新時代街鎮基層治理創新與學術研究的雙向互動研究*

趙聚軍 張哲浩

(南開大學周恩來政府管理學院,300350,天津)

相對于社區,鄉鎮和街道(以下簡稱街鎮)作為基層行政建制單位,具有更強的執行能力和資源調動能力,在推動基層治理現代化的過程中,扮演著更關鍵的角色。 鑒于此,為了打造簡約高效的街鎮管理體制,持續推動社會治理重心向基層下移,各地圍繞街鎮基層治理進行了持續的創新探索,學界亦進行了大量有益的研究。 這里的問題是,地方創新實踐與學術研究到底呈現為一種怎樣的關系或狀態? 是理論研究引領實踐創新,還是實踐創新推動理論研究? 亦或是二者呈現為一種雙向互動關系? 鑒于此,本文基于扎根理論,對近年來各地涌現出的45 個基層治理創新典型案例進行扎根編碼,對其主要創新舉措進行了分類和梳理。 同時,為了更為直觀地呈現街鎮基層治理創新與學術研究的關聯,本文對相關文獻進行了可視化分析。 在此基礎上,通過將案例與文獻的分析結果進行全面對比,最終直觀和系統地呈現實踐創新與學術研究之間的互動關系。

1 街鎮基層治理創新實踐案例的扎根分析

為了更好地呈現和梳理街鎮基層治理實踐創新與學術研究的互動關系,本文選取了2021年民政部基層政權建設和社區治理司面向全國公開征集的“基層治理創新典型案例”。 上述案例主要涌現于十九大之后,并經由縣級民政部門匯總,省級民政部門審核推薦,共遴選出61 個典型案例。 在排除了主要圍繞城鄉社區展開的實踐創新案例以后,最終篩選出主要圍繞街鎮展開的45 個基層治理創新案例。 為了更好地進行梳理,本文對45 個案例進行了扎根編碼,并對案例的主要創新舉措進行了分類歸納。

1.1 開放式編碼

在具體的研究方法和工具方面,本文采用在提煉文本核心觀點方面有著明顯優勢的Nvivo12 plus 軟件。 遵循質性文本分析的一般過程,本文首先對目標案例進行整體的閱讀,并進行開放式編碼。 經過對45 個案例的開放式編碼,共獲得62 個初始概念,受篇幅限制,僅展示部分開放式 編碼結果(見表1)。

表1 部分開放式編碼結果

1.2 主軸式編碼

在開放編碼的基礎上,本文對案例文本內容進行了相應的詮釋和提煉,并由此構建類目體系,然后對其進行二級編碼,即主軸式編碼。 主軸編碼主要指的是在開放式編碼的基礎上對編碼的邏輯和概念從屬進行進一步的厘清。 通過對45 個典型案例的主軸編碼共得到了25 個二級節點,即黨組織建設、黨組織嵌入、強化黨的領導、黨組織建設、黨組織嵌入、強化黨的領導、智慧政務服務、技術賦能減負、政務數據共享、服務設施、便民服務、文體服務、養老服務、智慧服務、“互聯網+”、網格化、街鎮網格構建、農村網格化、一站式服務平臺、簡政放權、提升服務質量、屬地管理、屬地管理清單、屬地管理原則、財政下移、權責一致。

1.3 選擇式編碼

選擇式編碼又稱為三級編碼,其主要目標是在已發現和已提煉的概念屬類基礎上經過分析后選擇一個核心屬類,這個核心屬類在與其它屬類進行比較時必須具有統領性和高度的概括性。一般而言,三級編碼的核心屬類與最大數量屬類具有關聯關系,同時在案例文本中反復出現。 根據三級編碼的一般性特點,結合前文所做的開放式編碼和主軸式編碼,經過邏輯推導和歸納最終得到了8 個一級節點,即黨建引領、動員社會力量、數字技術治理、提升公共服務、網格化、優化政務服務、屬地管理、資源下沉。

