超大城市應急管理中的社區參與

薛澤林 宋 雪

社區是城市治理的基本單元，也是城市應急管理的前沿陣地。發揮社區在應急管理中的積極作用，對于完善超大城市應急管理體系至關重要。兩年多來，社區雖然在新冠疫情防控中發揮了關鍵作用，但也暴露出了能力不足和參與不夠的短板，且能力不足的短板又同社區參與不夠、無法有效組織“人力、物力、智力”相關。正視超大城市應急管理中的社區參與短板，既不以“上帝”視角對現狀進行無差別的批判，也不以“鴕鳥”姿態選擇性地無視問題，而是基于人的行為動機，客觀分析超大城市應急管理中的社區參與，這有助于我們更加理性地思考現狀并改進制度安排。

一、作為應急管理基本單元的社區

在西方社會，社區作為一個研究術語和政策術語而存在。社區的概念悠久且多變，作為應對城市擴張和人際關系疏遠的方式，社區被認為是個體形成歸宿感和至少得到部分身份認同的途徑。但是，模糊和難以定義一直是社區概念的一大特性，這也導致了社區概念雖然早在1887年的《社區與社會》中就被滕尼斯提及，但一直到20世紀80年代才再度受到關注。此時，社區概念的廣泛應用既是描述城市生活和行為的工具，也是證明政治目標合理性的工具。隨著城市人口的增加，人與人的關系疏遠，理性推理構成了城市的突出特征。在這樣一個陌生的社會里，個體在處理社會關系時不可避免地進行客觀判斷，無數人面對無數的變化開始變得麻木不仁，金錢利益一方面為眾多人際關系搭建了框架，同時也意味著人與人的關系是建立在算計和潛在沖突的基礎之上。Simmel, The Metropolis and Mental Life, , New York: The Free Press, 1950, pp.409-432.這種城市冷漠帶來的是城市生活的混亂無序、失去個性、相互疏離并充滿競爭。但即便如此，社區作為一種觀察城市的單元，可以為在城市中建立聯誼關系提供環境，并為共同價值的支持和區域性保護提供依托。而其運作的基石則是社會的活動和認同感的表達。與此同時，作為一種政策術語，城市的超大規模和個體分散也導致政策的執行面臨客體缺失的問題，尤其是對于西方選舉制度而言，對于個人主義的過分強調不但加大了獲取選票的難度，同時也可能導致政策的執行更加碎片化乃至無法實施。而社區作為一種模糊的概念，其對于“我們”的強調不僅可以在一定程度上拉近候選人與民眾的距離，同時也有助于在此過程中實現對于民眾分散利益的整合。在西方政客眼里，社區與其說是一個實體，不如說是一種“法團主義”式的政策工具，它主要用來證明政策的合理性，因為它不僅傳達了理解和本土化的內涵，還增強了國家和民間社團的新關系，特別是合作和共擔責任的關系。

社區是應急管理的基本單元，已經是全球各國的基本共識。應急管理的核心任務是維護以“人”為核心的自然秩序，面對災害風險多發的現代社會，作為人類聚居區的社區從20世紀80年代開始就引發了學界越來越多的關注，并先后發展出了“安全社區”“減災社區”“可持續社區”“有準備社區”等新理念。就理論而言，將超大城市應急管理的主要關注點放在社區，是利用社區貼近基層民眾、貼近現實生活、貼近危機現場的區位優勢，發揮社區在危機管理中的基礎性作用，以此實現有效預防、及時應對、迅速遏止、減少損失的目標。總結來說，應急管理中社區的作用包括4個方面：（1）在應急管理事故發生之前，社區作為政府應急管理預防體系的有機組成部分，承擔著信息收集反饋、微小事故處置的職能；（2）在應急管理事故發生初期，社區作為距離社會公眾最近的應急管理第一現場，承擔著第一時間響應和處置的使命，即通過迅速采取有效措施，來降低災害和突發事件造成的損失；（3）在應急管理事故發生中期，社區作為應急響應的主要陣地，承擔著組織來自政府、市場、社會和社區的各種資源，建立協同型應急管理體系的職能，以此實現應急管理處置的協同型模式；（4）在應急管理事故發生后期，社區作為社會公眾聚集地，承擔著事后修復的功能，協助相關專業機構做好硬件恢復和心理修復工作，盡快恢復社區韌性。

