突發(fā)公共事件中慈善組織公信力研究
——基于信息披露及其治理視角的思考

柳慧美 程博 （教授 / 博士） 樊柯馨

（1浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 浙江杭州 310013 2南京審計(jì)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 江蘇南京 211815 3中國財(cái)政雜志社 北京 100036）

一、引言

慈善組織作為公共物資及捐贈(zèng)款項(xiàng)的主要“收集地”及“分配地”，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中起到了重要的作用。然而，近年來慈善組織的公信力備受社會(huì)公眾質(zhì)疑。由于突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)和生命造成了嚴(yán)重危害，政府和社會(huì)各界會(huì)紛紛伸出援手，投入大量的救災(zāi)資金和募集大量的善款及物資。如何利用好社會(huì)公共資源，發(fā)揮慈善組織的公共產(chǎn)品配送和服務(wù)職能，維護(hù)好社會(huì)各界愛心款物的公平分配秩序，是一個(gè)非常重要的實(shí)踐問題和學(xué)術(shù)問題。本文基于信息披露和治理機(jī)制視角，對(duì)突發(fā)公共事件中慈善組織信任危機(jī)的成因進(jìn)行了剖析，并從完善審計(jì)應(yīng)對(duì)、建立審計(jì)問責(zé)機(jī)制、加大信息披露力度等方面提出化解慈善組織信任危機(jī)的措施，以提高慈善組織公信力，助推慈善事業(yè)健康、有序、蓬勃發(fā)展。

二、突發(fā)公共事件中慈善組織信任危機(jī)的成因分析

（一）復(fù)雜的委托代理關(guān)系

突發(fā)公共事件中慈善組織的委托代理關(guān)系較為復(fù)雜，主要包括捐贈(zèng)者與慈善組織間的委托代理關(guān)系、受益者與責(zé)任部門間的委托代理關(guān)系、上下級(jí)政府間的委托代理關(guān)系等多種類型（鄭石橋，2020）。雖然不同國家、不同組織、不同單位應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件所采取的措施不同，但以善款及物資為委托基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系的本質(zhì)是相同的。在突發(fā)公共事件中的多種委托代理關(guān)系中，委托方將相關(guān)的善款及物資交付給受托方，受托方根據(jù)委托方的意愿和要求，最大程度高效地將相關(guān)資金物資分配給突發(fā)公共事件中的受害者，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品配送和服務(wù)職能；而受托方則要承擔(dān)的是一種以資金物資為委托、特殊的經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任（鄭石橋，2020）。

從委托代理關(guān)系來看，代理人作為受托方可能會(huì)因合約彈性大、信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)人的有限理性等原因產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，致使善款及物資等資源錯(cuò)配，進(jìn)而造成突發(fā)公共事件中慈善組織的信任危機(jī)。首先，委托方將相關(guān)善款及物資委托給受托方，授權(quán)受托方對(duì)善款及物資進(jìn)行分配。雖然這一過程中委托人和受托人之間可能有書面或口頭合約，但由于合約在執(zhí)行的過程中存在諸多不可控因素，委托方并不可能約定所有事項(xiàng)，使得合約履行存在較大的彈性。如果不是定向捐贈(zèng)，代理人將具有較大的決策權(quán)，這為代理人改變善款及物資的用途和去向創(chuàng)造了條件。其次，委托方不參與善款及物資的分配，委托方通過受托方披露的信息獲取善款及物資分配、使用、效果等相關(guān)信息，而受托方直接參與善款及物資的收錄、支出、分配等過程，直接掌握一手信息。由于委托方與受托方之間的信息不對(duì)稱，相比受托方而言，委托方始終處于信息劣勢(shì)地位，受托方可能會(huì)粉飾所披露的相關(guān)信息來掩蓋其資源錯(cuò)配行為。再次，突發(fā)公共事件中的捐贈(zèng)者、捐贈(zèng)單位等利益相關(guān)者，捐贈(zèng)成立時(shí)，意味放棄了資產(chǎn)的所有權(quán)，而慈善組織具有“社會(huì)公益人”和“經(jīng)濟(jì)人”雙重屬性，使得有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”有動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)違背公益的初衷而改變善款及物資的分配。

