淺談完善我國糧食儲備管理機(jī)制與維護(hù)國家糧食安全

王秀意

一、引言

糧食安全是應(yīng)對突發(fā)事件的基本保障，是國家安全和國家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。保障國家糧食安全的關(guān)鍵在于做好糧食儲備工作。糧食儲備對維護(hù)市場供需和價(jià)格穩(wěn)定、應(yīng)對自然災(zāi)害帶來的糧食減產(chǎn)、保障社會穩(wěn)定具有重要意義。2022 年俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)，兩國均是全球小麥的主要出口國，占全球小麥出口額的四分之一，出口額的降低以及戰(zhàn)爭導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)直接導(dǎo)致全球市場小麥價(jià)格上漲55%，創(chuàng)出近14 年以來的價(jià)格新高。從國內(nèi)來看，我國是糧食消費(fèi)大國，國內(nèi)產(chǎn)出不足以完全滿足人們對糧食的需求，存在結(jié)構(gòu)性短缺的問題。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國2020 年、2021 年糧食進(jìn)口量分別達(dá)到1.4 億噸、1.6 億噸，同比上漲28%和18%。內(nèi)外部環(huán)境對維護(hù)糧食安全提出了新的挑戰(zhàn)，近年以來，中央及各省份均不斷加強(qiáng)糧食儲備管理，共同保障國家糧食安全。

二、完善糧食儲備管理與糧食安全的重要意義

糧食儲備從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度可以理解為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的特征，也就是說沒有人能阻止這項(xiàng)公共產(chǎn)品同時被其他人消費(fèi)，任何人的消費(fèi)也不會減少其他人對這項(xiàng)公共產(chǎn)品的消費(fèi)。公共產(chǎn)品的兩個特性就導(dǎo)致了容易出現(xiàn) “搭便車” 現(xiàn)象，每個人都希望由別人提供公共產(chǎn)品而自己不愿意提供，從而導(dǎo)致公共用品的供給減少。糧食儲備的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致了它只能成為政府的一項(xiàng)公共職能，通過政府的財(cái)政、稅收政策來維持這項(xiàng)公共產(chǎn)品的供給。

1974 年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織首次提出糧食安全的概念，任何人在任何時刻都能獲得足夠的食物以保障生命健康。2001 年，對糧食安全重新進(jìn)行了定義，是指所有人都能通過社會、經(jīng)濟(jì)等途徑來獲得充足、安全并富有營養(yǎng)的食物，以滿足其積極健康生活的膳食需要及食物偏好。糧食生產(chǎn)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，在市場上存在供應(yīng)與需求，供需的變化也就會引起價(jià)格波動。為了維護(hù)糧食價(jià)格的穩(wěn)定，保障人民糧食安全，這就需要糧食儲備來進(jìn)行調(diào)節(jié)。世界各國均十分重視糧食儲備問題，我國亦是如此，古代的 “常平倉” 制度就是一個例子。

因此，政府糧食儲備作為保障國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是不斷增強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控能力、大幅提升糧食倉儲物流能力、提升糧食流通監(jiān)管水平和治理能力、推動糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的重要“壓艙石”。只有保障糧食供給充足、價(jià)格穩(wěn)定，才能保障社會安定乃至經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此建立完善的糧食儲備體系至關(guān)重要。

三、國內(nèi)外糧食儲備體制現(xiàn)狀

糧食儲備關(guān)系到一個國家的社會穩(wěn)定和政治安全，因此對各國政府來說意義重大，建立適合本國發(fā)展的糧食儲備體制對于國家來說至關(guān)重要。各國的糧食儲備體制根據(jù)各國國情的不同而存在差異，因此在探討構(gòu)建完善的糧食儲備體制問題時，必須要了解國內(nèi)外不同類型的糧食儲備體系，從而總結(jié)各種儲備體制的優(yōu)劣，最終找到適合我國的糧食儲備體系。結(jié)合國外主要糧食進(jìn)出口國家的情況來看，糧食儲備體系可以分為以政府儲備為主和以社會儲備為主兩種。以社會儲備為主的代表國家有美國以及法國、德國等歐盟國家。美國是以社會儲備中的農(nóng)場儲備為主，農(nóng)民擁有或控制的農(nóng)場儲備占到總倉儲近60%。重視社會儲備減少了美國糧食儲備的運(yùn)行成本，為政府節(jié)省了開支。美國糧食市場的穩(wěn)定主要是通過國內(nèi)三大糧食期貨市場來進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時設(shè)定專門的糧食儲備執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使用政策性信貸杠桿等政策手段間接調(diào)控市場，政府儲備糧主要采用委托代儲的方式，政府不直接參與儲備糧和倉儲設(shè)施的經(jīng)營。此外，制定 《美國倉儲法》 和 《糧食倉儲條例》 等法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)對倉儲業(yè)質(zhì)量、流程等具體操作的有效監(jiān)督。

