亟待重視縣域碳匯市場建設

張穎 孟娜

國家高度重視全國碳匯市場建設工作，逐步推進我國的碳匯市場建設，把“雙碳”目標納入國家生態文明建設戰略發展當中[1-2]。但目前有關“雙碳”目標的相關措施和技術大多停留在宏觀和中觀層面，對于如何推進縣域等微觀層面的碳匯市場建設尚不明確，尤其對縣域碳匯市場建設、農業農村碳匯產品開發等缺少相關政策規定，也缺少具體的實踐探索[3]。

近日在河北省承德市塞罕壩機械林場和陜西省榆林市定邊縣進行調研，發現在縣域碳匯市場建設、農業農村碳匯產品開發等方面缺少實踐探索，缺少相關法律法規和政策規范等，缺少助力農民增收的具體措施。

研究后提出的建議包括：通過建立碳匯生態賬戶、進行碳匯生態積分評估、開展碳匯生態積分交易和加強賬戶監管等，進行縣域碳匯生態賬戶交易試點推廣，推動我國農業農村碳匯產品開發，助力農民增收。

一、調查地農業農村碳匯產品開發現狀

河北省承德市塞罕壩機械林場2015年啟動首批碳匯造林和森林經營碳匯項目。2015年啟動實施的林業碳匯項目按30年計入期，共計474.8512萬噸，核證減排量已在國家發改委備案，完成了首批造林碳匯18.275萬噸的簽發，目前已銷售16.2181萬噸，實現銷售收入309.0753萬元。2018年，在北京環境交易所與北京蘭諾世紀科技有限公司達成首筆造林碳匯交易，交易量3.6萬噸。2021年6月22日，林場與生態環境部環境發展中心、圍場縣政府簽署了《關于共同推進綠色低碳發展推動實現碳達峰碳中和戰略合作備忘錄》。期間，中環聯合（北京）認證中心向塞罕壩伯斯特君瀾酒店頒發了碳中和證書，這也是塞罕壩第一家獲得碳中和認證的酒店。酒店通過購買塞罕壩機械林場提供的575噸核證的二氧化碳當量的自愿減排量抵消了相關溫室氣體排放量，實現了特定時段碳中和。

陜西榆林市定邊縣，全縣林地面積98618.02公頃。2020年，定邊縣啟動了白于山國家儲備林項目建設，計劃實施儲備林項目3.33萬公頃，總投資50億元，為全縣碳匯產品開發奠定基礎。截止2021年，定邊縣累計完成造林及低產林改造面積5.67萬公頃，封山育林1.05萬公頃，森林撫育0.72萬公頃，義務植樹768萬株，樟子松基地造林1.29萬公頃。完成經濟林基地建設核桃造林0.12萬公頃、兩杏基地造林及改造0.29萬公頃，鄉村道路綠化280公里，風沙草灘區農田防護林網建設37.1公里，完成千村萬戶、美麗鄉村工程103個行政村的綠化。能源企業造林投資1.5億元，提高了全縣森林碳儲量和碳匯量，為“雙碳”目標實現和碳匯產品的市場開發提供物質基礎和支撐。

二、調研中發現的三大問題

（一）碳匯市場建設存在一定的“牛鞭效應”

“牛鞭效應”主要指在產品需求-生產過程中，由于市場需求信息缺乏和延遲，使得需求信息扭曲并逐級放大，最終導致產品生產供應商高估或低估市場需求，從而過多或過少生產、產品積壓或短缺。在從需求-生產信息傳遞過程中，如同甩牛鞭一樣，甩鞭的手甩動很小，但鞭尖甩動很大[4-5]。

當前，我國農村農業資源高度消耗的經營方式尚未根本改變，種養殖綠色生產和低碳加工技術仍然十分稀少，特別是在干旱半干旱地區農業的綠色發展受到重重阻礙。此外，當前關于碳達峰碳中和的相關措施和技術僅停留在宏觀和中觀層面，對于縣域等如何推進微觀層面的農業農村碳匯市場發展尚不清楚，也處于探索階段。經過實地考察發現，在縣域層面，關于農業農村碳匯推廣、人員安排、資金組織等基本都是空白，尤其普通百姓對碳匯不了解，職工、居民、農民甚至一些干部、技術人員等，對其碳匯產品的市場開發、交易等都不清楚。農業農村碳匯產品的開發、交易等，目前主要在高層和中層層面炒作較多，底層老百姓缺少基本認知。在此背景下，要落實“雙碳”目標，并助力百姓增收，碳市場建設要防止“牛鞭效應”。要在縣域層面推行相關碳匯交易市場建設試點，加大宣傳力度，摸索縣域碳市場建設的經驗，落實好農業農村碳匯產品開發助力農民增收的政策。