公眾的積極參與是應急管理中社區功能發揮的基本邏輯假設。在西方語境下，社會作為政府和市場之外的補充和力量制約，發揮了關鍵作用。如托克維爾較早就提出了以社會制約權力的思路。卡爾·波蘭尼則用“雙重運動”來描述資本主義社會實現平衡的兩條線索。在波蘭尼看來，19世紀中葉以來的所謂“完備市場”并非是自發形成的，而是政府通過一系列法律、法規和制度構建出來的。在資本主義商品化在全球擴張的運動中，市場作用的充分發揮往往會導致社會不公平等問題的出現，這就導致了另一重運動——為了維護社會整體利益而反對資本主義商品化的社會運動的出現。這種運動是為了抵制市場的過度侵蝕，保護自己、保護社會。因此，以公眾參與為基礎的社會成長是包括應急管理在內的西方政治制度運作的重要特征。在我國，更多的學者從國家治理體系建構的宏觀視角認為社會一方面能糾正市場機制的偏差，另一方面能彌補政府治理體系變革中的能力短板。在這樣的背景下，社區參與有助于基層組織的再造、人民主體地位的體現以及治理體系的可持續發展。

社區參與不足或處置不當會直接制約城市應急管理體系運作的成效。對于超大城市而言，城市生活的精彩來源于多樣性，而巨量的多樣性則為有效管理帶來實際困難。即便在日常運作中，高度聚居的海量人口與多樣流動性相互疊加并彼此催化，也極易引發大量的不確定性與風險性；而在應急管理狀態下，對自然災害和突發事件的處置不當還極易激活并放大超大城市的潛在風險，并由此導致更為嚴重的問題。如在上海的疫情防控中，長時期的“全域靜態管理”使得人們的生活面臨嚴峻挑戰。一方面，城市面臨內部交通斷絕、物流斷流、求助斷援、生計斷源等事件的沖擊，作為人的主要聚居地，社區的物資供應成為重大短板，并誘發了其他風險。雖然中后期上海通過確定“保供單位”的方式開放了一批商超和物流，但與巨大的需求相比仍然杯水車薪。按照官方統計，上海常住人口中有家庭戶964.46萬戶，在封控的狀態下，如果按每個家庭每天收到一份物資，每個快遞員日均派件量200件來算，上海需要快遞員48223人；但4月21日上海新冠肺炎疫情防控新聞發布會上的數據顯示，上海全行業有保供、寄遞等一線在崗人員近1萬人。保供人員的嚴重不足使得社區團購成為維持城市居民生活的基本模式，并誘發了其他問題。另一方面，“全域靜態管理”也使得之前維護城市運轉的各類專業人才全部被困家中，整個城市運作的重擔全部壓在了警察、醫護人員和部分公務員身上，全市眾多的居民社區只能依靠居委會、業委會、物業公司和志愿者進行自我管理和服務，但在缺少外部防護物資和生活物資的情形下，社區的應急管理行動舉步維艱。對于應急管理中社區功能發揮的期許同社區功能運作不暢的矛盾，對于應急管理中社區志愿者參與的贊許和質疑的爭論，幾乎貫穿了疫情防控的全過程。

二、探尋社區公眾參與的可行路徑

在我國應急管理的制度安排中，村居社區單元構成了應急管理體系的最底層。如《中華人民共和國突發事件應對法》《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》《上海市應急管理“十四五”規劃》等法規文件都強調了村居作為社區，是城市應急管理的最底層行動單元，同時也強調了社區參與的重要性。但在現實實踐中，基層社區的公眾參與卻面臨著雙重困境。一方面，雖然社區居委會屬于“基層群眾性自治組織”，但在我國基層治理場域中，社區承擔著不少行政事務，在一定程度上扮演著國家政權在城市基層治理中的“代理人”角色；且與這種關系相伴而生的是政府行政機構延伸及條線下沉，使得社區居委會在體制性的力量下發生功能性改變。另一方面，過多地承擔行政職能，不僅弱化了村居社區服務居民的意識，也在一定程度上降低了社區激發居民參與社區治理的工作意愿，久而久之，村居社區更擅長作為政府的“手腳”執行任務，而不擅長甚至“害怕”直接面對群眾、組織群眾。機制約束導致的居民與社區的制度性疏遠是當下我國城市的社區參與所面臨的主要問題。在疫情防控中，村居社區的定位不清也極大地制約了社區參與的效能。在“自下而上的信息報送”和“自上而下的行政指令”中，市區兩級通過街鎮和村居報送的信息匯總，可以對疫情有更加全面的了解，但村居社區卻沒有權限獲取相關信息，社區干部面對來自群眾的困惑“一問三不知”，拉開了社區同居民的距離，削弱了社區的權威性。再加上社區缺少物資和專業人員支持，各種綜合因素導致應急管理中的社區參與同理想狀態相差甚遠。

