我國蔬菜市場調控的思考與建議

沈 辰 趙 鳳 孫家波 張 晶 田亞軍 吳建寨*

（1 中國農業科學院農業信息研究所，農業農村部區塊鏈農業應用重點實驗室，北京 100081；2 齊河縣農業農村局農村經濟發展服務中心，山東德州 251100；3 山東省農業科學院休閑農業研究所，山東濟南 250100）

研究討論了我國蔬菜市場調控的必要性，總結了調控面臨的問題和困難，提出分類調控、全面施策、有序推進的調控原則和總體思路。通過收集整理18 種常見蔬菜產銷數據，從消費重要性和調控必要性等方面討論了蔬菜市場調控的優先序，發現調控的重點品類；測算各種蔬菜產地集中程度，討論調控主體選擇；根據各種蔬菜生長期、貯存期長短，有針對性地提出適合的調控措施；提出先從產地集中的蔬菜開始試點、從穩定大中城市市場入手，逐步健全調控機制。

近年來，我國采取了一系列措施不斷健全農產品價格形成和市場調控機制，相對于糧食等大宗農產品，蔬菜市場調控仍然主要延續20 世紀80 年代末開始的“菜籃子”市長負責制，由城市政府負責本地市場調控。隨著大市場、大流通格局形成，蔬菜在跨區域、多層級流通中價格頻繁劇烈波動，調控在一定程度上超出了某一城市、地區范圍。根據中國農業信息網數據，2020 年下半年至2021 年初，國內蔬菜價格連續8 個月環比上漲，同比漲幅超20%；2021 年第4 季度蔬菜價格再次高企，達到近10 年來同期最高。如何進一步健全蔬菜市場調控機制，實現市場穩定運行，值得我們高度關注。

發達國家在蔬菜市場調控方面起步較早，取得了較為顯著的成效，為我國提供了一定借鑒。國內學者重點對與我國農業條件相似的日本等國蔬菜市場調控機制進行深入考察，詳細分析其生產技術、流通體系、調控機制，并圍繞市場建設、信息監測和政策措施等提出建議（陳孟平，1993；封槐松，1995；劉慧和趙一夫，2014）。特別是針對日本蔬菜價格穩定制度，包括價格穩定基金、計劃性生產和銷售、應急管理等方面進行了重點討論，普遍認為相關措施對于提高農民生產積極性、促進產業發展和保持市場平穩運行發揮了積極作用（邵兵家和陳永福，1997；陳永福和馬國英，2012；穆月英，2012；楊光兵和劉亞，2013）。近年來，有學者結合國外蔬菜市場調控經驗和國內實踐，提出建立品種目錄、采取多種措施開展市場調控的思路（張義博 等，2013；彭超，2014；孔繁濤 等，2016）。在此基礎上，2016 年原農業部印發《關于開展鮮活農產品調控目錄制度試點工作的指導意見》，2018年選擇石家莊市、海口市等6 市縣開展試點，相關試點為進一步完善蔬菜市場調控機制進行了有益嘗試，積累了實踐經驗。盡管如此，我國蔬菜市場調控仍在不斷探索完善中，還存在許多不足，突出表現在長效調控機制未完全形成、頂層設計尚不健全和區域協調聯動不夠等方面，調控的范圍、方式、力度等還有待進一步明確。

本文結合我國蔬菜生產、流通和消費實際，選擇從蔬菜的民生屬性、市場表現和風險誘因等方面展開研究，剖析蔬菜市場調控的必要性、存在的問題，并從理論上討論是否需要調控、優先調控哪些品類、由誰來調控、怎么調控等問題，由此提出蔬菜市場調控的總體思路和具體設計，以期為完善我國蔬菜市場調控機制提供參考。

1 蔬菜市場調控的必要性

1.1 蔬菜是關乎民生的重要農產品

據統計，我國城鎮居民蔬菜消費支出約占食品消費支出的1/4，這一比例在中低收入家庭中或更高。蔬菜還是許多地方的支柱產業，根據測算，蔬菜對農民人均純收入貢獻占農民人均收入的10%以上。我國與蔬菜種植相關的勞動力約有1 億人，與蔬菜加工、貯運、銷售等相關的勞動力約8 000萬人。可以講，蔬菜關系到億萬人日常生活和家庭生計。

