寧陽縣保安村集體產權制度改革路徑研究

□張春明

（1.青島農業大學管理學院，山東 青島 266109；2.寧陽縣農村經濟管理服務中心，山東 泰安 271400）

1 基本情況

保安村位于泰安市寧陽縣以北，山東華寧礦業集團駐地，共168 戶649 人，耕地40.87 hm，“兩委”干部5 人，黨員30 人。2020 年村集體經營性收入達到95.68 萬元。作為典型的農業村，該村積極響應農村集體產權制度改革號召，通過廣泛發動，精心組織，嚴密程序，于2018 年8 月26 日召開保安村股份經濟合作社成立大會，標志著保安村集體經濟組織正式成立。保安村“三變”改革（即資源變資產、資金變股金、農民變股東）的成功探索，理清產權歸屬，明晰權責，規范管理和服務，實現了村集體經濟發展壯大。先后榮獲“全省干事創業好班子”“省生態文明鄉村建設先進村”“泰山先鋒紅旗黨支部”等榮譽稱號。

2 改革做法

2.1 廣泛發動，講透改革政策

2.1.1 研究改革，弄懂程序是基礎

保安村按照寧陽縣農村集體產權制度改革統一部署要求，及時召開村“兩委”干部會議、黨員大會、村民代表大會，認真傳達上級改革精神，學習領會改革政策，研究部署改革工作流程，為產改工作做好鋪墊。

2.1.2 廣泛宣傳，積極發動是關鍵

一項好的政策被很好地落實離不開廣泛宣傳發動。保安村將宣傳發動作為關鍵性工作，通過逐戶送發《致廣大村民的一封公開信》，現場宣講產權制度改革的相關政策，解答群眾疑惑，耐心向村民解釋組建股份經濟合作社的目的、意義，獲得了全體村民的廣泛支持和衷心擁護，調動村民參與的積極性，將產改工作進一步推進。

2.1.3 群策群力，發揮集體智慧是保障

人民群眾是歷史的創造者，是社會前進的動力。該村召開村民代表大會通過改革決議，成立集體產權制度改革領導小組，支部書記任組長，對上級產改政策進行傳達學習討論，廣大村民代表踴躍發言，積極獻言獻策，既保障了村民的知情權、參與感，又彰顯了社會主義民主集中制的優勢，奠定了保安村集體產權制度改革工作的堅實保障。

2.2 精心組織，做實改革程序

2.2.1 清產核資

清產核資是農村集體產權制度改革的第一環節，也是最基礎的工作，良好的清理和核查工作是保障集體產權制度改革的重要舉措。保安村第一時間組織人員成立清產核資小組，通過賬簿摸排、書面函詢、實地盤查、結果公示等環節，全面摸清了農村集體資產家底，全村共清理核實集體資產563.37 萬元，凈資產334.14 萬元，其中經營性資產160.41 萬元，資源性資產53.33 萬元。

2.2.2 成員確認

成員確認是順利開展農村集體產權制度改革的關鍵環節，涉及成員的切身利益，具體操作較為復雜。特別是在基層農村或社區受傳統思想、村規民約、經濟糾紛，以及婚嫁、學生上學遷戶、工作戶口變動等影響，使得農村集體經濟組織成員身份難以界定。該村在統籌考慮戶籍、土地承包、畢業學生就業等關系的基礎上，制定了保安村成員資格認定辦法。通過人口摸排公示、入戶簽字確認，共界定符合本村集體經濟組織成員資格的農戶共172 戶成員647 人。后因山東省成員重復確認注銷的相關規定，經重新界定，確定成員為168 戶649 人。以上操作流程都張榜公布，保障了成員的知情權。

2.2.3 股權設置

在農村集體產權制度改革過程中股權設置十分重要，從股權構成角度出發，股權均衡性決定了成員地位的平等性，決定了在決策過程中實行“一人一票”制。在股權是否要設置“集體股”方面，要從實際出發，從社員意愿出發，維護村集體和村民合法權益。保安村村委干部深入成員家中，通過走訪，根據村民委員會大會一致通過，決定將本村的改革資產量化，只量化經營性資產，股權設置只設成員股不設集體股，年終提取可分配盈余的40%作為公積公益金，剩余60%用于成員分紅。將160.41 萬元經營性資產量化為649 股，每股2 471.65 元，并實行不隨人口變動而調整的靜態管理模式。

