政務處分“法法銜接”的教義學分析

熊 波

2020 年7 月1 日正式實施的《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）是對《監察法》第45條第1款第2項監察處置措施的細化，是監察全覆蓋的具體化、集中化和制度化表現。《政務處分法》是新中國成立以來第一部全面系統規范公職人員懲戒工作的基本法律。政務處分主要針對職務違法犯罪的公職人員，而職務違法犯罪行為和處分措施具有雙重交叉性，因而，促進政務處分“法法銜接”是《政務處分法》制定和運行秉持的基本思路。政務處分“法法銜接”主要涉及兩個重要任務：第一步，立法論層面上的“法法銜接”。隨著《政務處分法》的正式出臺，該任務現已經基本完成；第二步，適用論層面上的“法法銜接”。《政務處分法》作為一部基本法律，其設定需要遵循立法的穩定性、概括性、開放性等特性，以適應社會的不斷發展。因而，從《政務處分法》的適用論層面而言，政務處分還存在內外部法律銜接路徑有待塑造的諸多可能，這是任何一部基本法律都無法避免的共性問題。在政務處分立法完成之后，政務處分“法法銜接”的教義學分析應當是國家特色監察體制實踐需要重點關注的課題。

一、政務處分“法法銜接”的教義學分析是國家監察體制實踐的重大課題

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”《政務處分法》的高效權威運行，需要首先解決監察機關作出的政務處分決定如何完美順暢地實現“法法銜接”問題。法教義學作為一種知識論和方法論，旨在為實定法的解釋和體系化提供一般性的權威命題或方法。政務處分的教義學理解主要是基于適用論層面進行的。

（一）契合政務處分的性質厘定和運行規范的現實需求

因為政務處分的事實依據和操作程序較為復雜，其涉及的問題難以面面俱到。有鑒于此，研究政務處分“法法銜接”，將有利于監察機關更好地促進政務處分的實踐運行。“政務處分直接涉及公職人員的職務、職級、級別、薪酬待遇等重要事項，對公職人員具有重要影響。”因此，“推進政務處分的法治化、規范化”、保障公職人員的合法權利，也是《政務處分法》立法目的和運行目標。《政務處分法》第1條將“規范政務處分”置于“加強對所有行使公權力的公職人員的監督”之前，表明《公職人員政務處分法》作為首部政務處分適用的專門性基本法律依據，其不僅是職務違法犯罪預防和懲治的有力工具，更是維護公職人員合法權利的保障法。在監察實踐強化反腐敗懲戒效果之際，政務處分“法法銜接”的法教義學分析能夠防止反腐功能的偏移和打擊效果的過度強化、弱化人權保障。

（二）構建《政務處分法》體系性和開放性的解釋路徑

《政務處分法》關鍵詞語以及措施運行概括性、開放性的立法現狀，要求監察機關必須精準并規范運用政務處分措施，盡量防止監察實踐中出現因條文理解的沖突和矛盾而導致政務處分內外部不協調的現象。“監察全覆蓋需要從靜態制度規范轉向到動態的實踐運行。”當前，《政務處分法》并未對“政務處分”“公權力”“管理權限”等影響到政務處分實踐運行的重大關鍵詞的基本概念進行界定。并且，還存在《政務處分法》第四、五章政務處分的作出、復審、復核等程序性內容的粗疏性和概括化情況，這在某種程度上會削弱監察機關作出政務處分決定的合理性和協調性。“法律的開放結構同時也意味著，當法律的含義有含混性或容易產生分歧時，最好的方式就是對其進行更加清晰的解釋。”因此，我們需要在區分政務處分立法論和適用論問題的基礎上，運用法教義學分析路徑，促使政務處分形成集中性和整合性的反腐敗治理格局。

（三）提升教育與懲罰并重政策精神融入政務處分的效率

監察機關作出政務處分契合監督執紀的“四種形態”，有利于“銜接刑事處罰，構筑懲戒職務違法的嚴密法網，有利于實現抓早抓小、防微杜漸”。在政務處分“法法銜接”的過程中，我們尤其需要重點預防嚴重職務違法犯罪的再次出現。實踐中，監察機關運用政務處分的教育與懲罰并重、寬嚴相濟的政策精神，需要鼓勵違法犯罪的公職人員及時改過自新，極力促成嚴重職務違法犯罪成為少數或極少數部分。對此，《政務處分法》第4條明確規定了“懲戒與教育相結合、寬嚴相濟”的政務處分原則，并將其具體運用在第11條的從寬制度之上。但是，立法論層面政務處分的從寬制度相較于《監察法》第31 條的認罪認罰從寬制度而言，還存在較大差距，其無法徹底發揮政務處分“懲前毖后、治病救人”的基本價值，也不利于高效反腐。而政務處分“法法銜接”的教義學分析，則可以巧妙地將政務處分的基本價值或理念發揮到極致，以體現集中統一、權威高效的中國監察體制特色。