1.2 蔬菜是價格波動最頻繁劇烈的農產品

在農產品中，蔬菜價格波動也最為頻繁劇烈。根據中國農業信息網數據，2018 年9 月至2019 年5 月，番茄批發價格明顯上漲，同比漲幅連續9 個月超過30%；2020 年12 月至2021 年5 月則連續下跌，同比跌幅連續6 個月超過10%。而根據國家統計局監測數據，2018 年以來，我國食品煙酒類居民消費價格指數總體保持在5%以內，遠低于蔬菜價格漲跌幅度。蔬菜價格大漲損害市民利益、大跌損害農民收益，大幅波動意味著巨大的市場風險。保持蔬菜價格平穩運行，符合生產者、消費者、政府乃至中間商各方利益。

1.3 市場機制不健全是蔬菜價格劇烈波動的重要原因

我國蔬菜種植分布廣泛，供給具有隨氣溫變化由南（北）到北（南）接替上市特點，在銜接轉換中經常出現價格劇烈波動。主要誘因，一是異常天氣引起產量、上市時間顯著變化；二是前期價格波動導致種植品類、規模顯著變化。農戶依據前期價格決定當期種植，導致“蛛網模型”所描述的價格交替漲跌。加之蔬菜流通范圍廣、環節多，信息傳遞不充分、不對稱，市場倉儲保鮮能力不足，價格波動被層層放大，出現“兩頭叫、中間笑”的情況，嚴重損害菜農和消費者利益。

作為重要民生商品，蔬菜價格頻繁劇烈波動伴隨著巨大的經濟和福利損失。蔬菜生產周期長、不易調節，市場信息不完備、不對稱，單純依靠市場機制很難實現供給穩定、價格平穩，不可避免地需要政府調控市場。

2 我國蔬菜市場調控面臨的問題

長期以來，國內蔬菜市場調控開展了諸多嘗試，對于穩定市場發揮了重要作用，但在調控實踐中，也面臨著諸多困難，存在許多不足。

2.1 蔬菜種植品類雜多，調控要求復雜多樣

我國種植的蔬菜涉及幾十個科目，約有300種，產量超7 億t。各種蔬菜種植規模、生產方式、耐貯程度、流通環節、消費用途等存在差異，市場調控的需求與可供選擇的調控工具也各有不同，無法用一種方式統一調控，需要有針對性進行調控，調控必然十分復雜。

2.2 分散小農戶生產，調控成本和難度較大

我國農業具有典型東亞小農戶特征，戶均耕地約0.8 hm。農村經營體制改革后，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制確立，但在實踐中“分”被加強，“統”未實現。盡管近年來農民專業合作組織不斷發展，但其覆蓋范圍、經營水平、管理能力仍存在不足。現實中，農戶時常在種與不種、種哪種蔬菜等問題上不斷變換，供給規模、品類、分布不穩定。要有效引導數以萬計、分散經營的小農戶穩定生產，難度和成本巨大。

2.3 大市場大流通格局，波動風險來源眾多

在蔬菜大市場、大流通格局下，各地根據物候期安排生產，形成了相對穩定的上市規律，表現出“接力上市”的特點。這種自然的“有序”狀態，時常因天氣等因素被擾亂，引起價格大漲大跌。各地價格相互關聯，一地價格波動將引起多地共振。蔬菜從田頭到批發再到零售環環相扣，某一環節異常波動都可能傳導至其他環節。城鎮化進程中，蔬菜種植由城郊轉向農村、人口由農村轉入城市，產銷格局不斷調整。產地動態變化以及天氣、成本等因素均可能引起市場變動，波動源頭多，也增加了調控難度。

2.4 產銷之間相互分隔，調控容易受到阻滯

現實流通中，松散小農戶信息搜集分析能力、流通經營能力較弱，難以單獨完成蔬菜由地頭至餐桌的流通，大多在地頭交易之后，就被排除在流通之外，從而造成產銷之間相互分隔的局面。由此，對消費端或生產端的調控可能因經紀人、批發商轉嫁成本、消極響應而扭曲或抵消，影響到市場調控目標的實現。

2.5 市場體系尚不健全，信息監測存在不足

盡管近年來我國加強了農產品市場體系建設，但在市場布局、設施建設、服務功能等方面還存在不足，各類市場仍以簡單交易為主，信息服務、倉儲服務、物流服務功能明顯不足。在市場監測預警方面，監測的全面性、準確性、時效性仍需提高，特別是對蔬菜種植品類、面積、分布、上市時節等信息實時監測不足。由于市場建設與監測預警體系不健全，開展及時精準調控的支撐能力仍然不足。