2.2.4 組織成立

經過反復討論征求意見，擬定了《保安股份經濟合作社章程》（草案）和理事會、監事會候選人名單，并報請鄉鎮批復后，于2018 年8 月26 日召開保安股份經濟合作社成立大會暨第一屆成員代表大會第一次會議，成員代表表決通過《合作社章程》，選舉產生合作社理事會、監事會和理事長、監事長，標志著保安村集體經濟組織的正式成立。

2.3 多種模式經營，壯大集體經濟

農村集體產權制度改革不單是形式上改完就結束，而是通過改革理順各種權屬關系，發展多種經營，壯大村集體經濟。各地各村的經濟發展情況和地域條件各不相同，推動村集體經濟發展，要因地制宜，積極借鑒好的經驗，有效促進村集體經濟的良性發展。作為傳統的農業村，保安村立足自身土地優勢，整合盤活土地資源，形成多種經營模式共同發展的新路子。

2.3.1 村企合作，穩定增收

村集體的發展需要企業的帶動，該村以“村企共贏”為發展理念，整合土地約5.33 hm，2018 年成功引進華寧紙箱廠、寧陽運通公司兩家企業，村集體以土地入股，每年分享收益。村企合作提高了土地使用效益，形成集體經濟穩定增收的長效機制，每年分紅約3 000 元/667 m，每年可增加集體經濟收入近25 萬元。此外，兩家企業還安置本村剩余勞動力100 余人，真正實現了當地就業，提高了村民的幸福感。

2.3.2 做活產業，擴大增收

村集體發展要激活內生動力，要立足本身優勢，主動謀求發展路子。保安村兩委進行市場調研后，結合當地土壤條件、作物生長習性等特點，選擇花卉作為本村的增收產業。成立了保安村苗木花卉種植專業合作社，流轉土地26.67 hm，村集體代為經營，每年以600 元/667 m的保本價兌付，每年可增加集體收入10 萬元，激發了村民參與積極性。

2.3.3 資產租賃，促進增收

“清產核資”目的在于摸清家底，明確權屬，管好用好集體資產，將清理出的多余資產資源進行處置，融入經濟市場，實現效益增收。保安村清產核資后，盤活村集體閑置的舊廠房等閑散集體土地資源，通過公開租賃、承包經營等方式，將近4 hm的土地租賃給預制廠、建寧公司等8 家企業，年增加集體收入30 萬元，實現閑置資源資產再利用，村集體經濟再挖金，釋放了村集體經濟發展的潛力。

2.3.4 發展林網，持續增收

保安村立足傳統農業村發展實際，切實抓好荒灘河道及邊角地資源整合，發展林網6.67 hm。采取管護人、村集體“三七”分成方式，實現村集體和村民的經濟雙贏。放活管理權、落實處置權、確保收益權，提高管護人愛林、護林、造林的積極性。林網每7～8 年為一個采伐期，年均可增加集體經濟收入15 萬元。不僅良好地實現了經濟效益，更有利于改善當地環境實現生態效益，也為村集體經濟可持續發展提供助力。

3 改革成效

目前，正處在中國特色社會主義新時代，深化農村改革以及農村集體產權制度改革，對體現全面小康社會的成果，實現高質量發展，促進共同富裕，在更高層面表現社會主義制度優越性意義重大而深遠。保安村大力發展集體經濟，完善村級基礎設施，與村民共享改革紅利，保障了成員的財產權、知情權，真正將“以人民為中心”的服務理念貫徹落實到位，取得了很好的經濟效應、政治效應和文化效應。

