鄉村振興背景下城鄉義務教育優質均衡發展的現實困境及實現理路

丁向東，李貴成

（1.蘭考縣人民政府，河南 蘭考 475399；2.華北水利水電大學 公共管理學院，河南 鄭州 450000）

《中國教育現代化2035》明確提出義務教育的發展目標，即“實現優質均衡的義務教育”。質量是教育的生命線。推動義務教育高質量發展，事關國家發展、民族未來，事關億萬少年兒童的健康成長。實現鄉村全面振興的目標任務涉及多個行業，是一項新時代的偉大工程，就黨的教育事業而言，必須根據教育行業的特殊性，采取切實可行的措施和途徑，聚焦鄉村振興戰略的發展目標來提升農村義務教育服務水平。因此，在鄉村振興背景下，研究城鄉義務教育優質均衡發展的現實困境及實現路徑具有重要的價值意蘊和實踐意義，對縮小我國城鄉義務教育差距、實現社會公平正義提供方向指引。

一、新時代城鄉義務教育優質均衡發展的價值意蘊

義務教育是國家教育戰略中最重要的部分，而促進城鄉義務教育優質均衡發展是推動社會整體發展的力量源泉，是黨和國家高度重視的民生工程。站在新的歷史起點上，當義務教育優質均衡發展理念逐漸上升為改革共識并由此產生強大的推動力時，中國義務教育正在從基本均衡到優質均衡邁進的道路上，書寫著屬于這個新時代的燦爛篇章。

（一）城鄉義務教育優質均衡發展是鄉村振興的題中應有之義

鄉村振興的根本目標在于實現人的現代化[1]。在鄉村現代化進程中，人既是實踐主體，也是價值主體，更是終極目的。因此，實現人的現代化是鄉村現代化的核心，而在人的現代化實現過程中教育起著基礎性作用，教育決定著人的現代化實現的程度。對于鄉村而言，教育既承擔著傳播知識、構建文明鄉風的功能，更為鄉村現代化的實現提供人才支撐。

城鄉義務教育優質均衡發展的水平在實現鄉村教育現代化的過程中具有不可替代的關鍵性作用，對鄉村教育現代化的實現程度起著決定性作用。一方面，城鄉義務教育優質均衡發展既是破解鄉村發展滯后難題的重要措施，也是貫徹落實教育公平的緊迫要求；另一方面，城鄉義務教育優質均衡發展能夠為鄉村教育現代化提供優質的教育資源、教育理念和教育水平，起到破解鄉村教育資源短缺、教師隊伍結構性失衡、基礎設施落后的穩定器作用。隨著城鄉義務教育優質均衡發展的水平提升以及城鄉教育的深度融合，優質教育資源逐漸向農村下沉，鄉村教育現代化水平不斷提高，廣大鄉村學生將為鄉村振興提供豐富的人力資源，持久地推動鄉村社會的現代化進程，實現鄉村全面振興[2]。

（二）城鄉義務教育優質均衡發展是提高人口素質的必然途徑

人口素質是一個國家或地區人口群體的思想道德素質、文化修養素質和身體健康素質的綜合表現[3]，體現了人口總體認識和改造世界的條件和能力。人口素質的提高表現在普通勞動能夠轉化為人力資本，成為推動經濟持續增長的重要生產要素，在經濟增長中占有決定性的地位。以人為本最重要的是提高人口素質，達到人的全面發展，從而達到整個社會的和諧發展，最終實現全體人民的共同富裕。

教育具有服務國家和社會的功能，直接體現在對人的教育和培養。優質均衡教育的人才培養目標，既包括提高公民文化水平、培養公民意識的基本目標，也包括個人實現獨立且自由的發展、培養全面且完整的現代化人才的高級目標。改革開放以來，人口紅利是我國經濟實現高速增長的重要因素。

隨著科學技術的進步和產業結構調整，培養新時代高技術型人才成為我國經濟實現高質量發展的迫切要求。因此，要通過統籌推進城鄉義務教育一體化，最大限度地實現教育資源的整合，以提供優質教育，充分發揮教育的育人作用，把主要從事體力勞動工作的農民轉化為技術技能型人才，把他們的子女培養成服務于國家政治、經濟、文化、社會發展的高水平人才，走上依靠人才紅利發展的道路。而這需要通過城鄉義務教育優質均衡發展，全面提高鄉村整體人口素質，才能有力推進共同富裕的實現[4]。