二、內部銜接：政務處分與處分的關系及其適用銜接的法教義學分析

按照《政務處分法》的相關規定，大概念的“處分措施”不僅僅只有政務處分，還有處分，因此，政務處分“法法銜接”的教義學分析應在理清政務處分和處分之間關系的基礎上，合理確定政務處分的適用范圍和方法。而上述問題其實就是如何做好《政務處分法》與其他包含有專門性處分條款的各個部門法律之間內部銜接的問題。

（一）政務處分權與處分權的關系銜接

《政務處分法》出臺之前，按照2019年10月8日全國人大常委會發布的《政務處分法（草案）》（以下簡稱《草案》）第2條的規定，“政務處分”是公職人員的任免機關、單位以及監察機關作出的處分。而按照《草案》第4條的規定，任免機關、單位的“政務處分”和監察機關的政務處分是原則和例外的關系。詳言之，一般情況下，由任免機關、單位給予公職人員“政務處分”。監察機關不具有處分權限，但有監察建議權。只有在案件重要或者復雜的例外情況下，任免機關、單位才僅“可以”將案件移送至監察機關作出政務處分。

雖然《草案》如此區分任免機關、單位和監察機關的處分關系，使得兩者的處分關系和適用界限清晰明了，但這顯然與《監察法》第45條規定的政務處分的作出主體——監察機關自相矛盾。政務處分作為一項反腐敗監察措施，分散化的處分主體與監察體制改革之前的處分現狀并無二致，這顯然也違背了“集中統一、權威高效”國家特色監察體制改革和運行的基本方向。基于此，《政務處分法》在《草案》的基礎上明確區分了政務處分和處分。按照《政務處分法》第2條的規定，給予違法公職人員政務處分是監察機關的專門性處置權限，而任免機關、單位同樣可以對違法公職人員予以處分，但該種并不是政務處分。由此，形成了“政務處分與處分雙軌并行的二元處分體制”。

但問題在于，任免機關、單位的相關處分條款也規定在《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》等法律法規、部門規章之中，并且上述規定亦是現行有效的。《政務處分法》第2款僅明確了政務處分和處分兩者的實體性內容相同，而適用程序、申訴等程序性內容不盡相同。因此，當前，《政務處分法》仍未解答政務處分和處分兩者的具體關系以及兩者如何具體適用等問題。

中央紀委、國家監委的相關同志認為，雙軌并行的二元處分體制的創建依據在于：分別體現監察機關的監督責任和任免機關、單位的主體責任。前種責任是“監察機關履行監督調查處置職責的重要內容”；后種責任是“對所屬公職人員進行教育、管理、監督的題中應有之義”。雖然，主體責任和監督責任確實是《憲法》等相關法律法規明確予以確立的，但該種官方回答并未完全回應政務處分實踐運行中面臨的真正問題——政務處分和處分的實踐運行如何銜接？而現有學界提出的，政務處分包括了處分、政務處分取代了處分、“政務處分本質上仍然屬于國家機關內部的紀律處分”等觀點，要么依據的是《草案》規定，要么完全忽視處分措施，當然相應觀點也就不適用政務處分。因此，當務之急是在現有理論觀點和實務指導方案的“迷霧”中排除當前政務處分立法導致的政務處分和處分的關系干擾。

筆者認為，政務處分和處分的關系劃分可以遵循兩種基本方法：一是，違法行為類型適用的關系界分。政務處分適用于監察機關對職務違法犯罪的處置；而處分適用于任免機關、單位對一般違法犯罪的處理。二是，“處分措施”程序階段的關系區分。監察機關為政務處分的事實依據調查、種類確定階段的主體；而任免機關和單位為政務處分執行階段的處分主體。對于后者，監察機關可根據政務處分執行階段（處分階段）的具體情況提出監察建議。理由如下：

針對第一種方法，我們考慮的是，在公職人員違法犯罪過程中，公職人員既有可能涉及職務違法犯罪，又有可能涉及一般違法犯罪。但是，畢竟對于一般違法犯罪，監察機關并未具體參與調查過程，而是由其他機關協助調查。而在單純的一般違法犯罪中，監察機關更無立案調查權。因此，僅有監察調查得出的事實才是監察機關作出政務處分決定的唯一依據。出于專業性考慮，監察機關無需對所有違法犯罪行為的“處分措施”予以“大包大攬”，僅需要依據自己調查得出的事實證據進行專業性的政務處分即可。一般違法犯罪行為的公職人員則應交由任免機關和單位按照主體責任進行處分。

針對第二種方法，我們考慮的是，監察機關只擁有作出政務處分決定的權限，而由于“黨管干部”原則的管理權限以及人事關系的原因，具體到政務處分決定的執行階段，只能由任免機關、單位予以具體執行。再加上，監察機關作出政務處分決定的種類并不是公職人員最為關注的結果，其最關注的是政務處分附屬在任免機關和單位中的薪酬發放、職級調整等切身利益。而上述利益均只能由任免機關、單位予以執行。這些附隨結果正是作出政務處分決定具有威懾力的直接來源。