1.4 街鎮基層治理實踐創新的主要關切

根據三級編碼結果,在出現頻次最高的8個一級節點中,“黨建引領”共覆蓋40 個案例,“動員社會力量”共覆蓋37 個案例,“數字技術治理”共覆蓋42 個案例,“提升公共服務”共覆蓋42 個案例,“網格化”共覆蓋32 個案例,“優化政務服務”共覆蓋40 個案例,“屬地管理”共覆蓋37 個案例,“資源下沉”共覆蓋29 個案例。可見,45 個典型實踐創新案例主要聚焦于黨建引領基層治理,以及“條塊”矛盾、基層權責失衡等長期困擾基層治理的固有弊病,在具體的創新舉措上則是理順體制機制和技術賦能并重。 進一步梳理,可以將地方的實踐創新歸納為四個主要方面。

第一,如何更好地發揮黨建引領作用,整合各方資源、推動形成共治共享的基層治理新格局,受到了普遍的關注。 治理的本質在于不單純依賴政府的權力資源,而是市場、社會組織等多元主體的共同參與,最大限度地增進公共利益。[1]各地在基層治理的創新實踐中為了更好的引導社會多方參與到社會治理過程中來,打造共治共享的基層治理新格局,紛紛將構建多元合作網絡體系作為著力點。 而要有效引入社會多元主體參與基層治理,須有一個有效的整合“工具”或者整合“路徑”。 隨著黨建引領經驗的傳播,各地紛紛將黨建作為整合社會多方力量的重要方式。 在這種情況下,基層黨組織對社會力量的有效整合,搭建了各類組織平臺,有效推進各方力量的有效銜接與對接。[2]從各地的實踐來看,很多地方在本地社會力量和資源不足的情況下,主動培養多元社會治理主體參與到基層治理之中,比較充分地發揮了黨組織在統籌和整合社會資源中的關鍵作用,有效地發掘了各種社會資源,夯實了基層治理的基礎。 同時,在以“吹哨報到”為代表的實踐創新中,黨建引領亦被稱為破除基層治理“條塊矛盾”的重要機制性手段。

第二,如何理順基層管理的體制、機制,亦引起了各地實踐創新的普遍關切。 在這一問題上,多數地方的做法是在不觸動現行體制的前提下,盡可能提升街鎮的執行能力,并積極推動基層減負工作。 例如,多數地方的做法是因地制宜地實施“吹哨報到”機制,將黨組織深度嵌入到基層治理中。 尤其是借助于“區域化黨建”等具體形式,將區縣的職能部門納入街鎮基層治理體系中。 此外,有些地方通過限制區縣職能部門過度下派工作,將街鎮引入針對區縣職能部門的考評工作等形式,在現行體制框架下提升街鎮的話語權,督促區縣職能部門積極參與基層治理工作。也有部分地方的創新實踐則直接觸動了現行的體制安排,如直接將原屬區縣職能部門的部分行政執法權下放至街鎮,并成立街鎮直屬的綜合執法部門,通過為街鎮賦權的形式推動基層治理重心的下沉。 此外,也有少數實踐創新案例意識到了街鎮職能轉變等更為深層次的體制問題。 例如,有個別地方就明確提出街道不再承擔招商引資等經濟性職能,專注于公共服務供給等民生工作。

第三,通過技術賦能的形式提升基層治理的精準化和精細化程度,也受到了各地的廣泛關注。 伴隨著近年來基層治理事務的日趨紛繁復雜,新冠疫情防控等突發性重大公共事件更是對基層治理的精準化、精細化以及治理效能提出了更高的要求。 在此情境下,傳統的基層工作方式已經難以滿足時代要求。 從各地實踐創新的具體形式來看,多數地方傾向于通過強化“網格化”管理的形式,通過設置單元或者村落網格員的形式,將城鄉居民全面納入到基層治理體系中,從而提升基層治理的精確性和覆蓋度。 此外,很多地方也注重強化數字技術在基層治理的應用,尤其注重將網格化管理與數字治理相融合。 而且,從本文所選取的實踐案例來看,數字治理已經從城市向農村全面擴散。

