新時代中國土地制度改革：戰略評估與深化策略

陳 明

(中國社會科學院 政治學研究所， 北京 100732)

一、引言

黨的十九屆五中全會要求全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制。《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調健全改革推進機制，按照系統集成、協同高效的要求縱深推進，要在關鍵性基礎性重大改革上突破創新。土地制度是事關社會主義市場經濟體制全局的重大基礎性問題，根據黨的十八屆三中全會的部署，新時代土地制度改革的總體目標是：(1)明晰土地產權，完善農村土地權能；(2)實現土地要素市場化配置，建立城鄉統一的建設用地市場；(3)改革土地規劃管理體制，優化城鄉空間布局。

本文對2012年以來土地制度改革的進展和成效進行專題評估，評估的重點是當前農村土地制度改革，也涉及城鄉融合視角下一部分城市土地制度改革問題。評估的直接依據包括：(1)政策文本及各地的實施方案；(2)2017—2019年對9省75村530戶農戶的調查；(3)2019年對13城市485名進城務工人員的調查；(4)筆者赴20個多個改革試點地區調查取得的第一手資料；(3)世界銀行及相關國家的統計資料。通過評估，能夠全面總結新時代以來土地制度改革的重大成果和存在問題，為形成有利于城鄉融合發展的土地制度體系提供學理依據，不斷強化鄉村振興和新型城鎮化的制度性供給。

除第一部分引言外，文章還包括5個部分：第二部分梳理改革的關鍵事項和主要進展；第三、四、五部分從效率、公平與穩定3個維度對改革成效進行戰略評估；第六部分提出深化改革的思路和舉措。

二、新時代土地制度改革的主要進展

黨的十八大以來的土地制度改革，包括基礎性改革、土地要素市場化改革、土地規劃管理體制改革和配套改革4個方面?；A性改革主要是指關于土地制度的政治宣示和產權改革，土地要素市場化改革主要是指涉及城鄉土地同等入市、同權同價的一系列政策性調整，土地規劃管理體制改革主要是指土地規劃和用途管制制度的調整優化，配套改革是指在美麗鄉村、一二三產業融合等領域涉及的土地制度配套改革。在4個方面中，基礎性改革是全面深化改革的前提，要素市場化改革是當前土地制度改革的主線，土地規劃管理體制改革為要素市場化改革提供了更充分的空間，配套改革形成了前3個方面的細節補充。本部分以表格形式對前3個方面中的關鍵事項進行梳理(見表1)。

表1 黨的十八大以來土地制度改革細目

續表(表1)

三、戰略維度1：以效率為中心的考察

(一)農業生產效率

1.土地租金顯著高于國際平均水平

中國農業生產成本居高不下，產業競爭力存在明顯短板，地租過高是一個關鍵問題。我國典型農區農用地一年租金大約在600～800元/畝，而國際上農業發達經濟體地租水平大約為我國的1/5～1/3。據現場調查，美國最貴的加利福尼亞州水澆地年租金約合300元/畝，中部大平原年租金不超過100元/畝；泰國農地年租金約合100～200元/畝；俄羅斯和哈薩克斯坦等獨聯體國家農地年租金約合40～80元/畝。素以高地價著稱的日本，在真正的農業區，一年土地租金約合200～400元/畝，也比我國的價格低。地租居高不下的原因主要有：(1)托市收購帶來市場扭曲從而產生政策溢價，產品價格向要素市場傳導，其中一部分以地租的形式析出；(2)農戶缺少對土地產權和土地用途的穩定預期，地租中實際包含一部分未來收益的折現；(3)進城農戶土地持有成本幾乎為0，留守小農戶的閑暇成本幾乎為0，模糊了市場價格(機會成本)的衡量機制。

2.土地單產水平仍有不小差距

2018年，中國谷物平均單產水平達到405 kg/畝，是新中國成立初期的5倍以上，是改革開放之初的2倍以上，縱向比較有了顯著進步。但與農業發達經濟體相比還有較大差距，我們當前的谷物單產僅相當于荷蘭20世紀80年代水平，相當于德國、英國、法國等國20世紀90年代水平，相當于新西蘭、美國、韓國等國21世紀初的水平(見表2)。目前，制約我國單產水平提升的直接因素包括：(1)承包地細碎化仍然嚴重，部分地區開展了“一戶一田”“換地并塊”工作，但還未得到全面推廣；(2)大量丘陵地區土地未得到充分的宜機化改造；(3)尚有大量低效耕作土地未退出農業生產。