（三）城鄉義務教育優質均衡發展是促進城鄉教育一體化的根本保證

城鄉教育一體化是我國城鄉一體化的重要內容。城鄉義務教育一體化是近年國家處理城鄉義務教育關系的基本思路和政策實踐。自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出建立城鄉一體化的義務教育發展機制以后，黨的十九大報告和《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》都強調要建立城鄉一體的義務教育發展機制，推動城鄉義務教育一體化發展。2018年2月，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出要“高度重視發展農村義務教育，推動建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制”[5]，將城鄉義務教育均衡發展與城鄉一體化發展有機緊密地聯系起來。

在我國城鄉教育一體化過程中，推進城鄉義務教育優質均衡發展，是當前發展更加公平而有質量的教育的重中之重。不過，需要指出的是，現階段我國鄉村教育資源相比城市仍然存在配置不均衡、質量不達標等問題，嚴重制約著城鄉教育一體化的進程。因此，要想從根本上推進城鄉教育一體化的進程，需要研究制定出合理的城鄉義務教育優質均衡發展規劃，統籌城鄉義務教育階段學校布局、提升鄉鎮學校辦學水平，推進相應的經費保障機制和學校管理改革，讓城鄉居民享受平等的教育機會和同質的教育資源。

（四）城鄉義務教育優質均衡發展是解決社會主要矛盾的必然之舉

在義務教育普及的情況下，人民已不滿足于享有義務教育機會，開始熱衷于追求優質教育，這充分說明廣大人民群眾對我國現階段教育發展提出了更高的標準和要求。而優質義務教育資源分配不均衡和機會競爭難度加大，現有的優質教育資源遠不能滿足人民需求，由此引發的社會矛盾和問題，使得我國義務教育事業發展任重而道遠[6]。

城鄉義務教育的不均衡發展，使城鄉義務教育呈現出兩極分化的趨勢，激化了社會矛盾，嚴重阻礙了和諧社會的構建。城鄉義務教育優質均衡發展是現階段我國義務教育發展的迫切要求。新時代城鄉義務教育優質均衡發展的問題已然擺在亟須解決的突出位置，如何緩解這一矛盾，充分滿足人民群眾對優質義務教育的需求，提升人們在義務教育方面的滿足感與公平感，關系著社會主要矛盾的解決，關乎教育現代化的充分實現。人民群眾對美好生活的向往就是黨和政府的奮斗目標，滿足新時代人民群眾對“上好學”的需要，必須從以人為本、改善民生的實際出發，推進義務教育優質均衡發展，全面推進城鄉義務教育共同體，加快以信息化助推教育現代化的步伐。

二、城鄉義務教育優質均衡發展的現實困境

全面提高城鄉義務教育質量，為所有適齡兒童少年提供優質均等的教育資源，是促進教育公平、建設和諧社會、實現民族復興的長遠追求。當前，我國城鄉義務教育還存在一定差距，一定程度上影響著城鄉義務教育一體化的進程，對社會公平正義帶來嚴峻挑戰。

（一）鄉村師資向城市流動趨勢明顯

城鄉義務教育優質均衡發展的關鍵在于推進城鄉師資水平均衡。然而由于教育資源的短缺以及歷史原因，我國在過去很長一段時間內，把有限的教育資源集中在城市學校的建設上，潛移默化地造成城鄉義務教育發展的不均衡。作為前途指路燈的鄉村教師，自然是農村義務教育的“主心骨”。但城鄉義務教育發展的不平衡，導致農村的優秀教師大多不愿意待在農村，他們向往城市的工作生活條件，只要稍有機會就想方設法去縣城中小學任教。這無疑造成農村中小學教師的工作穩定性差，專任教師數量明顯減少。筆者在進行城鄉義務教育的調研時也發現，農村老教師教學水平雖然整體偏低，但都是本地人，起碼還留得住;而現在年輕的特崗教師中，外地人越來越多，很多人都面臨擇偶難、兩地分居、孤獨、想家等現實問題，他們來了就想盡快走，“走教”現象十分普遍，使教學質量大打折扣。農村優秀教師的流失嚴重制約城鄉義務教育的優質均衡發展，在原有的基礎上進一步使城鄉義務教育的差距拉大。

（二）農村義務教育生源不足

數據表明從2013 年到2019 年，農村小學招生人數明顯下降，初中階段招生人數總體更少，每年都在遞減，造成農村學校生源不足的趨勢愈發明顯。究其原因，一方面，城鎮化進程的加快，吸引了大量的農民進城務工，越來越多的農村孩子到城鎮接受義務教育；另一方面，由農村教育落后引發的“進城擇校”現象已經形成了“跟風”，主動進城擇校的農村家庭也在增多，一些農村富裕家庭為了使孩子能享受到更好的教育資源和教學條件，不惜花費高昂學費，讓孩子離開本村、本鄉，向縣城、市區集中，想方設法進入重點學校，享受優質教育。以上這些情況直接導致農村生源過度流出，生源吸納力不足；城市生源過度流入，生源承載壓力增大，出現“城鎮大班化，鄉村空校化”“鄉村弱”和“城鎮擠”的兩極分化現象。