定邊縣產業門類較全，既有能源生產的大企業，也有占比較高的農林牧業發展資源，尤其縣域碳市場建設干部、群眾積極性較高。通過縣域農業農村碳匯市場建設試點，首先實現縣域的“碳中和”，進而推動和帶動周邊地區的碳匯市場的建設，促進高質量發展；其次，為我國碳匯市場建設積累經驗，樹立典型和樣板，真正把“雙碳”目標實現落到實處，助力農民增收。

（二）一些地區農業資源利用不盡合理

我國西部自然條件復雜。在定邊縣的調研中看到：我國西部擁有豐富的農業資源，但一些地方防護林大面積退化，防護效益嚴重衰退。過去營造的農田防護林網，80%已退化消失，一些灘區農田基本裸露。加之土地地下水位下降、經營管理不合理、撫育管理不到位和過度放牧等影響，林地的防護功能嚴重退化。近幾年，土地升值較快，農民造林積極性普遍較低，甚至一些地方出現了抵觸植樹造林的現象。一些土地經營者或管理者不愿意植樹造林，農林發展矛盾突出。合理利用農業資源，提高林分質量，加強林地資源管護迫在眉睫！

（三）農業農村碳匯開發助力農民增收的碳市場尚未形成

西部地區有條件開發碳匯資源，一些地方有條件發展碳匯經濟，通過種樹、種草能夠助力農民增收。以定邊為例，如果有縣域的碳交易市場，種樹、種草所獲得的碳匯就能交易，獲得收益。利用碳匯市場交易讓碳匯經濟衍生到西部其他農村地區，對推動農業農村碳匯產品開發助力農民增收有重要幫助。農業農村碳匯產品開發，有利于農民利用瘠薄土地，獲得一定的碳信用。但調查發現，農業農村碳匯開發助力農民增收的碳市場尚未形成。無論是助力農民增收的機制，還是碳匯開發的方式、方法等均為空白。因此，快速形成有效市場，是西部地區增強低碳經濟和綠色發展能力、廣大農村地區完成我國二氧化碳減排目標的重要措施和途徑。

本次調查獲悉，塞罕壩機械林場完成碳匯交易16.2181萬噸，實現收入309.0753萬元。定邊縣新能源產業發展，使其成為負碳地區。如2020年定邊縣碳排放量400萬噸，自愿減排了550萬噸，實現負碳150萬噸。如有縣域的碳交易市場，按目前40元/噸二氧化碳交易價計算，可以幫助農民增收6000萬元。2020年，定邊縣新能源發電量55億度，相當于每年為國家自愿減排二氧化碳550萬噸，全部交易可達2.2億元，若2025年發電量達到180億度，交易額可達7億元左右。這些實實在在的碳匯“收入”，依賴于地方碳匯市場的建設和完善，也依賴于地方碳匯市場的機制有效形成。

三、構建縣域碳匯生態賬戶交易試點的設想

鑒于目前嚴格的林業碳匯項目開展條件限制[5]，可選擇在定邊縣做縣域碳匯生態賬戶交易試點推廣。具體思路如下：

（一）建立碳匯生態賬戶

對于林業“三定”明確，土地權屬清晰的單位、個人均可申請建立碳匯生態賬戶，進行農業農村碳匯資源核查。碳匯生態賬戶建立的基礎是土地保護法律和生態補償的有關法律法規及政策。

推動碳匯資源核查的具體做法：首先，從社會層面招募有資質并符合有關要求的機構、人員，對本地森林、農田、草地等資源、地塊逐個進行碳匯測算、核查，并建立相關檔案或數據庫；其次，由審定的第三方機構如中國質量認證中心等對本地碳匯情況開展審定工作，并建立碳匯生態賬戶。