表2 主要國家谷物單產水平比較 kg/畝

3.土地規模經營水平穩步提升

多項調查顯示，當前技術水平下，糧食連片耕種的規模在200畝左右時綜合效益是最佳的[1-2]。據筆者調查，即便按100畝左右連片耕種，通過有效的土地整理和機械化作業，單位糧食生產成本也能夠減少20%，還能夠增加約5%的可利用耕地。目前，我國土地流轉面積達到5.65億畝，占農戶耕種承包地實測面積的36.2%(見表3)?？傮w看，農業生產集中度有了很大提升，按照目前流轉面積和規模經營農戶增速，農業產能集中趨勢將日益深化，土地資源利用效率穩步提升。

表3 土地流轉規模及不同規模農戶數量變化(2014—2020年)

4.農業勞動生產率明顯偏低

從絕對水平講，我國的農業勞動生產率在持續提升，但從相對水平講，還有較大提升空間。一方面，第一產業勞動生產率顯著落后于發達國家，不足美國、荷蘭水平的10%，不足日本、韓國水平的30%。另一方面，第一產業與二三產業的勞動生產率比值也落后于世界先進水平。歐美發達國家第一產業勞動生產率已經達到其二三產業勞動生產率的60%以上，我國第一產業勞動生產率僅相當于二三產業的1/4左右，這一數字還是建立在我們第三產業同樣薄弱前提下的(見表4)。日韓雖然總體水平比我國高，但三次產業的結構也不合理，說明農業勞動生產率低是東亞國家的共同問題。

表4 主要國家三次產業勞動生產率比較(2020年)

(二)建設用地效率

1.建設用地利用效率不高

近些年，東部發達地區紛紛提出根據單位建設用地創造的增加值和稅收(經濟密度)來評價土地利用效率。這是衡量土地利用效率的一個國際通行方法，方便在不同空間規模、不同產業結構的國家間進行比較。據筆者測算，2016年，全國單位建設用地GDP產出為15.13萬元/畝(1)國土資源部的評估數據顯示，2017年全國單位建設用地GDP為14.14萬元/畝，比2016年增加0.84萬元/畝。筆者在測算時扣除了交通占地，這可能是造成本文數據比國土資源部評估略高的原因。如果按照國土資源部公布數據，我國的建設用地效率損失更嚴重。參見：《2017年我國土地計劃使用結構有所優化》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/28/content_5269423.htm。，這一水平僅相當于美國的2/3，德國的1/3，荷蘭、韓國的1/4，日本的1/8(見表5)。

表5 主要國家單位建設用地GDP產出比較

數據說明：1.各國指標披露進度不一致，盡量按可比指標進行計算；2.建設用地只計算城鄉居民點和工礦占地，不包括交通設施占地；3.各國GDP以當年現價美元計算，美元與人民幣匯率按1美元=6.48元計算

2.鄉村土地資源存在浪費

從近10年來3次典型調查來看，我國鄉村土地資源存在嚴重浪費(見表6)。一是耕地資源占比較低。除調查1針對河北一個村莊的調查顯示耕地面積占村域面積的84.9%，其他兩次調查中耕地面積只占村域面積的50%～60%。完成調查1的團隊同期進行的一項大范圍村莊調查中，耕地面積也僅占村域面積的44.4%[3]。二是村莊居住區占比較高。據3次調查，村莊居住區平均要占到村域面積的10%～15%，個別村莊甚至高達40%。三是建設用地浪費嚴重。3次調查顯示，閑置和低效利用土地占村莊居住區的近40%，由此推算全國鄉村閑置和低效利用土地的面積高達7 000～8 000萬畝，且有增加趨勢。

表6 鄉村閑置和低效利用土地規模估算

四、戰略維度2：以公平為中心的考察

(一)土地分配公平

1.土地分配的數量平等程度比較高

這一指標可以從不同類型土地占有的基尼系數中得到反映(見表7)。從數據的直觀反映來看，農村宅基地分配的平等程度比較高，典型農區的宅基地分配平等程度尤其高。承包地分配不平等情況看似比較嚴重，但這并不具有實際意義，因為不同地區耕地資源差異很大。從長期村莊調研來看，社區內部承包地分配比較平均，很多地方甚至還在定期調整土地。