對于應急管理中社區公眾參與的呼吁，目前還缺少有力的落地抓手。在已有的研究中，學界和政府固然都意識到了應急管理中社區參與的重要性，呼吁社區參與的文獻更是汗牛充棟，但長期的呼吁并不意味著問題的解決，2003年很多反思SARS教訓的總結拿到現在仍然適用。如董瑞華對SARS防控的研究就發現，“社區對危機管理的認識和對災害性危機的防范意識不足；社區危機管理體制與機制不夠完善；社區的協調和決定權力比較小；第四級網絡建設有待加強；社區負責公共安全的專/兼職工作人員缺乏”是社區防控面臨的短板。史衛東基于SARS事件對應急管理的社區參與提出了包括“如何理順社區參與渠道以強化社區建設，社區居民參與如何由‘要我參與’轉變為‘我要參與’，外來人口參與如何建立常態化機制”等幾點思考。但是，SARS的爆發雖然推動了國家應急管理體系的改進和完善，卻并未對應急管理中的社區參與產生重大推進。近20年來，社區應急管理中“小災不用防,大災防也沒有用”的認識仍然泛濫；對社區應急管理工作缺乏應有關注、支持和參與的問題也由于種種原因而仍未解決。在“老路”走不通的情況下，一些學者開始從技術角度尋找社區參與的“捷徑”，希望將近年來在西方社會興起的除了選舉之外的“新式參與”同數字化技術相結合，以期找到社區參與的“彎道”。但遺憾的是，技術認知萌發時的“進場規制”、技術發揮效能時的“功能規制”以及技術運轉過程中的“運行規制”，多重困境使得技術“懸浮”于治理之上。

以人為中心的應急管理社區參與路徑探索仍然需要圍繞人的需求展開。有研究認為，“理性”自啟蒙運動以來，長期成為西方社會現代化進程的動力，為擺脫宗教等封建勢力的束縛、迎來經濟社會的巨大發展作出重要貢獻；但這一過程也帶來了“理性的裂變”，即工具理性與價值理性的日益分化。貝克將工具理性和價值理性的分離視為現代風險的起源，其認為資本主義社會對金錢、利益、效率、進步的過度追求蒙蔽了人們對自然的敬畏、對社會發展規律的遵循以及對情感的感受和共情，人與人、人與社會、人與自然的關系出現異化，引發一系列非理性且難以預測的后果。這種變化同時也帶來了理性選擇和集體行動的困境。尤其是在應急管理中，突發性事件往往導致城市秩序、價值的短暫性缺乏以及未來的不確定性，但即便如此，個體和組織依然是理性的行動者。對一個組織來說，突發性公共危機為其利益維護、利益表達、利益擴散提供了難得的“窗口”，組織如果能抓住這個“窗口”，就能夠在參與中更好地實現自我利益；對于社會個體成員來說，參與應急管理的過程也是維護自身合法權利、獲得聲望、增加物質收益以彌補財產損失的機遇。這也意味著，任何一個公共危機都會對社會利益分配結構作出調整和安排，組織和個體成員如果能夠積極行動、將自我利益訴求表達和應急處置結合起來，那就會獲得主動參與的內在動力結構。這種內在動力的調整主要建立在3條基本原則之上：（1）應急管理中的社區參與必須實現集體利益和共同利益，且這種利益安排可以讓所有的利益相關方共享；（2）應急管理中的社區參與需要利益表達，讓不同的行為主體都有表達利益訴求的平等機會；（3）應急管理中的社區參與需要協調相互沖突的不同主體間的利益，如通過對因應急管理需要而暫受損失的利益相關方予以補償等。

三、重申應急管理社區參與底層邏輯

超大城市應急管理的社區參與路徑建構需要完善基于“需求—機制—能力—激勵”的行動框架。基于對應急管理社區參與重要性、現狀和困境的分析，超大城市應急管理社區參與制度設計的關鍵是將關注點從宏觀的制度層面重新帶回到微觀的個體層面，只有關注人的需求和利益才能更好地把握人的行為動機，從而更好地建立可行的制度。這種行動框架具體體現為：（1）明晰應急管理中的社區參與需求。這里的社區參與既包含村居作為一個組織參與到城市整體的應急網絡之中，也包含個體作為行動者參與到社區的應急管理之中。對于村居而言，參與的需求在于應急管理的事后問責制度約束，確保自己無責任；對于個體而言，參與的需求在于通過自己的行動盡快走出危機狀態，在減少個人損失的同時獲得精神滿足或其他方面的資源補償，而這種精神滿足和資源補償也是緩解集體行動困境和“搭便車”行為的有效方式。（2）理順應急管理中的社區參與機制。市場經濟的發展使得“金錢關系”和“分工關系”成為城市運作的底層邏輯，而突發事件往往導致已有的關系減弱或者失效，應急管理需要建立的是一種“休戚與共”的共存關系，并通過打造集中而又開放的參與機制，最大程度地建立應急管理的社區利益共同體，這里的“集中”體現為指揮系統的集權高效，“開放”則體現為任何主體都可以參與。（3）提升應急管理中的社區參與能力。由想法到行動離不開資源和能力的支持，應急管理中的社區參與能力提升包括兩個層面，一方面是各個參與主體自身專業能力的提升，比如應急管理的專業知識、工作技巧、溝通能力等；另一方面是各個參與主體調度和應用各種應急資源的能力，比如如何將社區外部資源引入社區，如何將社區資源進行有效配置等。（4）強化應急管理中社區參與的激勵。這種激勵既包括負向的問責激勵，又包括正向的補償激勵。對于村居干部、業委會、物業公司等組織化主體，激勵主要以事后的問責激勵為主，表彰提拔激勵為輔；對于志愿者和積極分子等個體而言，激勵主要以參與中和參與后的精神激勵和資源補償激勵為主，事故問責激勵為輔。基于“需求—機制—能力—激勵”的行動框架有助于構建起應急管理社區參與的完整閉環。