（二）特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

慈善組織與營利組織有所不同，其資產(chǎn)并非依靠權(quán)益資金和債務(wù)資金形成，而主要是以多元化的形式募集于社會(huì)公眾，捐贈(zèng)者一旦捐出資產(chǎn)，意味著放棄了資產(chǎn)占用、使用、收益、支配等權(quán)力；受贈(zèng)者（慈善組織）對(duì)該資產(chǎn)僅有控制權(quán)；受益者并非捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者，并不能成為慈善組織資產(chǎn)的所有者（程博等，2012）。由于捐贈(zèng)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移過程中持有捐贈(zèng)款物的實(shí)體對(duì)象并不是完全意義上的所有者，存在所有權(quán)模糊、相關(guān)責(zé)任不清晰等問題，進(jìn)而會(huì)影響慈善組織的信息披露動(dòng)機(jī)和表現(xiàn)形式。同時(shí)，捐贈(zèng)人可能分布較廣，若不是定向捐贈(zèng)，資產(chǎn)分配的權(quán)利由慈善組織決定、會(huì)計(jì)信息的披露程度也取決于相關(guān)慈善組織的治理水平，捐贈(zèng)者難以對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行全過程監(jiān)督，以至于突發(fā)公共事件中慈善組織的公信力會(huì)受到影響。

首先，在慈善捐贈(zèng)過程中，具有多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，相關(guān)責(zé)任界定不清晰。捐贈(zèng)者自愿將一定數(shù)額的善款及物資捐贈(zèng)給慈善組織，捐贈(zèng)者對(duì)所捐贈(zèng)的善款及物資持有控制權(quán)；隨著善款及物資的轉(zhuǎn)移，捐贈(zèng)者將善款及物資相關(guān)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給慈善組織，慈善組織由此擁有該善款及物資的控制權(quán)；慈善組織作為受托方，對(duì)所有的捐贈(zèng)善款及物資根據(jù)捐贈(zèng)者的意愿和要求進(jìn)行分配，相關(guān)善款及物資分配給受益者后，受益者最終擁有該善款及物資的控制權(quán)。由于相關(guān)善款及物資在多個(gè)主體間流動(dòng)，善款及物資轉(zhuǎn)移過程中容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不明確、相關(guān)責(zé)任界定不清晰等問題，容易滋生腐敗問題。因此，對(duì)相關(guān)捐贈(zèng)善款及物資難以進(jìn)行監(jiān)督，即使實(shí)施了相關(guān)的監(jiān)督措施，也難以界定相關(guān)主體的責(zé)任（朱占奎，2011）。

其次，慈善捐贈(zèng)款物運(yùn)轉(zhuǎn)過程中獲得的收益歸屬不明確。慈善組織在對(duì)相關(guān)善款及物資進(jìn)行合理規(guī)劃的過程中雖然不具有相關(guān)善款及物資的收益權(quán)，但對(duì)其擁有相關(guān)控制權(quán)及使用權(quán)。慈善組織把善款及物資分配給相關(guān)受益人，由此受益人對(duì)善款及物資擁有控制權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)。由于慈善組織并沒有剩余索取權(quán)，自利的動(dòng)機(jī)可能使得其自愿性信息披露具有選擇性，慈善組織可能會(huì)選擇對(duì)自身有利而并非對(duì)捐贈(zèng)者有幫助的信息進(jìn)行披露，這也有悖于捐贈(zèng)者的信息披露訴求，勢(shì)必導(dǎo)致慈善組織出現(xiàn)信任危機(jī)，進(jìn)而會(huì)對(duì)慈善組織公信力的提升產(chǎn)生不利影響。