對于兩種界分方法的具體運用，筆者認為：第一，在職務違法犯罪和一般違法犯罪交叉案件中，兩者是結合運用的。即監察機關依據職務違法犯罪的調查情況作出政務處分決定，交由任免機關、單位執行；針對一般違法犯罪，任免機關、單位依據其他機關協助調查的事實，直接作出處分決定。第二，如果是單純的職務違法犯罪案件，兩者同樣適用上述方法結合起來運用。第三，如果是單純的一般違法犯罪案件，由于不存在監察機關的介入，所以直接由任免機關、單位依據行政處罰機關或者司法裁決依據的事實予以處分即可。

（二）政務處分依據的違法行為的性質銜接

監察機關作出政務處分決定應當是針對職務違法犯罪行為進行的。但問題在于：第一，行為性質不等于罪名性質，非職務犯罪的相關罪名能否成為監察機關啟動政務處分的事實依據？第二，職務違法犯罪應當作何種解釋？監察機關是否需要對所有的職務違法犯罪行為予以政務處分？

針對第一個問題，筆者認為，非職務犯罪的相關罪名也能成為監察機關啟動政務處分的事實依據。

按照《監察法實施條例》第26條和《國家監察委員會管轄規定（試行）》（以下簡稱《管轄規定》）第17條的規定，相對于貪污罪和挪用公款罪，職務侵占罪和挪用資金罪的行為類型不屬于職務違法犯罪的行為性質。對此，有學者認為，上述規范列舉的職務侵占罪因主體不屬于行使公權力的公職人員，而未體現監察體制改革的初衷和規范要義。筆者認為，該種觀點是將行為涉嫌的罪名性質當作了政務處分的事實依據。雖然，“什么是職務違法，目前沒有權威的官方解釋，在學理上也沒有明確的概念”，但按照《監察法》第11條第2項規定，監察機關對職務違法和職務犯罪進行調查依據的并不是罪名性質，而是行為性質。因此，不能因公職人員涉嫌非職務犯罪的相關罪名，而否認公職人員的職務違法行為能夠成為監察機關啟動政務處分的事實依據。事實上，在公職人員與非公職人員共同犯罪的過程中，即使公職人員職務犯罪了，其最終涉嫌的罪名也并不一定是職務犯罪的專屬罪名。以職務侵占罪為例，按照《關于審理貪污、職務侵占案件如何認定共同犯罪幾個問題的解釋》（法釋〔2000〕15 號）第3 條的規定，公職人員在行使公權力過程中，與行使一般職權的非公職人員共同犯罪的，公職人員仍可構成一般犯罪罪名，而這并不否認公職人員職務犯罪的行為性質。

針對第二個問題，筆者認為，職務違法犯罪應當作腐敗類職務違法犯罪的限縮解釋。

當前，我國監察實務界和理論界較易忽視監察機關政務處分調查前提的行為性質研究，而直接認為職務違法犯罪是監察調查的基本前提。但是，“‘一刀切’地適用以監察機關為主導的原則，可能與監察機關承擔的反腐敗職能不符，從而不利于案件的辦理”。《監察法》是我國第一部專門性反腐敗立法。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。”“推進反腐敗國家立法，……強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺。”同樣，“監察法是反腐敗國家立法”，“制定監察法是總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅強法治保障的現實需要”，也是我國監察體制改革推行的背景和原因。因此，《監察法》第1 條就明確了國家監察工作的目的——“實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作。”由此可見，政務處分的根本目標是懲治腐敗類職務違法犯罪行為，而并非所有的職務違法犯罪行為。

但是，由于《監察法》以及《政務處分法》均未對“腐敗”這一重大關鍵詞作出解釋說明，從而導致監察實務界和理論界容易忽視反腐敗的立法目的。有學者發現了這一問題，并提出：反腐倡廉是監察調查的核心，職務違法犯罪調查旨在確保“國家公共權力的廉潔性、公正性和人民性”，但其并未明確“腐敗”一詞的具體理解，也未將公共權力領域的以權謀私作為職務違法犯罪的限制標準。與我國不同的是，國外多數國家在反腐敗立法中明確界定了“腐敗”的含義。如，《俄羅斯聯邦反腐敗法》第1 條第1 款第1 項明確定義“腐敗”是指行為人濫用公務地位或權力為自己或者第三人獲取各項非法利益的行為。《新加坡反腐敗法》第5條、《烏克蘭預防和懲治腐敗法》第1條等也作出了類似的概念界定。