表7 不同類型村莊每戶人均宅基地和承包地基尼系數

2.土地分配的制度化不平等尚未消除

上述分析沒有將那些因種種原因未獲得土地和采用非法手段多獲得土地的人口納入進來。一方面是未獲得宅基地和承包地的人口。按照“三權分置”的改革邏輯，這兩類農戶的宅基地資格權和農地承包權并沒有滅失，只是這個權利既無法實現也無法流轉，如何處置考驗我們的政治智慧。另一方面是多占了承包地或者宅基地的人口。各地都存在一些通過毀林開荒、灘涂改造多占的土地，確權中大多已有處置措施。此外，還存在各類“人情地”“關系地”，很多沒有得到妥善處理，應該在本輪承包期內以相對公平的方式解決，防止久拖不決、引發爭端。

(二)資源配置公平

1.土地資源配置未能滿足農業轉移人口需求

中國以農民工為主體的流動人口已經發生代際革命。占據流動人口主體的“農二代”呈現出遷移家庭化、就業非農化、資本留城化、居住購(租)房化、故鄉疏離化的趨勢，這意味著他們再也回不去鄉村、也不會回鄉村[4]。筆者調查支持這一判斷。從13個城市485名進城務工人員的調查來看，他們每年平均要在城市務工10個月以上，雖然有32.8%的務工者還會回鄉務農，但平均時間只有17天。從這個時長看，其休假和探親意義更為重要，農業生產功能實際很容易被社會化服務替代。他們在城市的生存狀況從幾方面看都不算樂觀：(1)分居、留守現象嚴重。已婚者中分居的比例達到42.9%，有子女者子女不在身邊的比例達到59.6%。(2)住房品質低下。務工者在城市的家庭住房平均面積只有45平方米，這其中有一半以上是家庭共居，還有35.7%是合租，所以人均住房水平實際是很低的。(3)住房浪費明顯。務工者每月花1 000多元在城市租住房屋，而在老家投入不菲的住房長年空置，受訪者老家的住房平均造價達到19.65萬元。當前，住房、教育、醫療等因素是影響農民工在城市定居的主要因素，其中住房價格居于首要地位(見表8)。

表8 進城務工人員生活狀況調查

2.城鄉及不同等級城市間存在土地資源錯配

當前，受到制度性壁壘和政策反饋速度的影響，土地資源配置遠遠滯后于人口布局變動，造成了城鄉及不同等級城市間的資源錯配。一是城鄉間土地資源錯配。近20年來農村人口在減少，但宅基地面積卻變化不大，有些地區甚至還在增加。根據住建部數據，我國城鎮建設用地為1.82億畝，而鄉村建設用地為2億畝，鄉村人均占用建設用地面積高出城市近100平米，城鄉人口和建設用地存在明顯倒掛。二是不同等級城市間土地資源錯配。4個超大城市人口占全國城市人口15%以上，但城市建成區面積卻只占全國城市的不足10%。特大城市、Ⅰ型大城市人地關系比較均衡，其他規模的城市則不同程度存在土地資源相對過剩(2)根據住房和城鄉建設部編《中國城鄉建設統計年鑒2020》《中國城市建設統計年鑒2020》相關數據計算獲得。。特別是很多小城市，人口本身負增長，但土地供給卻還在增加。一些新城、新區、工業園區土地資源存在明顯的閑置和浪費。最新改革中，確立了以都市圈、城市群為重點的發展思路，土地資源錯配的現狀有望逐步得到扭轉。

結婚前，周有光有些憂慮地給張允和寫信說：“我很窮，怕不能給你幸福。”張允和回了一封很長的信，表明了一個意思：幸福是要自己去創造的！

五、戰略維度3：以穩定為中心的考察

(一)土地征收問題

1.征地拆遷引發的土地沖突明顯減少

十幾年前，中國征地沖突頻發，當時學界甚至認為征地問題會成為影響農村社會穩定的焦點。但最近5～10年，可以明顯感覺到征地沖突減少。主要原因是：(1)各地土地儲備比較充足，對土地的需求有所減少；(2)2010年以來，各地普遍提高了征地補償標準；(3)全面從嚴治黨和全面依法治國之后，地方官員土地行政法治意識明顯增強，片面追求經濟績效的情況有所好轉；(4)近年的征地制度改革，確實起到了縮小征地規模的目的，改革向全國推廣后將會有更明顯的成效。