法國、德國等歐盟國家也是以社會儲備為主，政府儲備規(guī)模逐漸減少。糧食儲備采取國家采購的方式，糧管局作為政府的糧食儲備管理機(jī)構(gòu)，在市場上收購農(nóng)業(yè)合作社的糧食。糧食倉儲設(shè)施采取向商業(yè)機(jī)構(gòu)租用的方式，也可以委托私人企業(yè)進(jìn)行儲備。通過給予儲備費(fèi)用和利息補(bǔ)貼的方式降低政府儲備的成本。此外俄羅斯也是以社會儲備為主體。以政府儲備為主的代表國家主要有澳大利亞、日本、印度以及我國等。

澳大利亞的糧食儲備是由隸屬于政府的小麥局負(fù)責(zé)儲備糧的具體經(jīng)營活動，有專門的糧食儲運(yùn)公司負(fù)責(zé)倉儲和運(yùn)輸，只負(fù)責(zé)糧食的收購、檢驗(yàn)、運(yùn)輸、存儲，不參與糧食經(jīng)營。澳大利亞構(gòu)建了糧食儲備的HACCP 體系（危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)），涵蓋糧食從生產(chǎn)到運(yùn)輸?shù)拿總€環(huán)節(jié)，保障每個環(huán)節(jié)的質(zhì)量和終端食品的安全。日本設(shè)立專項(xiàng)儲備，由政府和民間共同負(fù)責(zé)，政府為主，民間儲備由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，印度也是以政府儲備為主，因此政府也承擔(dān)了高額的糧食補(bǔ)貼費(fèi)用。

我國的糧食儲備格局包括國家糧食專項(xiàng)儲備、地方糧食儲備和社會糧食儲備。主要是以政府儲備為主，政府儲備分為中央儲備和地方儲備，地方儲備又可以分為省市縣多級儲備。我國作為人口大國，糧食短缺及糧食價(jià)格的異常波動極易造成社會風(fēng)險(xiǎn)，因此國內(nèi)近幾年不斷探索，逐漸形成了相對完善的糧食儲備體系。

四、現(xiàn)階段我國儲備糧管理機(jī)制存在的主要問題

（一）儲備體制層級簡單、儲備成本較高

我國儲備糧體系基本是以政府組建的承儲企業(yè)為主，包括中央儲備糧管理公司（中儲糧）和地方政府建立的儲備糧承儲企業(yè)，包括省級和各地市級，私人企業(yè)和農(nóng)民等社會儲備占比極低。承儲企業(yè)的資金來源主要包括通過農(nóng)發(fā)行信貸資金、財(cái)政性補(bǔ)貼資金以及儲備輪換中盈利三個方面。財(cái)政補(bǔ)貼收入中，中央儲備由國家撥款，省級儲備由省財(cái)政撥款，市、縣（區(qū)）的地方儲備糧分別由當(dāng)?shù)刎?cái)政承擔(dān)。地方財(cái)政自行承擔(dān)糧食儲備補(bǔ)貼也造成了地方對于糧食儲備意愿不強(qiáng)，地方儲備的職能發(fā)揮不到位。

（二）糧食儲備管理效率較低

中央儲備糧公司采用的垂直管理體系存在一些不足，容易造成權(quán)責(zé)不對稱、監(jiān)管不到位、貪污腐敗等問題，管理層級太多容易造成信息不對稱，難以對基層組織實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督管理。地方儲備存在地方政府儲備意愿不高、管理機(jī)制不同的情況。例如部門省屬糧食儲備公司經(jīng)營上隸屬地方國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)考核，同時在政策上受糧食主管部門監(jiān)管，儲備糧管理涉及到國資監(jiān)管、財(cái)政、糧食等多個部門，造成運(yùn)行管理調(diào)控效率較低。同時地方儲備層級分為省市縣三級，層級設(shè)置過多容易造成糧食調(diào)節(jié)效率低、成本支出高。同時大部分地方糧食儲備企業(yè)規(guī)模較小，管理落后、結(jié)構(gòu)單一，企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低，盈利能力弱。

（三）政府儲備的的功能作用發(fā)揮不到位

政府儲備的目標(biāo)包括維護(hù)國家糧食安全、穩(wěn)定市場價(jià)格、穩(wěn)定農(nóng)民收入和獲取收益。糧食儲備作為糧食市場主要調(diào)控手段的作用發(fā)揮不充分，多級儲備管理體系導(dǎo)致地方儲備在糧食出入庫的報(bào)批流程繁瑣，很難在短時間內(nèi)快速發(fā)揮調(diào)節(jié)市場價(jià)格的作用。同時儲備糧難以發(fā)揮期貨市場的作用，一般儲備糧進(jìn)入市場操作僅憑企業(yè)對市場價(jià)格和供應(yīng)的情況進(jìn)行自我判斷，操作風(fēng)險(xiǎn)較大。另外，政府儲備的輪換需要報(bào)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)，不能賺取季節(jié)差價(jià)。