第四,如何持續優化公共服務供給,依然是各地所關注的重點領域。 進入本世紀以來,建設服務型、提升政府的公共服務供給效能,始終是基層政府改革創新的主要目標。 從各地基層治理的創新實踐來看,普遍關注公共服務質量的提升,尤其是結合群眾需求,著力發展城鄉養老、文化設施建設、醫療服務、便民服務等與基層政府職責緊密聯系的公共服務。 此外,可以用“一站式”和“互聯網”兩個關鍵詞,高度概括各地在政務服務領域的創新實踐。 其中,“一站式”即指群眾辦事最多跑一次,即通過優化辦事流程,提升政務服務的便捷度和親民度。 “互聯網”則是指政務服務與“互聯網”技術高度融合,通過“線上+線下”相結合,將傳統的辦事大廳搬遷至互聯網,方便群眾的同時,提升政務服務的質量和效率。

2 街鎮基層治理研究的熱點分布與突變

聯系前文的分析,為了更為直觀地呈現近年來街鎮基層治理創新與學術研究的關聯,本文采用Citespace 軟件,對相關文獻進行了可視化分析。 考慮到相關學術研究和實踐創新是在2013年底黨的十八屆三中全會之后才開始大量涌現,因此本文對2014 年1 月1 日—2022 年6 月1 日期間發表的、主要圍繞街鎮基層治理研究的論文,進行了全面的檢索,共篩選出1 550 篇發表于北大核心和CSSCI 期刊的相關主題論文。 在此基礎上,采用Citespace 軟件對檢索結果的關鍵詞進行分析,通過繪制關鍵詞關聯圖譜和關鍵詞時間圖譜,梳理研究的時間脈絡和熱點變化。

2.1 研究熱點的總體分布與縱向變化

高頻詞匯通常能夠反映特定時期的學術研究熱點。 為了能夠對數據進行精準分析,減少弱關聯或單向關聯關鍵詞,本文對文獻關鍵詞的分析方式選取“TOP10%”的計算方式,即將所有文獻以“年”為單位,劃分為若干個“時間切片”,然后在每個“時間切片”中選取出現頻次最高的部分關鍵詞(占10%),每個“時間切片”關鍵詞的最大選擇數量控制在100 個以內。 在此基礎上,通過并對關鍵詞進一步的篩選,刪除與主題無關的關鍵詞共6 個,并從源文件上刪除相關文獻,再將keyword 的threhold 值設置為4,將顯示方式選擇為“按照頻率”,然后繪制出關鍵詞共現圖譜(見圖1),出現頻率越高的關鍵詞對應的節點大小也相應較大,其中Q=0.850 5,S=0.957 1。

圖1 2014—2022 年以街鎮基層治理研究關鍵詞圖譜

依據2014—2022 年以街鎮基層治理研究關鍵詞圖譜,可以發現“基層治理”“社會治理”“基層政府”三個關鍵詞的出現頻率最高。 其中,很多研究直接將“基層治理”作為有關街鎮研究的關鍵詞,反映出十八大以來學界對基層治理的關注度很高。 “社會治理”作為基層治理的核心內容,“基層政府”作為基層治理的主要承載主體和關鍵執行者,也不出意外地成為研究的主要切入點。 同時,“黨建引領”“鄉村治理”“社區治理”也都有著較高的頻率。 這主要是因為“社區治理”與“鄉村治理”的實際成效,與街鎮的履職水平有著重要關聯。 “黨建引領”作為較高頻的研究關鍵詞,體現出近年來在黨中央的統一部署下,突出和堅持黨的領導,加強基層黨組織建設,已成為優化基層治理的重要原則與工作重點。

為了能夠更好的梳理研究重點的變化態勢,本文通過Citespace 軟件的控制面板中進入layout界面并選擇按照關鍵詞繪制“timeline view”,展示出前10 個高頻關鍵詞時間圖譜,直觀地呈現研究重點的縱向變化。 具體來看,依據關鍵詞時間圖譜,前10 個高頻關鍵詞分別是:基層治理、基層政府、協商民主、政府治理、治理、治理能力、技術治理、社會治理、社區、治理效能(見圖2)。

圖2 2014—2022 年街鎮基層治理研究關鍵詞時間圖譜

為了更直觀地呈現研究重點的年際變化,本文使用Citespace 的關鍵詞突現功能,對研究熱詞變化及未來研究趨勢進行了分析。 為了能夠更加精準地把握關鍵詞凸顯,也就是研究熱點的變化趨勢,本文將關鍵詞突現分析中的“最小持續時間”改設為1 年,使得軟件對關鍵詞的突變更加靈敏,最終得到了23 個發生突變的關鍵詞(見圖3)。