2.征地制度改革仍需進一步深化

在土地管理比較成熟的經濟體中，市場會給出一個土地的價格信號，供需雙方則圍繞這個價格進行談判。在市場交易條件下，用地方首先從市場上尋找土地，通常情況下，即便是為了公共利益，可用的土地也不會只有一塊，大部都可以通過交易談判解決；征地可以作為其他手段失效時的“保留手段”，由于存在市場價格，雙方容易達成關于機會成本的一致意見。如果因為部分征地(區段征收)帶來剩余土地增值，那么不予補償、象征性補償都具有合理性[5]。我們現在的問題是沒有一個成熟的土地市場，也就難以形成真實的土地價格，無法確定雙方合意的機會成本，因此無論怎么提高補償標準，總會存在正當性爭議。僅僅縮小征地規模并不能從根本上解決征地沖突問題，要一勞永逸地化解征地所帶來的種種風險，還是要在建立土地市場交易機制上下工夫。

(二)農地管理問題

當前鄉村特別是在典型農區，土地糾紛發生率顯著降低，不僅土地糾紛，其他類型的糾紛也明顯減少。原因有二：一是隨著鄉村人口減少，鄉村利益關聯度減弱，鄉村糾紛的社會基礎不復存在；二是農地流轉開放多年，基本形成了一套農地市場規則體系，交易成本顯著降低。在整體趨穩的局面下，以下方面仍然存在較大不確定性。

1.“二輪”承包時的無地和少地農戶是一個不確定因素

這部分農戶的比例平均在10%左右，看似不高，但全國算下來有2 000萬戶，總量不小。其中一部分農戶寄希望于“二輪”承包到期后能夠通過土地調整分配土地。這里面潛藏不小的隱患，會引起多大波瀾，要看接下來的“銜接”工作中能否妥善處理。

2.專業農戶和小農戶之間的緊張關系是一個新問題

3.農業專業化分工長期受阻將影響鄉村社會進步

調查顯示，專業農戶中希望擴大規模的大約占到70%，但受制于種種約束，其中有條件擴大規模的不超過1/4[6]。專業農戶經營規模長期受阻將使全局性農業產業分工停滯不前，這個情況持續下去有可能會給鄉村專業化社會的生成及社會關系的改善帶來較大不確定性。

(三)居住形態問題

城市化推進到現在，城市中沒有大面積出現通常意義上的貧民窟，這是我國土地制度的一個成功之處。但當前的城鄉空間布局特別是居住形態潛藏了一系列風險隱患。

1.部分城市空間有發展為貧民窟的苗頭

現行規劃管制體系拒絕承認小產權房和城中村的合法性，一些地方的規劃中，將其看作“待開發區”，甚至通過留白將其排除在城市功能之外。此類空間有發展為貧民窟的苗頭。一些城中村、城郊村基礎設施落后、公共服務不足，混雜聚集了大量的非正規就業和低收入人群，這些人群聚集后容易滋生“灰色交易”，還可能與黑惡勢力結合形成依附性的社會力量，對社會秩序來說是一個不小的隱患[7]。農村“三塊地”改革的方案中，曾對城中村土地“整理入市”作過專門部署，但由于其中經濟社會矛盾突出，改革試點地區大多采取了繞行策略。

2.高層集合住宅已成為城市治理的難題

我國城市規劃中的一個重大問題就是將高層集合住宅作為城市的主要居住形態，城市治理諸多問題皆根源于此。當人們居住在高密度的環境中時，容易引發心理問題和更多的侵略行為，隨著不良情緒和行為的累積疊加還可能帶來“群體崩潰”，那么社會沖突就會進入超限狀態從而轉化為社會危機[8]。