因此，《監察法》第1條中的“監察全覆蓋”并非是職務違法犯罪行為類型的全覆蓋，而是監察對象以及職務違法犯罪全階段的全覆蓋。這一點也決定了《政務處分法》中政務處分權涉及的行為類型也只能是利用公權力謀取非法利益的腐敗類職務違法犯罪行為。

（三）政務處分內部程序性事項的銜接

正如前述，監察機關作出政務處分決定的實體性內容與任免機關、單位的如出一轍；但是，政務處分和處分的程序性事項卻是兩套不同的規定，由此就會出現兩者的程序性事項是否需要銜接、政務處分內部程序性事項如何與其他法律法規銜接等問題。

1.程序期限的規定銜接

政務處分的調查措施亦是一種監察調查措施。但是，《監察法》中的調查措施，除了留置以外的訊問、詢問、搜查、調取、勘驗檢查等調查措施以及解除不存在違法犯罪案件的凍結的財產，查封、扣押的財物、文件的退還時間均未作任何要求。這也就決定了從監察機關立案到作出政務處分決定，《政務處分法》無辦案總時限的要求，這與《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》以及原《行政監察法》（已失效）規定的，從批準立案到作出處分決定的6 至12 個月的總期限存在天壤之別。作出政務處分決定總期限的空缺，容易使監察機關無理由拖延辦案時間，導致公職人員涉嫌職務違法犯罪的行為定性永遠處于不確定狀態，不利于公職人員后續正常的工作和生活。

筆者認為，在《政務處分法》和《監察法》的立法現狀下，國家監察委員會應當及時出臺相關的監察調查以及作出政務處分決定的程序細則。如此一來，可在實施細則中明確程序期限。對于作出政務處分決定的具體期限之規定，國家監察委需要根據一般的實務經驗，銜接任免機關、單位作出處分的總期限。首先，國家監察委需要在細則中確定訊問、詢問、搜查、調取、勘驗檢查等調查措施以及解除不存在違法犯罪案件的凍結的財產，查封、扣押的財物、文件的退還時間。其次，應當采取“區分論”的方法確定從監察立案到作出政務處分決定的總期限。在監察立案時，如果監察機關初核獲得的基本事實能夠判定公職人員僅涉嫌一般職務違法的情形，則總期限不能超過6個月；案情復雜或者遇有其他特殊情形的經上一級監察機關批準，總期限不應超過12 個月。而對于涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的情形，由于其可能包含留置措施，因此，相應地，辦案期限也應當涵蓋留置期限。換言之，在采取留置措施的情況下，從監察立案到作出政務處分決定的總期限不能超過9個月；特殊情況下，總期限不能超過18個月。

2.權利救濟程序的銜接

政務處分涉及公職人員正常勞動、獲取相應報酬和退休保障等各項權利，而這些均是憲法賦予公民的基本權利，任何組織和人員不得非法剝奪他人合法權利。對于監察機關政務處分權的監督，當前我國立法采取的是內部監督程序。結合政務處分調查來看，有學者認為，這其實就表明了政務處分程序具有完全封閉性，也就是說，“從政務處分案件的立案、調查、審理直至處分決定執行、救濟的整個過程，處于相對封閉的狀態，缺乏外部力量的介入與干預”。其實，就政務處分的權利救濟程序的封閉性而言，其完全仿照處分的權利救濟程序的封閉性而構造。按照《公務員法》和《行政監察法》（已失效）的規定，公務員對處分決定不服的，同樣是采取復核、申訴等內部監督程序。但是，在《監察法》取代了《行政監察法》，并且《監察法》和《政務處分法》均未明確設置權利救濟的終結程序之后，我們是否還可僅憑借《政務處分法》第55條的規定斷言我國政務處分的權利救濟程序具有封閉性？筆者認為，這需要結合政務處分程序是否如同處分程序一樣，導致政務處分的權利救濟或者政務處分權的監督不值得啟動司法救濟程序進行判斷。

《行政訴訟法》第13條規定，人民法院不受理公民針對行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定以及法律規定的行政機關最終裁決的行政行為所提起的司法訴訟請求。但該法第12條規定，針對行政機關侵犯公民的人身權、財產權等合法權益的行為，可以提起司法救濟的訴訟程序。對此，全國人大常委會參與《行政訴訟法》立法工作的相關同志認為：行政機關工作人員的獎懲、任免屬于行政機關內部的人事管理行為的“內部行政行為”，針對內部行政行為，法律已經為公職人員提供了復核、申訴等救濟途徑。但筆者認為，公職人員針對政務處分決定仍可申請司法救濟程序。理由在于：第一，政務處分程序并非內部人事管理行為的表現。雖然政務處分是監察機關內部封閉的處置行為，但相對于任免機關、單位的處分行為，對于公職人員而言，前者并不是一種內部人事管理行為。政務處分是獨立第三方機關對公職人員的外部監察行為。第二，政務處分涉及公職人員正常勞動、獲取相應報酬和退休保障等各項基本權利，其顯然屬于《行政訴訟法》第12條針對的侵犯公民的財產權等合法權益的行為。退一步而言，即使是內部行政行為，但行政機關侵犯了普通公民的權利義務時，仍屬于可訴性行為。雖然監察機關屬于政治機關，但監察機關的政治屬性并不排除具體監察行為兼具司法權、行政權等多項屬性。“政治權是一種綜合的存在，融合了司法權與行政權，是一種反腐敗的專門權力：對職務違法而言，這種權力是一種行政性質的權力；對職務犯罪而言，這種權力是一種司法性質的權力。”換言之，監察機關在作出政務處分行為時，其完全具有“準行政行為”屬性，其提出的司法救濟程序可以是一種“準行政訴訟”。