（三）城鄉義務教育經費差距仍然較大

義務教育是典型的公共產品，必須由國家財政來保障提供。但長期以來，我國在教育、醫療衛生、社會福利與保障以及公共基礎設施等方面的財政投入過多向城市傾斜且十分明顯，致使城鄉居民所享受的公共服務形成巨大差異，不利于社會公平正義的實現。近年，黨中央、國務院對“三農”工作更加重視，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則[7]，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。但隨著我國新型城鎮化建設和戶籍制度改革的演變與推進，生源流動率加大，現行義務教育經費保障機制已不能適應新時代發展要求。城鄉義務教育經費保障機制有關政策不統一、經費可攜帶性不強、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化等問題，都需要進一步采取措施切實加以解決。從表1、表2 可以看出，2013—2017年，農村生均公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公用經費支出相比全國平均水平存在較大差距，且呈現出逐年加大的趨勢，嚴重影響了城鄉義務教育均衡發展的實現。

表1 2013—2017年我國生均公共財政預算教育事業費支出情況 （單位：元）

表2 2013一2017年我國生均公共財政預算公用經費支出情況 （單位：元）

（四）農村中小學基礎設施建設落后，辦學條件較差

近年農村中小學基礎設施建設雖然有一些改善，但在很多方面還存在著不足，無法達到人們對孩子教育方面的要求。中小學時期是孩子成長過程中非常重要的階段，然而很多農村中小學學校的娛樂設施僅僅是操場上的幾張乒乓球桌，跑道依然是“晴天一身灰，雨天一身泥”，學校運動設施簡陋，課余生活單調乏味，嚴重影響農村中小學學生的學習和課后生活。不少農村中小學學校房屋設計年限較低，教學用房建筑都已超過使用年限，隨著時間的推移，普遍存在門窗破舊、墻體裂縫、屋面漏水、電線老化等現象。從表3可以看出，鄉村學校在小學和初中的基礎設施建設和教學設備配置等方面明顯落后于城鎮學校。

表3 2017年城鄉義務教育學校辦學條件達標情況 （單位：%）

（五）農村人才培養目標的鐘擺情結固化了農村教育的“內卷化”

教育目的是教育活動達成結果的狀態和規格的最終期望[7]。而人才培養目標則規定了各級各類人才的具體培養規格和質量，它是教育目的在各級各類學校中的具體化。因此，人才培養目標就是指學校對受教育者所期望達到的標準和要求。要促進我國農村教育發展，就必須合理定位農村教育人才培養目標。而在農村人才培養模式上，主要存在“去農”與“固農”兩個方面的爭論，農村人才培養模式一方面存在過度迷思于向城市聚攏，另一方面沉迷于“固農”的舊式思維中無法自拔，呈現出鐘擺式現象，這是城鄉義務教育優質均衡發展過程中面臨的重要難題。

本質而言，農村人才培養模式存在的“去農”與“固農”的爭論，來源于城鄉二元對立的定式思維和政策偏向，說明農村人才培養目標仍然處在“矛盾定位”之中。事實上，在人才培養目標上，不管是“去農”還是“固農”都有其自身的不足之處。“固農”的觀點雖然立足于農村人才教育發展的實踐，但過于強調新型農民人才的培養，忽視了當前農村社會經濟發展方式轉變和產業結構調整的緊迫要求，割裂城鄉之間的合理流動，最終阻礙了農村教育人才培養目標的多樣化發展。而“以城市為中心”的觀點則忽略了我國絕大多數地區還處在城鎮化發展的初級階段的現實，忽視了農村以及農民存在的長期性。農村教育人才培養目標的“以農村為中心”和“以城市為中心”的爭論不休，使得原本就左右搖擺的農村教育人才培養目標越發無從抉擇，農村教育“內卷化”也就不斷被固化和加強。在城鄉二元分割格局逐漸融合的背景下，農村人才培養模式必須擺脫原有的割裂思維，積極構建城鄉人才培養共同體，樹立城鄉一體化的人才培養目標，城鄉共同制定人才培養方案。農村教育應擺脫原有培養新型農民的舊式思維，努力培養新時代公民，為城鄉一體化發展服務。因此，要保障城市與農村學生所享受到的義務教育資源配置均衡，共享優質教育資源，并在此過程中不斷提升其思想文化水平，適應新型城鄉人才培養目標，滿足新時代對學生提出的發展要求。