（三）會(huì)計(jì)信息披露不完善

按照現(xiàn)有的會(huì)計(jì)制度，慈善組織在確認(rèn)資產(chǎn)時(shí)遵循權(quán)責(zé)發(fā)生制，權(quán)責(zé)發(fā)生制下業(yè)務(wù)活動(dòng)形成的收付款時(shí)點(diǎn)，可能與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)生的時(shí)點(diǎn)不吻合。慈善捐贈(zèng)責(zé)任的形成在實(shí)際收到款項(xiàng)或取得物資時(shí)進(jìn)行確認(rèn)，并非在承諾或簽訂協(xié)議時(shí)確認(rèn)。由于會(huì)計(jì)確認(rèn)的時(shí)點(diǎn)與實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的時(shí)點(diǎn)可能存在偏差，可能會(huì)導(dǎo)致捐贈(zèng)者所聲明的捐贈(zèng)數(shù)量與慈善組織或者相關(guān)受益者實(shí)際收到的不一致，由此也會(huì)使得慈善組織的社會(huì)公信力受損。

相比于外部會(huì)計(jì)信息使用者，慈善組織作為信息披露主體具有信息優(yōu)勢(shì)。往往在對(duì)外信息披露報(bào)告中，慈善組織僅公布善款及物資的使用情況，較少對(duì)外公布相關(guān)費(fèi)用的提取方式、使用明細(xì)，對(duì)善款及物資的分配辦法及其過程缺乏有力的解釋和說明，造成了慈善信息的不透明，加劇了信息不對(duì)稱，容易導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)（田萍，2020）。同時(shí)，治理機(jī)制缺失是影響慈善組織信息披露的一個(gè)重要因素。當(dāng)前我國慈善事業(yè)處在發(fā)展的初級(jí)階段，管理水平、信息披露等方面相對(duì)滯后，市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失，導(dǎo)致慈善組織整體治理水平相對(duì)較低（程博和宣揚(yáng)，2021）。此外，部分慈善組織作為受托方，受托責(zé)任觀念缺乏、會(huì)計(jì)信息披露意識(shí)淡薄，這都不利于慈善組織公信力的塑造。

三、治理突發(fā)公共事件中慈善組織信任危機(jī)的策略與建議

（一）完善審計(jì)應(yīng)對(duì)

審計(jì)是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系的重要組成部分，在重大突發(fā)公共事件中也發(fā)揮著重要的治理作用（陸施予和程博，2022）。突發(fā)公共事件中存在捐贈(zèng)者與慈善組織、受益者與責(zé)任部門、責(zé)任政府與部門間的委托代理關(guān)系，針對(duì)委托代理關(guān)系中產(chǎn)生的次優(yōu)問題、逆向選擇問題，一方面要區(qū)分委托代理關(guān)系的類別，另一方面要確定審計(jì)客體。審計(jì)的客體通常是指突發(fā)公共事件委托代理關(guān)系中的代理人。突發(fā)公共事件審計(jì)要根據(jù)審計(jì)總目標(biāo)和具體審計(jì)目標(biāo)展開，采取相應(yīng)的審計(jì)應(yīng)對(duì)，其審計(jì)目標(biāo)旨在發(fā)現(xiàn)受托方在履行相關(guān)義務(wù)時(shí)存在的機(jī)會(huì)主義行為、分析對(duì)善款及物資的財(cái)務(wù)披露是否真實(shí)可靠，從而監(jiān)督受托方認(rèn)真履行相關(guān)受托責(zé)任（鄭石橋，2020）。審計(jì)在突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)中可以起到監(jiān)督、約束、建議等作用，監(jiān)督相關(guān)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)信息是否真實(shí)可靠且符合成本效益原則，相關(guān)代理人行為是否合法合規(guī)，突發(fā)公共事件中審計(jì)客體的內(nèi)部制度是否完整、合理等。同時(shí)，對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公示，以期對(duì)受托方的舞弊行為起到震懾及其約束的作用，并就審計(jì)結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的問題提出針對(duì)性的改進(jìn)建議。具體來看，可以從優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督模式和加快審計(jì)數(shù)字化建設(shè)兩方面來完善審計(jì)應(yīng)對(duì)。