3.1 贏得突出經濟效應

保安村發揮村集體帶動示范作用，于2018 年成立了保安林木專業合作社。產權制度改革后使得合作社“煥然一新”，明確權責歸屬，注入新鮮動力，積極探索農業農村發展新模式——林間套種大豆，即結合新栽樹苗較小的實際情況，同時充分利用土壤、光照資源，大力發展林油間作，間種大豆。2020 年大豆喜獲豐收，共收獲大豆約1.5 萬kg。經村民大會表決一致同意，分配給專業合作社652 位社員，按照7.5 kg/人的標準和2 元/kg 的價格進行低價出售，根據市場價格7 元/kg 計算，全體成員共間接分得2.5 萬元的經濟紅利，村集體直接增加經濟收入9.5 萬元。分配“共享大豆”讓成員們獲得了切實的收益，同時也堅定了合作社未來發展的信心。此外，保安村依托農機服務專業合作社，對成員糧食種植實行從耕到收一條龍免費服務，每位成員可享有隱形福利300 余元。如今，村內土地流轉后，這些隱性福利以現金分紅形式分配到每位成員手里，直接增加了成員經濟收入。

3.2 贏得積極政治效應

近年來，保安村集體經濟組織立足實際發展需求，通過定期清產核資、“三資”清理、村集體經濟承包合同重點整治等專項行動，成為了寧陽縣具有示范帶動作用的先進典型，增強了村干部的法律意識、規矩意識，調動了其他村干部的積極性，激發了干事創業的熱情，同時深入群眾，幫助群眾解難事，辦實事，贏得了群眾的信任，為下一步深化農村產權制度改革和發展提供重要的政治保證。

3.3 贏得廣泛文化效應

在村集體經濟發展壯大后，加大了村內基礎設施建設力度，豐富村民文化娛樂活動。先后投資100 萬元對村內街巷全面硬化、綠化，投資29 萬元整治村西臭水溝，建起景觀墻，實現生態效應；投資12 萬元安裝凈水設備，讓村民喝上放心水，健康水，實現衛生效應；利用村內空閑宅基地，投資18 萬元建設文體小廣場4 處，組建廣場舞、太極拳等群眾文化隊伍，在重要傳統節日開展各類文化娛樂活動，實現文化效應。

4 改革啟示

現階段農村集體產權制度改革在形式上已經基本搭建起了制度框架，涉及改革的資料全部都已填報到了山東省農村集體產權制度改革管理系統，但是改革之路不是一帆風順的，總會遇到一些困難，還需要繼續深化探索。

4.1 成員確認關要嚴謹

一是成員身份至關重要。集體經濟組織成員的確認是農村集體產權制度改革的關鍵一環，關系著成員各方面權利。跟農村集體經濟組織成員最密切的是土地承包和宅基地問題，如《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》明確規定，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，這就意味著只有集體經濟組織成員才能享受到這些權利。二是成員增減要合規謹慎。在農村集體產權制度改革的過程中，由于村民個人、村干部工作疏漏、農村情況較復雜等原因，導致在成員登記上有遺漏或將不符合成員身份確認的村民確認了成員身份，這不僅影響了集體產權制度改革工作的公平性、公正性，而且也同樣損害了其他經濟組織成員的權益。所以，對于上述情況的解決，一定要嚴格按照確認成員的規定和程序進行查漏補缺。三是涉及公職人員的成員不要盲目注銷。對于集體經濟組織成員是否可以同時具備公務員、企事業單位等身份，目前學術界尚未有定論，且沒有明確的法律條文具體規定，所以，針對該問題一定要征求當事人意見，不可一刀切，損壞其合法權益。