3.現有居住形態不利于形成穩定的社會心態

一系列研究表明，人們具有穩固的住宅權利之后，在經濟政治事務方面的態度會趨于保守，這顯然有利于社會穩定[9]。我國國民自有住房率仍然很低，大量人口沒有屬于自己的住宅；即便擁有自己的住宅，多數也是集合住宅，即我們通常說的單元樓房。這種住宅名義上是土地產權按份共有，但由于土地份額無法分割，因此不具有完整意義上的土地產權[10]。這一居住形態，阻礙了一個強大的、心態健康的中產階層的發育，不利于形成穩定的社會心態。

六、改革成效、存在的問題與深化策略

(一)改革成效與存在的問題

1.基礎性改革成效顯著

中央作出土地承包關系穩定并長久不變的政治宣示，并先后提出承包地、宅基地“三權分置”的改革思路，確立了新時代土地制度改革的總體框架；在這個基礎上農村土地確權、產權制度改革和“政經分開”改革穩步推進。

2.土地要素市場化改革進展不平衡

集體經營性建設用地入市改革、農村承包地經營權抵押改革取得了成熟經驗，征地制度改革在縮小征地范圍方面有一定進展，土地產權交易市場建設不斷規范，但宅基地制度改革和農村權益退出改革尚未從根本上破題。

3.規劃管理體制改革進展緩慢

這一領域，還有大量重要內容沒有部署，即便是已經部署的“多規合一”等3項改革內容也沒有全面鋪開。總體看，改革初步達到了明晰土地產權、完善土地權能的改革目標，但距離建立城鄉統一的建設用地市場還有很大距離，特別是規劃管理體制改革尚未抓住要害。

(二)制度歸因

上述分析中呈現出的問題，每一項背后都有深刻的制度原因。問題和制度之間是一個“多對多”的交互影響關系，單獨分析某一項問題背后的制度原因很可能不得要領。因此，下面對上述問題的制度根源作綜合分析。

1.改革的系統性、整體性、協同性不足，分開試驗在分散風險的同時也降低了改革的整體效應

農村“三塊地”改革的初期，三項改革分開部署、分開試驗，結果問題接踵而至。最初在3個縣(市)單獨開展征地制度改革試點，這些地區一方面減少了土地財政收入，另一方面卻要增加征地補償支出，著實很難有積極性。后來允許33個試點地區同時承擔“三項改革”，這一問題才得到化解。改革設計上是將宅基地與集體經營性建設用地分開的，但很多地方可以利用變通性的辦法將一部分宅基地納入集體經營性建設用地入市的范疇[11]。這些做法難以監管，如果真要監管成本也十分高昂，實際上宣布了這一改革設計的失效。農村住房財產權抵押、集體土地建設租賃住房、集體土地抵押融資等改革，都是由于缺少關聯配套，難以見到實效。土地制度改革的任何一項都不可能“單兵突進”，需要將盡量多的改革事項放到同一地區進行試驗，否則改革效果將大打折扣。

2.“三權分置”之后的改革突破口尚不明確，農村權益有償退出缺少成熟思路

無論是承包地還是宅基地，“三權分置”的直接效果是對業已存在的流轉行為合法性進行“追認”，其本身并不能帶來新的改革紅利?！叭龣喾种谩钡谋举|是成員權與產權分開，這是現代產權制度的基本規則。產權流轉普遍發生之后，實際制約城鄉發展的關鍵其實已經是成員權問題[12]。進城農民無法將成員權(農村的各項權益)合理變現，在城鄉之間留下了一個“尾巴”。土地租金降不下來、經營規模提不上去，以及專業農戶與小農戶之間的摩擦沖突，都與此有關。目前農村權益的依法自愿有償退出已經寫入有關法律，但缺少實際操作路徑。數億人口進城后仍然長期保留農村權益，一方面，推高了各類土地的交易成本，城鎮化和農業農村現代化的效率兩頭受損；另一方面，利益相關各方圍繞著這些權益的爭奪此起彼伏，幾番博弈下來利益競爭必然演化為政治角力。