首先，優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督模式。參考以往重大突發(fā)公共事件中審計(jì)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)，可以采取“統(tǒng)籌安排、分級(jí)負(fù)責(zé)、把握總體、分頭公告”的審計(jì)實(shí)施步驟，對(duì)善款及物資的籌集、分配、管理、使用和效果，進(jìn)行全方位跟蹤審計(jì)，探索、優(yōu)化適合突發(fā)公共事件的審計(jì)監(jiān)督模式。考慮到突發(fā)公共事件中善款及物資的流動(dòng)性，可以針對(duì)審計(jì)的時(shí)間點(diǎn)對(duì)利益相關(guān)者實(shí)施事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，對(duì)相關(guān)資金物資實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)。同時(shí)，要求相關(guān)審計(jì)人員保持職業(yè)懷疑態(tài)度，精準(zhǔn)地識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中審計(jì)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)。此外，可以根據(jù)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)具體情況改變常規(guī)的審計(jì)方式、審計(jì)時(shí)間、地點(diǎn)以及內(nèi)容，來增強(qiáng)審計(jì)的不可預(yù)見性，優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督模式，以促進(jìn)審計(jì)信息的高效獲取，進(jìn)而發(fā)揮審計(jì)的治理作用。

其次，加快審計(jì)數(shù)字化建設(shè)。信息化和數(shù)據(jù)化是審計(jì)數(shù)字化建設(shè)的兩個(gè)重要方面。審計(jì)信息化要求將計(jì)算機(jī)、傳感器、通信以及控制等信息技術(shù)綜合地應(yīng)用于審計(jì)工作中去，制定審計(jì)工作計(jì)劃和改進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)流程，采取恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)工作方法，獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)，更好地對(duì)慈善組織存在的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而提高審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)數(shù)據(jù)化可以為信息使用者提供較為精準(zhǔn)的實(shí)時(shí)信息，可以對(duì)突發(fā)公共事件中的善款及物資流轉(zhuǎn)情況及物流運(yùn)輸情況、慈善組織等受托方內(nèi)部財(cái)務(wù)信息記錄與核算情況進(jìn)行實(shí)時(shí)化的監(jiān)督。通過共享慈善組織在籌資過程中的數(shù)據(jù)和信息，可以促進(jìn)慈善組織審計(jì)數(shù)據(jù)分析的全面覆蓋，促進(jìn)慈善審計(jì)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，提高對(duì)慈善組織審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性和社會(huì)公信力。此外，可以建立慈善組織審計(jì)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，對(duì)慈善組織審計(jì)業(yè)務(wù)電子數(shù)據(jù)實(shí)行集中管理，通過嵌入審計(jì)監(jiān)督信息共享系統(tǒng)。

（二）建立審計(jì)問責(zé)機(jī)制

為了緩解突發(fā)公共事件中慈善組織的代理沖突，根治慈善組織資源錯(cuò)配的問題，需要建立一套嚴(yán)格的審計(jì)問責(zé)機(jī)制，通過對(duì)慈善組織的善款及物資用途、去向、效率、效果等方面進(jìn)行審計(jì)問責(zé)，促進(jìn)慈善組織信息披露公開透明，從而增強(qiáng)慈善組織的公信力，提升突發(fā)公共事件的處置水平。就突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系而言，審計(jì)問責(zé)是對(duì)受托人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一種“權(quán)責(zé)對(duì)等”式的責(zé)任界定、鑒證、公允評(píng)價(jià)與責(zé)任追究，其問責(zé)主體是委托代理關(guān)系中的委托人；問責(zé)的客體是委托代理關(guān)系中的受托人；問責(zé)的范圍主要包括合規(guī)性行為和資源效益性問責(zé)；問責(zé)的程序主要包括受理問責(zé)、問責(zé)預(yù)案、搜集證據(jù)、責(zé)任認(rèn)定、問責(zé)結(jié)果和問責(zé)執(zhí)行等六個(gè)步驟，確保突發(fā)公共事件審計(jì)成果有效（陸施予和程博，2022）。

