的初衷是明顯減輕在大灣區工作的境外人才實際稅負，政府通過財稅政策干預人才流動，有效促進人力資源配置效率，從而達到在粵港澳大灣區廣聚英才的效果。

(三)稅收征管存在差異

首先，在2020年《世界營商環境報告》中指出，中國香港在整體營商環境中位列第三，而中國的名次是31，但進一步細化稅收營商環境指標，中國香港排名第二，中國排名第105。雖然營商環境報告中沒有澳門，但港澳均以判例法為法律基礎、以直接稅為主的稅制結構，都具有稅率低、稅制簡單的特點，因此港澳的營商環境具有一致性。由此可見，外籍或港澳人士在內地從事工作時，會有諸多不便，尤其是在納稅環境中給納稅人帶來很多的心理負擔和信息不對稱。因此，大灣區稅收協調有利于外籍人士或港澳高端人才流入內地，激勵區域間人才流動。其次，港澳地區機構設置、征管體系都以納稅人本身的高度遵從性為前提，具有納稅機構設置簡便和申報流程簡潔的特點。再次，由上表可見香港的納稅年度極為特殊，不是從當年1月1日至12月31日，而是從當年3月1日至次年4月1日，納稅人和稅務機關在測量稅收負擔時需衡量納稅期間，從時間成本而言將導致稅收的遞延。最后是差異化的納稅申報程序，如預繳所得稅制度，香港預繳基數是上一年度已評定的利潤，而內地是以當年每一次所得為基礎。

(四)稅收爭議解決機構

綜上所述，大灣區三地在稅制結構、稅目設定、征稅和管理機關的權限、納稅年度時效、申報程序等方面存在差異，容易導致稅收爭議的發生，當前大灣區跨境爭議的解決方法是相互協商程序MAP。由于不同的稅收仲裁程序適用于不同的稅收爭議發生地，稅收征管的效率明顯變低。其背后的原因是，在更加頻繁的跨區域交易中，灣區經濟相互交融，交易模式變得更加多元化，而僅作為行政手段的MAP，需要市場交易雙方的自主獨立性的條件頗高，同時也不具備法律強制的有力支撐。更重要的是，各地區稅收仲裁背后的法律依據不同以及關于粵港澳三地爭議未有明確的法律規定，當出現廣東與港澳之間的紛爭時，只能受制于當地判決的主觀程度，會影響稅收法治化的發展。

四、稅收視角下推進灣區人才建設的對策建議

粵港澳大灣區稅制的差異不利于區域協調發展，其不僅增加稅務機關征稅和管理成本，而且限制了人才自由流動。除此之外，因人才具有正外部性，財稅政策應積極強化其“看得見的手”的調控作用，使區域間資源要素變成促進經濟高質量發展的內生動力，通過財稅政策的實施，有效提高企業的競爭意識，營造一個有利于人才、資本自由流動的市場環境，從而推動粵港澳大灣區三地體系的兼容和互信。因此，展望粵港澳大灣區的稅制體系，提出了稅收協調、稅制簡單、低稅率、寬稅基、嚴征管的總體思路。

(一)推進大灣區稅收制度協調發展

建設粵港澳大灣區，以發展為先，以人才為先，財稅政策的制定的核心是加強地區間政府合作，以人為本。第一，在減稅降費政策的大環境下，珠三角政府可為高端緊缺人才提供基本的生活保障和稅收優惠，如就業、購房、醫療等；也可以將高端緊缺人才列入當地的普惠性政策的享受范圍，在該公共服務支出中需衡量好人才與社會公眾的利益。第二，珠三角政府在借鑒香港的稅收經驗的基礎上，引進信用記錄制度，為企業和個人的項目提供的信用保證，并在一定程度上為不同的目標提供一定的減免，不同的收入來源可以享受到不同的稅收優惠，符合稅收的公平原則。例如，可以提高高技術、高知識人群的工資報酬扣除標準，同時擴大扣除范圍、提升扣除幅度，從而促進高科技產業的發展。第三，加大對創新企業的稅收激勵力度。因人才的外溢屬性，人才培養需政府、企業、私人三方共同承擔，政府可從事前、事后的角度對企業創新成本給予補貼，企業有更多的資金引進、培育創新人才，從而為大灣區營造一個高科技創新的區域環境，鞭策企業之間的協同發展。例如，增加創新創業職工教育的企業所得稅稅前扣除的比例，可以提高企業的創新人才培養意識，企業的高端人才越多，其創新項目風險越低。第四，加大招商引資和稅收優惠，促進大灣區青年的創新創業，創新企業數量的增長所需的人才要素也隨之增長。第五，擴大31號文的適用范圍。為避免人才地化現象，不僅鼓勵外籍人才來珠三角，而且也鼓勵其去港澳創業發展，同時，該優惠不能只針對來自港澳及外籍高端人才，可以適當放寬，例如，大灣區的建設也鼓勵其他外來人員。

(二)統一高端人才認定標準

為促進大灣區人才要素充分流動，應從解決雙重征稅的問題入手，著重于在不增加納稅人的稅收成本和非稅收成本的情況下，正確高效地識別納稅人的身份。可考慮采用居民身份證的認定標準，既簡化了手續，也有利于促進人才在不同地區之間的自由流動。另外，為減少人才和企業的信息成本，各地政府應加強合作，關于九市的高端緊缺人才的具體認定和申報程序也要盡可能的統一。

在“放管服”大背景下，當前我國的營商環境世界排名在不斷上升，稅務機關在稅務管理上更加注重優化營商環境，向港澳的營商環境靠攏。首先，納稅人的申報手續應盡可能簡化。為了使納稅人的非稅費用降到最低，最方便的就是通過電子信息平臺等無紙化一鍵辦理。其次，設立稅務信息共享平臺，三地稅務部門應當整合納稅人的身份資料，為納稅人個人所得稅補貼提供便利。出于節約納稅人的稅收負擔的考量，信息共享平臺可實現在整個大灣區只需一次納稅申報。例如，目前只針對內地適用的個人所得稅軟件，可擴增港澳地區的稅務信息。最后，在信息爆炸的數字時代，稅務部門可通過運用信息技術，于冗長繁多的數據中進行有效識別，實現對納稅人個人收入的實時監測，以提高稅收管理的效率。

(三)建立健全稅收仲裁機制

大灣區現有的爭議糾紛解決方式MAP存在著專業性不足、納稅人參與程度不高等問題，而且當發生爭議時，首要解決的問題是哪個地區有最終的管轄權。在這一問題上，應該賦予稅務部門更大的稅收協調的權力，并進一步明確其稅收協調的組織結構。在此基礎上，可借鑒歐盟的稅收仲裁經驗；其可借鑒性在于，與我國大灣區均存在適用的法律淵源不盡相同，其適用的范圍也不同，但又不可能完全協調的情況。因此，可結合我國實際國情，建立大灣區稅收爭議仲裁機制，是解決跨境流動稅務糾紛的有效途徑。