三、外部銜接：職務違法與職務犯罪的政務處分銜接的法教義學分析

監察實踐中，職務違法犯罪案件的定性有時并不十分清晰，尤其是《監察法》和《政務處分法》并未明確界定嚴重職務違法和職務犯罪的邊界，并且《刑法》第13條也未明確“情節顯著輕微”的具體出罪標準。監察機關在辦理嚴重職務違法和職務犯罪此類界限模糊案件時，最穩妥的方法就是做好《政務處分法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規的銜接。由于監察機關對此類案件涉及的并不是政務處分與處分措施內部的性質關系的銜接及其適用問題，而是政務處分措施本身與其他法律部門懲戒手段的銜接問題。因此，相較于前者，這種銜接是一種外部銜接過程。

（一）涉嫌職務犯罪案件的政務處分程序的銜接

1.政務處分程序與司法訴訟程序的銜接

監察機關隨時可能遇到嚴重職務違法和職務犯罪界限模糊等此類案件，此時政務處分的程序如何展開？原《公職人員政務處分暫行規定》（已失效）第7條和《草案》第7條規定的是監察機關“先進行政務處分后再依法追究刑事責任”，但這忽視了嚴重職務違法和職務犯罪界限模糊等現實情況，而《政務處分法》卻選擇了回避這一問題。

根據《中國共產黨紀律處分條例》第29 條的規定，“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理。”這一設計在一定程度上考慮到了紀委監委合署辦公的現實情況。因此，有學者認為黨紀處分和政務處分的處置職權具有同步性。若依照這一觀點，只要監察機關辦理案件，都應該先作出政務處分決定，再移送檢察機關審查起訴。但問題在于，《中國共產黨紀律處分條例》的該條規定并不意味著合署辦公就需要監察機關做好黨紀處分與政務處分的同步性，而是考慮到“黨管干部”原則、防止公職人員帶著黨員身份進行司法訴訟程序以及反腐程序的效率性等原因，換言之，合署辦公僅要求紀委監委一套調查程序，而處置結果和類型無須同步。并且，正是因為考慮到實踐中很有可能出現案情疑難復雜的情況，因此，《中國共產黨紀律處分條例》第29條也僅規定“原則上”和“按照規定”進行政務處分。綜上，紀委監委合署辦公不足以證明監察機關在辦理任何案件時都需要先作出政務處分決定再移送給檢察機關審查起訴。

筆者認為，當辦理的嚴重職務違法和職務犯罪的界限模糊案件處于監察調查階段終結時，監察機關需要直接將案件事實交由檢察機關進行審查起訴，然后根據審查起訴的結果和后續人民法院的最終裁決作出政務處分。具體理由如下：

第一，監察機關并非職務違法犯罪行為定性的專業機關。根據《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》）的工作安排，監察機關為政治機關，2018 年修訂的《憲法》也將監察機關排除在檢察院和人民法院等司法機關行列之外。由此可見，監察機關并非專業的司法機關。公職人員在監察調查階段僅涉嫌職務犯罪，監察機關若斷然依據調查事實作出職務犯罪的政務處分，是將一種非專業司法機關推定的責任歸咎于公職人員的行為，不符合《政務處分法》第5條規定的“事實清楚、證據確鑿、定性準確”的基本原則。

第二，監察調查終結的事實或證據并非完全符合法律規定。在嚴重職務違法和職務犯罪界限模糊案件中，鑒于檢察機關司法審查的專業性，監察機關很有可能直接將其作為刑事案件移送至檢察機關審查起訴。檢察機關作為法律監督機關，發揮法律監督職能具體體現在案件的“審查起訴、不起訴、補充偵查”三個方面。換言之，檢察機關對于監察機關移送的案件，其有權依據《刑事訴訟法》和《監察法》的有關規定再次審查案件事實是否清楚、證據是否確實充分、定性是否正確。同樣，案件移送至人民法院，法院也有權就檢察院起訴的事實進行中立審判，以確保案件定性準確無誤。從法理上講，“權力有分工，要相互監督制約。批捕權、起訴權、審判權是司法機關的權力，國家監察委員會不能越俎代庖，不能說‘我認為是犯罪，就一定是犯罪’”。因此，在缺乏檢察院和法院雙重司法監督的僅涉嫌職務犯罪的監察事實或證據時，監察機關并不能直接作出政務處分。