本文認(rèn)為，需要從以下三方面加強(qiáng)審計(jì)問責(zé)機(jī)制建設(shè)。首先，應(yīng)建立健全審計(jì)問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)。健全突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)制的首要問題應(yīng)是加快審計(jì)問責(zé)立法建設(shè)，通過制定和頒布《審計(jì)問責(zé)法》為突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)提供法律保障，以確保審計(jì)問責(zé)的權(quán)威性，使其權(quán)力監(jiān)督有法可依和依法而治。其次，建立突發(fā)公共事件審計(jì)問責(zé)聯(lián)席會(huì)議制度。為了落實(shí)突發(fā)公共事件審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題以及整改建議，應(yīng)由審計(jì)部門牽頭，協(xié)同司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門、媒體等，建立審計(jì)問責(zé)聯(lián)席會(huì)議制度。通過整合各方面的監(jiān)督力量，更好地協(xié)同審計(jì)問責(zé)工作的開展并提升審計(jì)問責(zé)效能。再次，強(qiáng)化公眾對(duì)慈善組織的監(jiān)督。健全慈善組織信息發(fā)布制度，推進(jìn)數(shù)字慈善服務(wù)，提高慈善組織工作的透明度，讓更多的公眾參與并監(jiān)督慈善組織的善款及物資的分配過程，為審計(jì)及審計(jì)問責(zé)提供良好的社會(huì)環(huán)境，進(jìn)而助推慈善組織提升治理水平。

（三）加大信息披露的力度

高質(zhì)量的信息披露不僅有助于利益相關(guān)者掌握慈善組織運(yùn)營狀況與財(cái)務(wù)信息，減少信息搜集成本，提高決策效率，而且可以減少捐贈(zèng)者和慈善組織管理層之間的信息不對(duì)稱和代理成本，增強(qiáng)捐贈(zèng)者對(duì)慈善組織的認(rèn)同，從而增加慈善組織的捐贈(zèng)收入（程博和方瑜茜，2021）。慈善組織作為慈善款項(xiàng)的受托方具有信息披露的義務(wù)，其不僅是增強(qiáng)信息的透明化和提升慈善組織公信力的重要責(zé)任人，更是提升突發(fā)公共事件處置水平、效率、效果的責(zé)任人。鑒于此，應(yīng)從以下四方面加大慈善組織信息披露的力度：首先，對(duì)信息披露主體責(zé)任進(jìn)行界定。法律法規(guī)應(yīng)對(duì)慈善組織信息披露的責(zé)任進(jìn)行清晰界定，尤其是對(duì)沒有按照信息披露義務(wù)以及信息披露不真實(shí)的責(zé)任人加大行政處罰甚至刑事處罰力度，確保慈善組織自覺、真實(shí)、全面、完整地披露相關(guān)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)信息。其次，對(duì)責(zé)任主體信息披露的內(nèi)容進(jìn)行界定。由于復(fù)雜的委托代理關(guān)系以及特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，慈善信息披露相關(guān)法律及制度應(yīng)對(duì)責(zé)任主體信息披露的內(nèi)容進(jìn)行界定，尤其是善款及物資的用途及去向、慈善組織運(yùn)營管理費(fèi)用的比例是否符合要求、善款及物資在突發(fā)公共事件中的配置效率及效果等方面進(jìn)行全面披露。再次，加強(qiáng)慈善組織數(shù)字化建設(shè)。建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)以及大數(shù)據(jù)管理制度，實(shí)現(xiàn)信息化會(huì)計(jì)記錄及披露，通過數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)相關(guān)善款及物資進(jìn)行反饋，提升慈善運(yùn)轉(zhuǎn)全過程的透明度。數(shù)字化建設(shè)不僅可以提高慈善組織的運(yùn)營效率，而且可以使得慈善組織業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)融合，提高慈善組織會(huì)計(jì)記錄、核算、披露的效率及準(zhǔn)確性，進(jìn)而提升慈善組織信息披露水平和質(zhì)量。最后，提高慈善組織財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)技能。為了加強(qiáng)慈善組織信息披露，需要提高相關(guān)會(huì)計(jì)人員的專業(yè)性、培養(yǎng)有關(guān)IT型科技人才，增加對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)，提升其職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力。