3 蔬菜市場調控的總體思路

確保蔬菜有效供給、滿足人們消費需求、并保持價格平穩運行是蔬菜市場調控的根本目標，關鍵是要確保蔬菜供需在數量、品類、季節、區域上實現均衡、保持穩定。綜合蔬菜品類繁多、生產分散、廣域流通、產銷分隔、風險廣泛的特點，結合目前蔬菜市場建設和信息監測不健全的實際，應當遵循分類調控、全面施策、有序推進的原則，在加強市場建設、信息監測預警的同時，有針對性地對重要品類進行調控，根據產業大小、產區分布等明確各級政府調控責任，結合產品特性從生產、倉儲、流通等多方面制定針對性措施，不斷探索、有序推進，逐步健全蔬菜市場調控機制。

3.1 分類調控

蔬菜品類雜多，需要進行差異化的調控，明確“調什么”“誰來調”“如何調”等問題。要依據消費重要性和調控必要性明確“調什么”，篩選關系民生消費、經常大漲大跌的品類進行重點調控，民生屬性較弱、運行較為平穩的品類更多由市場決定。依據生產區域布局、波動影響強弱明確“誰來調”，確定調控的責任主體。依據生產可調性和耐儲性明確“如何調”，選擇合適調控工具。

3.2 全面施策

蔬菜市場劇烈波動，既與其生產、貯存特性有關，又受到市場建設滯后、流通環節過多、市場信息不充分不對稱等多種因素影響，需要綜合運用技術、市場、政策等多種手段，在生產、流通、倉儲和消費等多個環節綜合施策，采取優化生產布局、健全儲備制度、推廣政策性保險等針對性措施，形成全方位、全鏈條的長效調控局面。

3.3 有序探索

蔬菜市場調控十分復雜，形成健全的調控機制需要不斷嘗試探索。應當由簡至繁、逐步完善，選擇產銷關系相對簡單、流通過程相對清晰、調控工具較為明確的品類開展試點，通過試點發現問題、積累經驗，再逐步擴展到調控環境復雜、調控手段不清的品類，最終形成相對穩定的調控機制。

4 蔬菜市場調控的具體討論

在明確市場調控總體思路的基礎上，研究收集了大白菜、黃瓜等18 種常見蔬菜產銷數據，系統梳理相關調控措施，對如何進行市場調控進行討論。

4.1 關于分類調控

4.1.1 調控品類選擇 是否需要對某一種蔬菜進行市場調控，取決于該種蔬菜在消費中的重要性和調控的必要性。消費的重要性主要包括兩方面，一是消費用途，二是其在消費中的占比；調控的必要性則主要取決于價格波動強度，波動越劇烈，越有必要調控。

本文所討論的18 種蔬菜產量合計超5 億t，約占我國蔬菜總產量的75%，基本涵蓋所有潛在調控品類。從用途看，大蒜、大蔥、生姜、辣椒為調味品，其他蔬菜為主菜。由于缺乏居民蔬菜消費品類、數量的詳細數據，研究通過產量數據間接反映各種蔬菜在消費中的重要性。我國蔬菜絕大部分用于國內消費，產量與消費在結構上較為一致，可以較好地反映消費情況。根據農業農村部2016 年數據，大白菜、馬鈴薯、黃瓜、番茄、蘿卜等蔬菜產量均超4 000 萬t，占蔬菜產量比例均超過5%；茄子、甘藍、芹菜、辣椒、菠菜、洋蔥、大蔥等產量在2 000 萬～4 000 萬t 之間，占比在2%～5%之間；胡蘿卜、豇豆、大蒜、生姜等產量低于2 000 萬t，占比在2%以下。綜合產量和消費用途，將18 種蔬菜分為最重要、重要、不太重要3 類，其中，產量超4 000 萬t，作為主菜的品類最重要；產量在2 000 萬～4 000 萬t 之間，作為主菜的品類為重要；產量低于2 000 萬t，作為調味品的品類不太重要（表1）。

研究收集了2015—2019 年18 種蔬菜月度批發價格，計算蔬菜價格同比平均漲（跌）幅，以考察價格波動風險，風險越高，調控必要性越強。根據價格波動情況將調控必要性劃分為最必要、必要、不太必要3 類，其中，大蒜、大蔥、甘藍價格同比漲跌幅度超過30%，調控最有必要；馬鈴薯價格同比漲跌幅低于15%，調控不太必要；其他品類價格同比漲跌幅介于15～30%之間，有必要調控（表1）。