三、鄉村振興背景下城鄉義務教育優質均衡發展的實現路徑

城鄉義務教育優質均衡發展的實現，離不開相關制度的制定、相應政策的設計。因此，要明確城鄉教育一體化發展的總體思路，堅持優先發展教育，打破城鄉二元分割格局，構建城鄉教育共建型教育共同體，彌補城鄉教育差距，共享教育發展成果。

（一）統籌配置城鄉教師資源，促進城鄉教師隊伍一體化建設

要以構建城鄉教師共同體為重要支撐和保障，從而促進城鄉教師隊伍一體化建設。目前，我國城鄉義務教育發展過程中存在教師隊伍良莠不齊、教育資源配置不均衡等問題，鄉村教師人才隊伍建設與人事管理制度亟須改革，政策也需向鄉村教師實質性傾斜，并在資金投入、待遇保障、薪資結構、職業發展空間、職業穩定性等方面進行優化，從而使優秀教師和青年人才深入鄉村教育，做到“敢下去、肯留住、效果好”，彌補城鄉學校師資配置不均衡的缺陷，助力鄉村學校發展。第一，以地市級政府為主體，統籌相關部門構建“教師孵化器”，總領所轄各縣（區）域內教師資源。對下轄各縣（區）學校發展狀況和需求進行綜合評定，有針對性地配置教師資源，并進一步建立城鄉教師溝通交流機制，鼓勵城市優秀教師到鄉村任教、輪崗，從而解決鄉村教育發展過程中所面臨的教師資源短缺和優秀教師匱乏的難題。第二，健全人才引進政策，完善人才政策運行機制。加大鄉村教師隊伍人才引進力度，提高人才補貼力度，構筑定向培養、公開招考與專項項目相結合的鄉村教師人才補充體系。引導和鼓勵優秀人才到基層任教，促使農村學校教師隊伍優化升級，從而緩解鄉村義務教育發展過程中學校優質教師資源短缺的困境。第三，改革中小學教師人事管理與招聘制度，構建縣政府總體管理、學校負責招聘的新型制度框架。全縣（區）域內的教師資源統一集中調配，各學校立足于自身發展的實際從全縣所有教師中聘請，防止私下惡性競爭，最大限度實現教師隊伍優化整合，均衡配置教育資源，重點解決城鄉教師資源分配不均、“城優鄉劣”等疑難雜癥。尤其是要重視農村小規模學校教師隊伍的建設，補齊城鄉教育一體化的短板，共享教育發展成果。第四，建立師資互動交流機制，充分發揮優秀教師和特級教師的先鋒模范作用，引領城鄉教師隊伍建設，提升鄉村教師的教學質量和水平，通過名師交流座談會、教改成果共享等方式加強城鄉教師相互交流與學習，促進城鄉師資力量融會貫通、協調發展，實現城鄉教育資源的共享。

（二）平衡教育生源，推動城鄉教育均衡發展

一是要打破城鄉教育分割的二元固化格局，推動優質教育資源配置的均衡化。加大農村基礎教育財政投入，縮小城鄉地區差異，從而使農村學生享受優質的教育教學資源，用良好的軟硬件保證城鄉教育生源的平衡。二是要改革招生入學制度，優化學校生源體系。重點解決好內部招生、生源競爭和特殊群體入學難等民生痛點，逐步實現義務教育階段學生免試就近入學全覆蓋，統籌協調公民辦教育招生工作，合理配置招生名額，將公辦示范性普通高中不低于50%的招生名額合理分配到區域內初中學校，并適當向農村中學傾斜。三是要注重教育生源的合理分配，制定合理的生源調配機制，防止農村義務教育階段生源的流失。四是要完善農村學生資助政策，對農村經濟困難家庭和留守兒童給予關愛，并對就近上學的學生增加補貼，深入實施農村義務教育學生營養改善計劃，增強農村學生體質。通過實施就近入學、建設鄉鎮寄宿制學校、增設公共交通線路、提供校車服務等方式，確保農村適齡兒童能順利入學和享受較好的教育。五是改革義務教育班級規模標準的設定，降低班級名額的標準上限，實行精細化管理教育，通過新建、改擴建等多種路徑解決鄉村學校招生規模較小、生源承載力不足、辦學條件差、基礎設施落后等問題。同時，要因地制宜，立足于各地實際情況，推動義務教育學校標準化建設實現高標準、嚴要求、深層次，并在此基礎上構建責任監督機制，鞏固完善改革成果。