（二）碳匯生態積分評估

碳匯生態積分評估的具體標準，評估原則、技術方法主要參考有關生態補償標準、政策制定。生態積分可為百分制。

考慮到縣級層面所涉及的利益主體、職能部門繁多復雜，在生態評估階段政府應明確不同部門的具體職責，以避免后期交易中出現利益糾紛。一方面，針對縣域內主要企業，由地方環保局牽頭，對地方企業進行碳排放評估備案；另一方面，對縣級可用于交易的碳匯量進行備案，這一工作主要由地方政府發改委牽頭，協調農業農村局和林草局分別對農田、草地和林地生態系統中可用于交易的碳匯量進行評估備案。

碳匯生態積分可在法律允許的范圍內進行自愿交易，但不能跨縣域、跨規劃區域交易。政府一般要求制定生態積分交易的最低價，最終交易價格由買賣雙方協商確定。所有者出售生態賬戶中的生態積分時，既可只出售生態措施，保留生態用地，也可以二者打包出售。對于前者，土地所有者必須保障該土地上的生態措施得到有效執行；對于后者，該土地的使用權及其生態措施相關的維護義務則全部由買方承擔。排放企業可購買用于交易的碳匯生態積分，用于抵消其配額外的碳排放，或實現企業發展對地方經濟發展支持的社會責任。

（三）碳匯生態積分交易

在這個階段最為關鍵的是如何將零散的碳匯減排量進行統一整合。在農林碳匯交易過程中存在林權轉讓、多頭監管、權力尋租等問題。為避免這一問題，建議對縣域層面的碳匯交易推廣，應避免精準到農戶，而是應當以縣級為基本交易單位進行交易。農戶所擁有的碳匯生態積分交易根據相關機構核查后，應由縣級發改委部門牽頭，地方林業部門和農業農村局按照每戶碳匯的生態積分大小進行審核，并按比例發放碳票（實際碳匯擁有量的憑證）。將零散的可用于交易的碳匯減排量匯集到縣級層面，進行交易備案。

一方面，基于評估備案階段由政府整合各鄉鎮和村莊農戶的碳匯量并統一匯集到縣級層面，并通過規定符合評估備案的工業企業向縣級政府購買所需的碳匯；另一方面，對于地方酒店等文旅企業，鼓勵其開展以碳匯或零碳為理念的產業，例如零碳酒店、零碳旅游等，以此為紐帶，將社會群體所產生的零散資金轉換為碳匯交易，實現碳匯交易落地[5]。

實際發生碳匯交易所獲得的收益，由縣級政府相關部門進行統一調配，一部分資金可用于發展縣域經濟，另一部分資金按照每戶所擁有的碳匯積分所發放的碳票憑證，按比例發放至農戶手中。

（四）賬戶監管

政府部門對碳匯生態賬戶的監管措施主要包括：制定土地規劃，開展碳匯生態賬戶登記和補償項目驗收，根據碳匯項目質量發放對應的生態積分并實行全過程的持續監管；對開展碳匯生態賬戶建設的自然生態空間，從補償之日起一定期限內不得改變空間用途（比如20-30年內）。政府主管部門對碳匯生態賬戶補償涉及的積分評估、預防措施、生態保護措施等進行長期監管，確保碳匯生態補償措施落實到位。

參考文獻：

[1] 謝淑娟，匡耀求，黃寧生.中國發展碳匯農業的主要路徑與政策建議[J].中國人口·資源與環境，2010，20（12）：46-51.

[2] 陳儒，姜志德.中國低碳農業發展績效與政策評價[J].華南農業大學學報（社會科學版），2017，16（05）：28-40.

[3] 楊博文.政策導向下我國農林碳匯交易生態扶貧監管框架研究[J].農業經濟與管理，2019（03）：51-60.

[4] 馬銘婧，郗鳳明，尹巖，邴龍飛，王嬌月，張文鳳，牛樂.碳中和視角下秸稈處置方式對碳源匯的貢獻[J].應用生態學報，2022，33（05）：1331-1339.

[5] 牛玲.碳匯生態產品價值的市場化實現路徑[J].宏觀經濟管理，2020（12）：37-42+62.