表1 18 種蔬菜產量、用途與價格風險情況

圖1 展示了16 種蔬菜消費的重要性和調控的必要性，坐標軸箭頭所指方向重要性、必要性逐漸增強。位于圖中右上方的蔬菜品類，重要性和必要性均較強，反之則相反。可將16 種蔬菜劃分為6大類，其中，大白菜、蘿卜、黃瓜、番茄為第Ⅰ類，這幾種蔬菜十分重要，價格波動幅度較大；馬鈴薯為第Ⅱ類，盡管十分重要，但價格波動有限；甘藍為第Ⅲ類，價格波動十分劇烈，在消費中較為重要；芹菜、菠菜、洋蔥、茄子為第Ⅳ類，在消費中具有重要地位，價格波動也較為明顯；大蒜、大蔥為第Ⅴ類，價格波動十分明顯，但不太重要；生姜、豇豆、辣椒、胡蘿卜為第Ⅵ類，價格波動較大，但不太重要。研究按照重要性優先、兼顧必要性的原則，將蔬菜調控優先序排列為第Ⅰ類＞第Ⅱ類＞第Ⅲ類＞第Ⅳ類＞第Ⅴ類＞第Ⅵ類。綜合來看，大白菜、黃瓜、番茄、蘿卜、馬鈴薯、甘藍是蔬菜市場調控的重中之重，需要著重予以關注。

圖1 16 種蔬菜消費重要性和調控必要性情況

4.1.2 調控主體分析 蔬菜市場調控，同時關系著廣大農民生計和億萬市民生活，確保供需平衡和市場平穩運行，需要各級政府共同承擔、形成合力。對不同蔬菜而言，各級政府在調控中的角色與職責，又因生產分布、影響大小不同而有所差異。研究考察了15 種蔬菜生產集中度（由于洋蔥、冬瓜、南瓜各省的產量數據缺少，未在表中展示），計算各蔬菜產量排名前3 位省份占總產量的比例（表2）。相關蔬菜中，產地最集中的是大蒜、大蔥、生姜、辣椒，排名前3 位省份產量占比在50%以上，甚至接近60%〔相關數據表明山東省生姜產量約占全國生姜總產量的45%（任清盛和李承永，2021），推算生姜產量排名前3 位省份占比應超過60%〕。這些蔬菜多為調味用，影響相對有限，且主要集中在個別省份，甚至集中在省內部分縣區。如大蒜主要集中在山東金鄉、蘭陵，河南杞縣等縣區；生姜在山東昌邑、安丘占有相當比例，屬于集中種植、外運消費的類型。由于產地集中，穩定主產地生產即可在很大程度上保持市場平穩。相關蔬菜在當地農業乃至經濟發展中占有重要地位，當地政府也掌握更多市場信息。調控應聚焦主產省，抓住集中產地，更多發揮地方在信息收集、服務支撐等方面的優勢和作用，制定針對性措施，具體開展調控；各主產省建立聯系機制，設定各自生產目標，對地方調控給予支持幫助；中央政府則負責協調產區，給予必要指導。大白菜、馬鈴薯、番茄、黃瓜、芹菜、菠菜、豇豆、蘿卜、胡蘿卜、甘藍、茄子等蔬菜產量排名前3 位省份占比在30%～40%。相關蔬菜種植較為普遍，屬于廣泛生產、全國消費的類型，調控需要更多發揮中央政府、省級政府在宏觀調控中的作用，強化頂層設計，加強主產省之間、主產省與主銷地之間協同聯動，探索構建跨區域的長效對接與協調機制。

表2 15 種蔬菜主產省份及其產量占比

4.2 關于全面調控

從國內蔬菜調控看，在生產環節存在著多種支持政策，包括生產基地建設、設施建設補貼等，通過為生產設施建設維護升級提供支持，強化蔬菜供給能力。在流通環節存在著儲備投放和平價銷售等措施，一些大中城市建立了儲備機制，在供給淡季或消費高峰前，適當儲備，并根據市場運行情況進行投放；在價格過高時通過菜店或超市進行平價銷售，抑制價格過快上漲，熨平供給變動。為穩定蔬菜生產，許多地方大力推廣政策性農業保險，通過保險保障菜農生產收益，避免供給大增大減。實踐中，引起蔬菜市場異常波動的原因眾多，需要從生產、倉儲、流通等多個方面進行調控，而采取何種措施需要結合各種蔬菜生產與貯存特性進行選擇。