五、以高效儲備糧管理機(jī)制提升國家糧食安全把控能力的應(yīng)對策略

（一）建立權(quán)責(zé)明晰的糧食儲備層級體系

第一，合理劃分中央儲備、地方儲備和民間儲備的儲備職責(zé)，各承擔(dān)部分糧食儲備責(zé)任，促進(jìn)糧食儲備系統(tǒng)高效運(yùn)行。同時在糧食儲備的地域布局上，結(jié)合糧食產(chǎn)銷地域優(yōu)勢以及東西部差距，合理布局中央儲備和地方儲備的規(guī)模。第二，減少地方儲備的儲備層級，直接由省級儲備整合市縣級儲備，通過資源整合建立扁平化的糧食儲備體系，降低管理成本的同時提高管理效率。同時資源整合能夠直接提升地方糧食儲備企業(yè)的規(guī)模，提高運(yùn)營效率和價(jià)值創(chuàng)造力。第三，通過大力扶持民間糧食企業(yè)，構(gòu)建市場化競爭機(jī)制，提高我國糧食企業(yè)的國際競爭力。中央儲備和地方儲備可以試求探索委托代理的經(jīng)營方式，例如保留糧食儲備的經(jīng)營權(quán)，將糧食收儲、質(zhì)檢、物流等各環(huán)節(jié)委托民間企業(yè)進(jìn)行代理，通過建立質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管控體系保障儲備糧食的質(zhì)量。第四，借鑒各國經(jīng)驗(yàn)中農(nóng)戶儲備是糧食儲備中的重要組成部分，建議鼓勵農(nóng)民增加農(nóng)戶儲備，真正實(shí)現(xiàn) “藏糧于民”，緩解突發(fā)事件導(dǎo)致的糧食危機(jī)，從根本上保障糧食安全。

（二）按照政府儲備層級，對承儲企業(yè)的政策性職能和經(jīng)營性職能進(jìn)行合理劃分

為提高糧食儲備體系的效率，對中央儲備和地方儲備的職能進(jìn)行合理劃分。例如剝離中儲糧的經(jīng)營性職能，專職做好糧食儲備的宏觀調(diào)控、輪換購銷等政策性職能。地方糧食儲備企業(yè)對政策性職能和經(jīng)營性職能進(jìn)行合理規(guī)劃，由于地方儲備企業(yè)很多受國資監(jiān)管部門的考核，因此在保障地方儲備的政策職能的同時還需要兼顧企業(yè)效益。地方儲備企業(yè)可以進(jìn)行糧食貿(mào)易、糧食加工等經(jīng)營性行為，但是需要嚴(yán)格區(qū)分儲備糧和貿(mào)易糧，禁止儲備糧與貿(mào)易糧交叉。

（三）健全我國糧食儲備法律制度

建立完善的中央儲備和地方儲備監(jiān)管機(jī)制，建議將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)納入糧食儲備，這也符合國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。目前我國中央儲備大部分都委托到代儲企業(yè)，代儲企業(yè)也大多選擇隸屬地方政府的地方儲備企業(yè)，主要原因就在于我國糧食儲備監(jiān)管沒有健全的管控制度或體系，私營企業(yè)的管理職責(zé)是否能真正做到位存在不確定性，儲備糧食的質(zhì)量、儲存安全缺乏法律依據(jù)。建議借鑒國外成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，針對糧食儲備專門立法，通過建立完善的糧食儲備法律法規(guī)，有效保障政府對于糧食儲備的合理調(diào)控。

（四）加強(qiáng)糧食儲備的配套設(shè)施建設(shè)

一是應(yīng)用科技創(chuàng)新成果，通過構(gòu)建節(jié)糧減損標(biāo)準(zhǔn)體系，減少糧食儲存和流通中的損耗。二是加大科技創(chuàng)新投入，推進(jìn)科技儲糧。根據(jù)現(xiàn)代糧食倉儲標(biāo)準(zhǔn)，合理布局儲糧庫點(diǎn)，建設(shè)結(jié)合業(yè)務(wù)管理、糧情檢測、安防監(jiān)控等為一體的智能化、自動化、信息化的高質(zhì)量糧食倉儲倉庫。三是完善中政府儲備的質(zhì)量監(jiān)管，提高質(zhì)量監(jiān)管精度，提高糧食儲備效率，發(fā)揮儲備糧的調(diào)控和應(yīng)急功能。通過推廣糧食儲備品質(zhì)檢測技術(shù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保對糧食質(zhì)量的有效監(jiān)督，為推廣社會儲備提供技術(shù)支撐。

六、結(jié)語

糧食儲備作為保障國家糧食安全的重要手段和途徑，需要加強(qiáng)對糧食儲備的正確認(rèn)識、建立完善的糧食儲備制度體系以及建設(shè)符合國情實(shí)際的機(jī)制體系，保障糧食市場供應(yīng)和糧食質(zhì)量安全，將保障國家糧食安全做到實(shí)處，提升應(yīng)對國內(nèi)外不確定環(huán)境變化的能力。