2.法定或存疑不起訴的政務處分量化程序銜接

按照《政務處分法》第14條第3款的規定，監察機關移送檢察院審查起訴的案件，即使公職人員因犯罪情節輕微而被檢察機關酌定不起訴的，監察機關仍應當給予公職人員撤職或者給予開除的政務處分。那么，對于檢察機關按照《刑事訴訟法》第16條和第177 條第1 款作出的法定不起訴以及第175條第4款作出的“證據不足”的存疑不起訴，監察機關是否應當給予政務處分以及如何給予政務處分？這是《政務處分法》當前需要面對的問題。

筆者認為，應當區分不起訴的事實情況來判斷監察機關是否需要作出政務處分決定以及如何作出政務處分。

第一，對于《刑事訴訟法》第177條第1款的“沒有犯罪事實的”情形，在檢察機關作出不起訴決定后，監察機關應當撤銷監察立案，不作出政務處分。因為結合《刑事訴訟法》第16條第1款第1項的規定，“沒有犯罪事實”不等同于“情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的”情形，前者僅指不存在任何違法犯罪的事實。

第二，對于《刑事訴訟法》第175條第4款的“證據不足”的存疑不起訴的情形，雖然，監察機關調查的案件是在二次補充偵查后仍證據不足而被檢察機關作出存疑不起訴，但訴訟程序上不符合刑事起訴標準的，并不代表監察機關立案調查的案件客觀上不屬于職務違法犯罪行為。并且，職務犯罪同樣也屬于嚴重職務違法，如果僅調查職務違法事實，監察機關具有專屬權。此時，案件就不涉及司法程序的銜接問題。因此，理論上，監察機關可以無限次進行補充調查，直至符合《刑事訴訟法》規定的證據標準后，再對公職人員進行政務處分。當然，為了保障程序正義，無限次的監察調查和政務處分決定的期限必須符合前文所述的總期限要求。對于超出了規定辦案期限的要求，監察機關不能再作出政務處分決定。

第三，對于《刑事訴訟法》第16 條第1 款的5 種法定不起訴的情形，監察機關需要區分各種不同情形作出或不作出政務處分決定。第1種“情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的”情形，不排除公職人員構成職務違法，只要公職人員一旦符合某種職務違法行為的特征，即可被給予政務處分。但需要注意的是，監察機關應當排除“情節較重”的降級或撤職以及“情節嚴重”的開除的政務處分的種類適用，以契合《政務處分法》第4條政務處分輕重與危害程度相適應的基本原則。第2種“犯罪已過追訴時效期限的”情形，監察機關不能作出政務處分決定。法律時效制度是民法、刑法和行政法的共性制度，其設計較為合理，考慮的是時間久遠，證據事實可能較為模糊甚至湮滅，將導致訴訟成本較高等原因。并且，無期限的追究，也不利于彰顯社會秩序維護的法律政策功能。因此，雖然《政務處分法》未明確規定時效制度，但并不意味針對職務犯罪的政務處分決定不需要依附《刑法》第87條的時效制度規定。第3種的特赦僅是免除刑罰而并不必然免除政務處分。第4種自訴案件在職務犯罪中并不存在。第5種犯罪嫌疑人、被告人死亡情形，監察機關作出政務處分決定毫無意義。

（二）職務違法犯罪案件的政務處分構成要件的銜接

無論是作出政務處分的處分責任還是追究行政責任、刑事責任，其均是一種懲戒手段，前提是行為人的違法犯罪行為必須符合責任形式的構成要件。構成要件是指“法律規范中的作為法律后果之前提的要素和情節之和”。由于政務處分的事實或情節的前提一般是公職人員違法犯罪，因此，政務處分的構成要件很大程度上需要依附于《刑法》的相關規定。

1.政務處分對象與刑法犯罪主體的銜接

《政務處分法》對于職務違法犯罪的處分責任的承擔主體規定的是“行使公權力的公職人員”，但是，“公職人員”并非《刑法》規定的專業概念或術語。按照《刑法》第93條的規定，“國家工作人員”才是貪污賄賂、濫用職權等職務犯罪的主體。由此可見，《政務處分法》并未同《刑法》在立法論層面做到完美銜接。由于職務違法犯罪的界限認定必須依據《刑法》的相關規定，因此，政務處分對象與刑法犯罪主體的銜接就顯得尤為重要。