（三）合理配置城鄉教育資源，促進城鄉教育設施一體化

教育資源是教育事業發展壯大的根基，教育資源的合理配置是實現城鄉義務教育均衡發展的先決條件，但這并不意味著優質教育的實現。目前，我國各地都注重于外在物質性教育資源的合理配置，卻忽略了義務教育的精神內涵，不注重義務教育內外并重的教育質量提升和均衡配置。因此，不僅要注重培養教師隊伍，使義務教育生源實現均衡配置，將農村義務教育的種子播種下去；更重要的是要認清農村的發展事實，擺正位置，緊密結合新型城鎮化進程、城鄉融合發展、戶籍制度改革、人口政策實施和城鄉學齡人口流動變化等因素，從硬件和軟件兩方面全方位統籌整合優化義務教育資源布局，使之走向良性循環。一是要針對農村義務教育學校建設標準偏低、功能缺失、設施老舊等問題，加快推進標準化學校布局建設，著力改善鄉村相對貧困地區的基本教學條件，全面落實義務教育學校管理標準，提高辦學質量。二是加強鄉村義務教育學校的基礎設施建設，重點提升鄉村學校的數字化水平，不斷加大網絡化、多媒體教學設備投入力度，縮小數字鴻溝。三是要積極探索各種聯盟化辦學模式，完善優質學校與薄弱學校對口支援和結對幫扶制度，促進優質教育資源在城鄉之間流動，共建共享優質教育資源，發揮優質品牌學校示范輻射作用，助力農村薄弱學校更新理念、加強管理、改進教學，從而帶動薄弱學校發展。

（四）繼續加大財政投入，強化農村地區學校經費保障

義務教育是典型的公共產品，必須由國家財政來支撐保障，而強有力的經費支持則是實現城鄉義務教育優質均衡發展的重要保障。多年來，雖然公共財政對義務教育的投入力度持續加大，義務教育經費水平穩步提升，但在“以縣為主”的投入體制下，省域內城鄉間教育經費不均衡的現象非常突出。故嚴格執行《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》等相關文件精神，實現城鄉義務教育高標準、高層次、高質量的均衡發展，促進教育公平、提升教學質量勢在必行。首先，要建立權責清晰的中央與地方義務教育財政事權和支出責任劃分模式。應根植于中央，加大中央財政轉移支付力度，強化省級財政統籌能力，建立新的保障機制。其次，要突出重點，持續加大資金投入。優化整合教育投入資金，做到按需配置、合理投入，盤活存量、用好增量，著重向農村義務教育投入資金，加大政策傾斜力度，補齊城鄉義務教育存在的短板缺陷，促進城鄉義務教育均衡發展。再次，完善規范透明、運轉高效的上下級政府間教育財政轉移支付制度。特別是應該調整中央財政轉移支付的方式，利用數字支付技術，直接把轉移支付經費打到鄉村學校或教師的賬號上，避免轉移支付在層層撥付中被擠占、挪用到其他地方，影響轉移支付效率。

（五）落實教育質量監測評估，協調城鄉義務教育共同發展

教育質量的提升是實現城鄉義務教育優質均衡發展的重要保證，而教育質量監測則是全面提高城鄉義務教育質量的基礎性工程，是評估城鄉義務教育質量的標靶。因此，要建立健全國家法律法規，依照義務教育質量標準，將教育質量監測評估制度納入全面提高城鄉義務教育質量的保障體系之中。首先，要構筑城鄉義務教育監測體系。籌建城鄉教育質量監測數據庫，利用數字技術進行數據評估、分析和監測，為城鄉義務教育行政部門的決策制定提供參考依據，通過數據化分析監測，全面精準把握我國城鄉義務教育的質量狀況，精準有效地歸因出我國城鄉義務教育質量存在的問題，為城鄉義務教育決策提供堅實基礎。其次，要建立健全城鄉義務教育質量監測評估制度。研究制定城鄉義務教育質量監測評估標準和實施方案，推動落實學校全面實施素質教育，以提升教學質量、促進學生全面發展。再次，構筑新型城鄉義務教育監測評估模式，轉變原有的評估思路，協力推進管辦評分離，積極引入第三方質量監測評估機構，客觀評估發展狀況，避免主觀臆斷，從而提升教育治理體系和治理能力現代化水平。最后，定期公布城鄉義務教育監測結果，接受公眾監督。相關部門要定期對監測結果進行數據化分析，在政府官網、微信公眾號、微博等媒體平臺發布監測結果，并虛心接受社會監督，針對廣大人民群眾指出的問題和偏差要及時有效地糾正，確保整體實施效果達到預期目的。