社區參與機制建設應將重點放在微觀激勵機制建設上。完善應急管理的社區參與機制需要將其置于社區治理創新的總體框架之下，充分認識到社區治理不是“陽春白雪”的“詩篇展示”，也不僅是唱唱跳跳的群眾娛樂，而是實實在在的內生動力激發。這里，強化應急管理的社區參與要明確社區治理的兩種狀態，即應急管理狀態和社區治理常態。在應急管理狀態下，社區的應急管理需要把握兩重屬性，一是事務屬性，即圍繞有效控制危機而開展的各項工作；二是社會屬性，即圍繞人的需求和回應人的需求而開展的工作。對于事務性工作而言，其更多地需要依靠政府的“公權力”去運作并實現，有效的方法是在法律法規和政策的框架下實現權力和資源的集中，并將社區的工作需要融入城市整體的應急管理體系。通過組織的整合作用發揮，突破已有治理體系的條塊分割困境，將能用的資源、需要的資源全部整合在一起，由權力集中的統一指揮中心調度使用，以此實現應急事務管理統一、高效、有序。對于社會性工作而言，其更多地需要志愿者和社會公眾的參與，即通過打造開放式的參與系統，以社區治理的“黨支部—居委會—業委會—物業公司”為骨架，以社區黨員、社區骨干和志愿者為社區工作的有力補充，在“需求—機制—能力—激勵”的總體制度設計下，完善應急管理的參與機制，一方面補充政府已有的應急管理資源和能力的不足，另一方面也有助于挖掘社區的友善之光，從而實現價值凝聚。

應急管理畢竟是非常態的情況，城市和社區的運作更多還是處于常態化的狀態。思想上的松懈再加上已有制度機制的制約，導致應急管理的教訓往往一再重演，以至于我們從應急管理研究中獲得的唯一教訓就是我們不能從應急管理中汲取教訓。出現以上問題的原因在于，我們在應急管理中面臨的問題迫使我們去反思、總結出系統化的理論圖景和改革方案，但是，如果我們經常用非常態化標準來設計常態化的運作機制，則常常面臨期望過高、對人的理性認識不充分等“理論自負”，這也是“運動式治理”為何只能短期有效而不能長期見效的原因。因此，我們努力的關鍵不是將應急管理狀態下的社區參與變為常態，而是要建立起能夠由常態迅速轉向非常態的簡約高效的運作體系。其中有3點工作值得關注：（1）進一步完善社區融入城市應急管理的制度體系，并以“市—區—街鎮—社區”體系為抓手，思考社區參與應急管理的人員如何保障、信息如何保障、資源如何保障等問題。（2）進一步完善社區治理的骨干體系，在社區治理的實踐中挖掘并維持一批有熱情、有能力、有情懷的社區骨干，并同骨干一起開展定期的常態化工作，強化村居社區與居民之間的互動磨合，確保社區應急管理初期就有抓手，避免應急管理的“臨時抱佛腳”。（3）進一步轉變社區工作思路，變“為人民服務”為“與人民一起”，既要鼓勵骨干的參與，也不拒絕居民的“搭便車”行為，因為只要不是“開倒車”，“搭便車”也是一種態度和新的參與形式。我們不能一廂情愿地期望所有人都能是“雷鋒”，也不宜對其他人進行贊揚式的道德綁架，關鍵是要設計相關的制度機制，保障“雷鋒們”的權益，讓社會涌現出更多的“雷鋒”。

本文提出了關于超大城市應急管理中的社區參與的一些思路，而關于社區如何建立起“平戰結合”的治理新機制，如村居書記的作用如何發揮，治理資源如何調配，激勵機制如何落實等，這些都需要更加細致的研究。