當前學界多認為《政務處分法》“公職人員”的范圍大于《刑法》“國家工作人員”的范圍（“二元主體區分論”）。諸如，有學者認為，《監察法》對于基層群眾性自治組織中從事管理的人員的界定并沒有限制，《政務處分法》無須參照《關于刑法第九十三條第二款的解釋》作出限縮解釋。基層群眾性自治組織中從事一般集體事務管理的人員即使沒有行使公權力，也可以作為政務處分的對象。筆者認為，該種觀點違背了處置對象基本前提的限制——“行使公權力的公職人員”（含擬制的公職人員）。

梳理“二元主體區分論”的基本依據發現，《政務處分法》規定的“公權力”不等于《刑法》規定的“公務”，前者包括國家權力和管理集體事務等其他公共權力；后者僅是國家權力管理的事務。因此，不需要判斷《政務處分法》中的公職人員是否行使了公權力，一般的集體事務的管理人員也可以作為監察處置對象。筆者不認同上述觀點，因為政務處分對象與刑法犯罪主體的銜接均以從事或者協助從事國家行政性事務管理為標準，兩者是可以實現順暢銜接的。理由在于：第一，如果《政務處分法》將“集體事務”也作為政務處分對象的基本依據，那么在基本法律未明確界定“集體事務”概念時，監察機關容易擴大政務處分的范圍，如將高校教師自主開放性的集體教學研究行為、醫生的診療行為以及基層群眾性自治組織自治性的公共事務和公益事業等也納入政務處分的范圍，這顯然不合理。第二，《政務處分法》的“公職人員”與刑法“國家工作人員”的范圍是一致的。《監察法釋義》明確將“從事管理”限制在從事或者協助從事管理國家行政性事務或國家資產的范圍內，而并非指代一切國家、集體、團體和個人事務的管理。非公職人員只有在從事或者協助從事國家行政性事務管理時，才屬于《監察法》第15條擬制為公職人員的“其他人員”。這同《關于刑法第九十三條第二款的解釋》和刑法的實務操作是一致的。換言之，無論是《監察法》《政務處分法》的政務處分對象還是《刑法》犯罪主體，均以從事國家公共事務來判定責任主體。第三，在沒有具體標準認定“一般管理”的情形下，采取“二元主體區分論”無疑是將例外擬制的公職人員的“其他人員”當成行使公權力的公職人員，這極易導致政務處分適用對象的無限擴大。

2.政務處分的主觀過錯與刑法犯罪主觀的銜接

刑法理論中，責任主義（主觀過錯理論）是對構成要件符合性的不法行為的非難可能性評價，亦即，其是刑法是否可以將不利后果的刑事責任歸咎于行為人客觀行為的要件要素。同樣作為一種不利后果的法律責任承擔，《政務處分法》是否同《刑法》一樣，具有體現責任主義的相關條款？

在《政務處分法》中，我們沒有明確看出政務處分需要具體考察公職人員主觀過錯的相關條款，但這并不意味著政務處分的基本原則排除了主觀要素情節的考察。按照《政務處分法》第4條的政務處分與違法情節相匹配原則的理解，給予公職人員政務處分需要與違法行為的性質、情節、危害程度相當，其中的“情節”包括主觀情節。尤其是第4條還明確表示政務處分需要“堅持懲戒與教育相結合”的原則，這就更加表明了監察機關作出政務處分決定必須要將主觀情節作為構成要件之一。另外，該法第12條規定的“因不明真相被裹挾或者被脅迫參與違法活動，可以減輕、免予或者不予政務處分”，更強化了主觀過錯和責任主義在政務處分中的重要性。

雖然現行《行政處罰法》并未直接將責任主義納入處罰的基本原則，但值得欣慰的是，《行政處罰法》第33條已將主觀過錯證明責任倒置納入原則性處罰方法當中。而按照《政務處分法》第49條的規定，政務處分需要和刑事責任、行政責任相銜接，因此，在刑法和行政處罰責任主義原則的要求下，承認政務處分的責任主義原則，無疑是正當且合理的。

（三）政務處分從寬制度與認罪認罰從寬制度的銜接

認罪認罰從寬制度是刑事訴訟制度，其在實踐中具有“依法及時有效懲罰犯罪、提高刑事訴訟質量和效率、加強人權司法保障等方面”的積極意義。為了配合這一制度，《監察法》第31條同樣規定了“認罪認罰從寬”建議制度。雖然監察法中的“認罪認罰從寬”制度與《刑事訴訟法》規定的基本原則以及《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》細化的操作規則均不相同，但學界認為，《監察法》第31條規定的就是認罪認罰從寬制度。實務中亦是如此操作的。《政務處分法》并未設置“認罪認罰”的相關條款，而是在第11條設置了政務處分的從寬制度。筆者認為，基于監察調查程序的“類刑事訴訟化”操作以及反腐敗立法的政策精神，《政務處分法》應在后續的實施細則中設置類似認罪認罰從寬刑事訴訟制度的“認事認罰從寬”制度。