根據生長期和貯存期（指現有流通條件下，該種蔬菜在市場上流通存儲的時間），可將18 種蔬菜劃分為3 種類型（表3），一是菠菜等生長期、貯存期均較短的品類，主要是葉類菜，生長期約30天，貯存期僅幾天。生長期短，可在短時間內調整供給；貯存期短，要求流通更為高效。調控宜采取布局生產基地、發展短鏈流通等措施，優化區域布局，提高流通效率，通過對供給的快速調節減少市場波動。具體來講，在人口眾多的大中城市郊區及周邊建設一批葉類菜生產基地，強化生產供給，提升大中城市保障能力。鼓勵菜農組建合作社，積極與連鎖商超、電商平臺對接，推動農超對接、農社對接、電商銷售，縮短銷售半徑，實現短鏈流通、快產快銷，形成就近生產、就近供應為主的格局。二是南瓜、冬瓜、胡蘿卜、大白菜、馬鈴薯、蘿卜、大蒜、生姜、洋蔥等生長期、貯存期均很長的蔬菜，相關蔬菜在批發、零售，乃至生產環節大多有一定庫存。調控需在生產、倉儲、流通等多環節施策，在生產環節，通過信息發布引導生產，推廣政策性農業保險保障菜農收益，穩定生產規模；在流通環節，加強市場供需和庫存監測，建立健全動態儲備機制，一方面積極發揮批發市場、商超、電商等商業儲備“蓄水池”作用，另一方面加強公益性倉儲保鮮設施建設，結合實際開展政府儲備，發揮政府儲備“風向標”的作用；通過適時投放儲備，調控市場供給，確保市場平穩運行。三是甘藍、辣椒、芹菜、黃瓜、番茄、茄子、豇豆等蔬菜，生長期較長，貯存期短，通過產地接替上市實現周年供應。調控要著力穩定生產，確保有序銜接上市。應加強冷鏈設施建設，特別是產地倉儲保鮮冷鏈物流建設，適當延長產品貨架期，為產地銜接留出更長時間，進一步平滑市場供給波動；積極推廣政策性農業保險，避免價格波動引起供給持續明顯變化；強化設施建設，加強病蟲害防治，提高抵御災害、病蟲害能力，避免因天氣、病害給生產供給帶來較大變動。

表3 18 種蔬菜生長期與貯存期

4.3 關于有序調控

蔬菜市場運行的復雜性和市場建設、信息監測的實際情況，決定了調控需要逐步探索、有序開展。

先從蔥蒜等蔬菜開始試點，健全后再推廣至其他蔬菜。蔥蒜等蔬菜產地集中，開展調控具有以下有利條件。一是調控難度不大，只要對主產地市場進行有效調節，就可以保持全國供需基本穩定。二是調控成本較低，產地集中代表信息采集和市場監測的范圍有限，可以顯著降低調控成本。三是可以通過試點積累經驗，及時發現調控中的潛在問題，從而為其他蔬菜市場調控提供借鑒。

從穩定大中城市蔬菜市場入手，統籌城鄉蔬菜市場調控。農村是蔬菜供給的起點，城市是流通的終點，兩者相互關聯、相互影響。與農村生產相比，城市消費相對穩定、生產規模有限，要實現蔬菜生產規模、品類分布相對穩定，應首先穩定大中城市蔬菜生產。在穩定大中城市蔬菜生產的基礎上，明晰其蔬菜供需格局和流通方向，加強蔬菜產銷對接，形成穩定流通渠道，逐步穩定農村蔬菜生產。

5 相關建議

高效的聯動調控機制和完善的市場監測預警體系，是開展蔬菜市場調控的重要保障。從目前我國蔬菜市場調控實際看，相關工作還存在一些不足，需要進一步加強。

5.1 加強市場監測預警

目前，國內蔬菜市場監測已覆蓋生產、批發和零售各環節，涵蓋面積產量、市場價格及交易量等指標。但對蔬菜流通的來源去向、實時變化仍然監測不足，通過信息服務引導市場的能力不強，對市場預判前瞻并及時開展調控的能力不夠。需要進一步增加市場監測的廣度，適時開展種植意愿等調查，強化市場形勢會商與預警，提高監測的及時性、全面性、準確性。

5.2 加強部門間協調

蔬菜市場調控涉及生產、倉儲、流通、消費等多個環節，與多個部門相關。開展市場調控需要發揮好各部門作用，形成調控合力。要構建市場調控的組織協調機制，明確各部門責任分工，落實各項任務。要加強各部門信息共享，定期、適時組織會商，及時進行信息發布，引導市場供需。要加強各部門政策協調，強化政策的協調性、一致性。

5.3 加強區域間合作

蔬菜產區分布廣泛，市場間關聯不斷增強，有效調控市場需要加強區域間協調溝通。要構建區域間蔬菜產銷協調機制，探索建立主產區與主銷區之間長效對接機制，形成相對穩定對接渠道。要加強市際、省際之間蔬菜市場調控的協調機制，及時共享市場供需信息，加強調控政策協調溝通。