3.土地管理的“泛計劃”框架尚未打破，規劃管理體制成了土地要素市場化改革的制度壁壘

從世界經驗看，土地制度體系通常由公法規則、私法規則、金融規則和系統組織規則4個方面構成[13]。當前改革主要是針對土地私法規則(產權制度)的改革，但對土地公法規則(規劃管理體制)的改革嚴重滯后。規劃管制本質上是公權力對于土地產權的一種限制和分割，如果運用不當或者過度，就會損害土地產權。規劃過于細化與剛性，相當于在空間上把經濟活動“泛計劃化”，必將堵塞經濟機會，阻遏資源合理配置[14]?，F行規劃管理體制下，管理者一手通過規劃和用途管制將城鄉土地人為分割，一手通過土地利用年度計劃對不同地區的土地資源進行指令性計劃管理。結果是一方面顯著放大了工業化、城鎮化對建設用地的需求；另一方面當各級政府遏制這種需求時，實際又為自己創造了一個尋租空間。建設用地效率低下、城鄉和不同等級城市之間土地資源錯配，以及城中村問題長期懸置所帶來的穩定風險，土地規劃管理體制都難脫干系。

(三)深化策略

1.穩妥有序推進農村權益退出改革

農村權益退出改革是體制震蕩最小的改革突破口。2020年，國家發展改革委等18個部門已經在4個國家城鄉融合發展試驗區安排了“建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度”的試驗內容。不足之處是，承包地農戶承包權、宅基地資格權、集體資產股權仍然只能退回農村集體經濟組織。前期若干試驗已經證明，如果退出范圍不突破集體經濟組織、退出經費主要依靠地方財政籌措，那么收支難以平衡、改革難以為繼的狀況不會有根本改變[15]。一個可行的方案設計是：退出的土地承包權可以由該集體經濟組織的專業農戶承接，而不是籠統退回原集體經濟組織；退出的宅基地在優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求之后，可以考慮允許逆城市化人群承接，但絕不能建設別墅大院和私人會館；集體資產股權的承接范圍則可以放得更寬一些，與“農村集體經濟組織探索人才加入機制”改革統籌考慮。

2.擴大土地要素市場化改革成果

目前，土地要素市場化改革已經破題，農村集體土地的要素開始激活，市場均衡價格初步顯現。面臨的關鍵問題是，無論是城鄉建設用地“增減掛鉤”、集體經營性建設用地入市還是集體土地建設租賃住房，地方政府都在其中扮演了決策主體的角色，而土地供需雙方的自主交易機制尚未建立起來。從此前改革看，土地供需雙方完全具備相應的信息搜尋和市場談判能力，缺乏的恰恰是統一有形的土地交易市場。深化改革的關鍵是政府從行政壟斷的改革中逐步抽身，允許土地供需雙方通過各地農村產權交易所(中心)自主交易，政府主要負責信息公開、秩序維護、基準地價劃定等工作。政府在交易中的收益也不必擔心，完全可以通過土地收益調節金和相關稅費制度的建立保證政府收益[16]。

3.實質性啟動土地規劃管理體制改革

土地規劃管理體制改革沒有破題，這項改革推進難度很大，可以考慮通過技術細節的改進逐步深化。(1)增加集體經營性建設用地入市對土地利用年度計劃指標的替代。按照既定改革方略，集體經營性建設用地入市將全面推廣?？梢钥紤]對各地入市指標不作控制或寬松控制，即沿襲“增減掛鉤”做法，在土地利用年度計劃指標之外另開口子，其經濟意義是逐步減弱土地利用的計劃控制。(2)將基層自治組織作為規劃編制的基礎平臺?；鶎幼灾谓M織熟悉土地利用的自然演化過程和現狀，強化基層自治組織的作用，能夠有效避免上層機構的圖面規劃對長期演化形成的土地利用體系的破壞。(3)以合理方式打通宅基地向集體經營性建設用地轉換的邊界。鄉村中存在的集體經營性建設用地實際是大辦鄉鎮企業時占用宅基地甚至是耕地形成的，其與宅基地在技術性質上沒有本質不同，強行將之分開不但不合理，而且監管成本很高。建議根據新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》的要求，依據國土空間規劃而非簡單依據用地現狀確定工業、商業等經營性用途土地的范圍，為此前集體經營性建設用地較少的地區留出發展空間。(4)適時對城市規劃標準作出修改，有條件的地方可以考慮將居住區占城市建設用地比重調整到40%甚至更高，降低城市居住密度，增加低層住宅的比例，改善居住形態。