其實，要判斷“認事認罰從寬制度”是否有必要引入政務處分實踐，首先需要考察認罪認罰從寬制度的設計初衷。全國人大常委會法工委刑法室主任王愛立提出，寬嚴相濟刑事政策和便利刑事訴訟程序效率是認罪認罰從寬制度設計的兩大基本理由。寬嚴相濟刑事政策的精神有利于被告人悔罪改造，消除社會矛盾；簡化訴訟程序有利于案件處理效率，使被告人盡量少遭遇強制措施等程序處理過程，使被告人盡快回歸正常的工作和生活。由此看來，“公正為本，效率優先”是認罪認罰制度改革的核心價值取向。因此，違法事實的刑事違法性和訴訟程序階段的刑事性與否，均不是認罪認罰從寬制度設計關注的重點。換言之，只要是便利程序操作、提升程序效果，有利于體現寬嚴相濟的精神、及時化解矛盾，理論上就可以引入類似的從寬制度。因此，是否可以設置政務處分的“認事認罰從寬”制度，主要看政務處分的監察調查程序是否有“類刑事訴訟程序化”操作，以及是否值得引入這一制度來提升訴訟效率，并充分體現寬嚴相濟刑事政策精神。

首先，《政務處分法》需要契合監督執紀的“四種形態”，將教育與懲罰并重、寬嚴相濟的政策精神合理地融入政務處分的監察實踐，鼓勵違法犯罪的公職人員及時改過自新，極力促成嚴重職務違法犯罪成為少數或極少數部分。其次，“監察機關目前普遍面臨案多人少、辦案期限緊張的壓力”。為集中高效、權責統一地發揮監察職能，按照《試點決定》的規定，監察機關承擔查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能。結合《監察法》，監察機關不僅要負責黨紀調查、政務調查、職務犯罪的調查，還要負責職務違法犯罪的預防和教育工作。此時，在確保政務處分正義的前提下，優化程序、提高程序效率顯得尤為重要。最后，基于從嚴治理腐敗職務違法的政策要求，政務處分的調查權不同于一般行政紀律處分或者行政處罰的調查權，職務違法和職務犯罪的政務處分作出之前進行的訊問、留置等調查手段，或者是證據標準，完全或者部分高度類似于甚至高于刑事訴訟法的相關規定。政務處分程序同樣具有人身自由、財產安全的強制約束性和程序煩瑣性特征。尤其是留置措施，其限制人身自由的時間長于拘傳、拘留、逮捕等刑事強制措施。因此，有學者認為：“監察調查與刑事偵查具有措施的強制性、調查目的的一致性，使其必然具有類似偵查之屬性。”并且，政務處分對于公職人員的工作晉升、薪酬、退休保障等影響也較大。由此看來，《政務處分法》極有必要在后續的實施細則中設置“認事認罰從寬”制度。

“認事認罰從寬”制度中的“認事”是指公職人員自愿如實供述自己的職務違法犯罪行為、承認監察機關指控的違法犯罪事實；“認罰”是指職務違法犯罪的公職人員真誠悔過、自愿接受政務處分；“從寬”包括實體處分的從寬和程序適用的從寬。實體從寬是指監察機關可以選擇相對輕微的處分種類；程序從寬是指監察機關應盡量簡化程序方式，在公職人員“認事認罰”時，盡量避免留置措施。

政務處分“認事認罰從寬”制度的規范基礎在于《政務處分法》第11條的從寬制度。當前，《政務處分法》僅設置了“自動投案、真誠悔過”的認事情形，缺乏自愿如實供述自己職務違法犯罪行為、承認監察機關指控的違法犯罪事實的“認事”情形以及自愿接受政務處分的“認罰”情形。對此，筆者認為，國家監察委可以利用實施細則先將《政務處分法》第11條明確列舉情形中缺乏的“認事認罰”情形補充到“法律、法規規定的其他從輕或者減輕情節”的兜底條款當中。當政務處分“認事認罰從寬”制度實踐較為成熟后，再通過立法修訂將其引入《政務處分法》。

四、結語

雖然《政務處分法》的立法設計已初步告一段落，但政務處分“法法銜接”的具體適用方法和路徑的探討將沿著國家監察體制改革和運行一直持續下去。我們應當承認，任何一部法律都需要不斷完善改進，以規范國家機關更加公正地認定違法事實和劃定法律責任，更加明確地指引國民如何正確行動。我國作為典型的成文法國家，當《政務處分法》存在概括性、開放性的條款規定時，監察機關不能因為上述條款特性就排斥法律的適用。相反，理論界和實務界需要結合《監察法》和《政務處分法》的集中統一、權威高效的國家監察體制特色，寬嚴相濟、懲罰與教育相結合，人權保障等基本原則，探討政務處分“法法銜接”在監察適用論層面的路徑，為監察機關實施政務處分措施提供正當性和合理性依據。而在《政務處分法》正式出臺后，政務處分“法法銜接”理應成為國家監察體制實踐的重大課題。