4.2 股權流轉要審慎

股權流轉作為深化農村集體產權制度改革的重要一環，是激發股權內生動力的重要方式，促進了集體資產的保值增值。股權主要以繼承、轉讓、質押等方式進行流動，要明確標準，弄懂其中的權利義務關系，維護好村集體經濟組織的權利，這種權利是基于成員股權的權利，包括監督權、選舉權、收益權等。一是股權是以戶為單位享有。根據《山東省農村集體產權制度改革試點方案》（魯政辦字〔2018〕158 號）規定，股權提倡實行靜態管理，不隨人口增減而變動，新增人口可通過分享家庭內擁有的集體資產股權權益。《農村土地承包法》中規定，承包地一般是家庭（戶）承包的方式，某個家庭成員去世了，家庭其他成員也可以在承包期內繼續承包。戶內享受股權穩定了股權，解決了成員的后顧之憂，進城落戶為實現城市化提供了基礎。二是股權可法定繼承。股權流轉原則上是在本集體經濟組織內部進行，按照法定程序進行繼承。綜合一些區域的經驗可將繼承者分為本集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員兩種。繼承者是本集體經濟組織成員的，依法繼承相應的權利；繼承者是非集體經濟組織成員的，只享有股份所對應的財產性權利。《昌樂縣農村集體資產股份繼承管理辦法（試行）》（樂農股改〔2016〕3 號）中明確規定，集體資產股份繼承人不是本集體經濟組織成員的，只享有繼承股份份額對應的財產性權利，暫不享有村集體經濟組織成員的其他權利。《濟南市農村集體經濟組織管理規定（試行）》（濟廳字〔2020〕1 號）規定，本組織成員之外的人員通過繼承取得股份的，不享有表決權。三是股權質押貸款要防控。股權質押貸款是將農村集體資產股份作為質押向銀行金融機構申請貸款，由銀行金融機構審核通過后可貸款，在約定期限內還本付息，還清貸款。出質人是指通過合法渠道獲得農村集體資產股份的農戶和農村集體經濟組織。農村集體經濟組織成員股權交易是自由的，同樣也存在著出質人貸款后由于某種原因無法還款的情況。若是發生了上述情況，可由村集體經濟組織成員或者集體經濟組織償還并收回該成員的股權，意味著該出質人（集體經濟組織成員）的股權權利徹底喪失。《寧陽縣農村集體資產股權質押貸款管理辦法（試行）》規定，借貸雙方可以與借款人所在集體經濟組織、集體所在成員協商收購，原則上集體經濟組織擁有優先回購權，受讓人原則上應為本集體經濟組織或本集體經濟組織內部成員。

綜上研究可以得出，目前的股權流轉在很大程度上局限在本集體經濟組織內部進行。如此操作，雖然維護了本集體經濟組織的權益，但也造成了股權癱瘓，外面的資本無法進入，村集體經濟得不到補充，無法實現多種股份合作的新形勢。

4.3 “賬務分離”要加緊

2021 年農村集體產權制度改革取得階段性成效，山東省農村集體經濟組織成功完成了第一次換屆選舉工作。這意味著農村集體產權制度改革后成立的村級集體經濟組織要逐步發揮作用。

集體經濟組織啟動的首要環節就是“賬務分離”，即村委會和村集體經濟組織的財務賬目分離，單獨記賬。根據2021 年3 月，山東省委組織部等五部門下發的《關于進一步規范農村集體經濟組織運行和管理的通知》明確指出，要積極探索村民自治組織事務和集體經濟組織事務分離。加大政策支持力度，穩步推進村（居）民委員會與村集體經濟組織分賬管理。像保安村這樣資產量較大的村，村內收支往來較為復雜，涉及公益性和經營性收支量大，很容易造成經濟賬目混亂，滋生干部腐敗問題。所以，“賬務分離”工作刻不容緩。進行“賬務分離”要做到兩個明確。一是“賬務分離”要明確資產產權歸屬。村集體所有的資產均歸村股份經濟合作社所有，包括資源性、經營性、非經營性等資產所有權，要登記在村股份經濟合作社名下。村委會因工作需要，繼續擁有其正在使用和管理的公益性資產的使用權，承擔管護職責。貨幣資金以及各級財政補助資金按性質和用途分別劃歸村（居）民委員會、合作社賬戶管理和使用。二是“賬務分離”要明確經費及來源。村委會基本運行所需資金主要來自各級財政撥款，在改革過渡期，村股份經濟合作社應按照重大事項決策程序，將年終可分配收益的一定比例用于所在村的村民委員會公益性支出。村股份經濟合作社經營所需資金主要來自投入資本、留存收益、市場融資等。屬于生產經營范疇的各級財政撥款和補助資金，由村股份經濟合作社管理和使用。

5 結束語

農村集體產權制度改革是實現鄉村振興，實現農業強、農村美、農民富的堅實基礎，最終的落腳點就是提高村民的幸福感、獲得感。保安村以農村集體產權制度改革為主線，理順各種權屬關系，激發村集體經濟發展活力，為經濟振興打下了堅實的制度基礎。