圖3 2014—2021 年街鎮基層治理關鍵詞突現情況

可以發現,早期的相關研究主要集中在“城鎮化”“鄉鎮治理”“基層社會”“國家治理”和“制度變遷”,隨后的研究重點逐漸轉移到“協商民主”“法治化”“現代化”“鄉鎮干部”和“治理機制”,最近的研究熱點則轉向“街道”“大數據”“形式主義”“黨建引領”“疫情防控”“治理效能”和“地方治理”。 從研究的連續性來看,除去“新冠疫情”這一突發重大公共事件的影響外,在街鎮基層治理的過程中如何做好黨建引領,解決形式主義的問題,提升治理效能,提高基層治理的信息化水平,是近年來比較突出的研究熱點。

2.2 研究線索演進:從制度到機制與技術

單從2014—2022 年之間的發文數量上看,可以發現街鎮基層治理的研究整體呈現為逐漸增加的趨勢。 鑒于2013 年底召開的十八屆三中全會第一次明確提出推進“國家治理體系和治理能力現代化”的戰略方針,因此可以說明學界的研究熱點和重心分布與宏觀的政策環境是大體一致的,學術研究服務于國家重大戰略的特點比較明顯。 通過對2014—2022 年街鎮基層治理研究關鍵詞演化的逐年梳理,則可以發現主要研究線索和路徑整體呈現出從完善制度到優化機制,再到技術革新的演進過程。

在2014—2016 年,學界對街鎮基層治理的研究主要集中在“制度”層面,尤其是強調通過完善協商民主制度、基層群眾自治制度、加強法治等方式,推動基層治理現代化。 具體來看,在協商民主制度建設層面,學界多從各地涌現的典型案例出發,[3]強調多元協商強化在基層治理中的作用,以解決基層治理中出現的各種問題。[4]在完善基層群眾自治制度層面,則主要是將城鄉社區作為基層治理的主要場域,[5]強調城鄉群眾自治制度在解決基層治理問題中的關鍵作用。[6]在基層治理法治化建設方面,研究者普遍將法治建設作為基層治理順利進行的一種制度化保障,[7]尤其強調提升治理主體的法治素質、完善法律規范體系、加強綜合執法和聯合執法等具體的措施。[8]總體來看,這一時期的街鎮基層治理研究更多反映為對中央方針和政策的解讀,無論是法治建設、還是推進協商民主、完善群眾自治制度,都能夠呼應同時期黨中央的重要方針政策和工作部署。

2016—2019 年,街鎮基層治理研究更加偏向于探討如何優化“機制”。 如前所述,2014—2016 年,相關研究主要聚焦于如何通過優化基層治理的基本“制度”設計。 然而,僅通過提升基層治理的法治化水平、完善基層群眾自治制度、推動協商民主等途徑,還不足以解決基層治理長期以來存在的機制“梗阻”,普遍性和針對性都存在一定的問題。[9]尤其是隨著基層治理實踐中對屬地管理和屬地責任的不斷強化,導致基層權責失衡問題更加突出。 雖然2016 年之前就有部分學者關注到了基層治理中的權責失衡問題,[10]但并沒有引起普遍關注。 2016 年以來,隨著因基層權責失衡引發的矛盾與問題不斷被暴露出來,學界開始將研究重點延伸至機制研究。 可以說,這一時期的街鎮基層治理更多體現為對實踐的理論總結和提升。

到了2020—2022 年,無論是在決戰脫貧攻堅、推動鄉村振興等國家重大戰略的實施過程中,[11]還是在新冠疫情防控這一重大突發公共事件中,[12]基層治理的重要性被進一步凸顯。但在同時,基層權責失衡的矛盾也得以更加充分的暴露出來。 因此,在屬地管理已不可逆轉的前提下,如何扭轉基層負擔過重、形式主義泛濫等問題,構建“有為”“有效”的現代化基層政府,學界在繼續從“制度”和“機制”層面展開探討的同時,亦紛紛開始結合數字治理時代來臨這一重要時代背景,探討智慧基層治理:如何打造數字基層政府,如何為基層治理主體進行技術賦能,如何實現精準化的基層治理等具體問題,[13]成為當下基層治理研究的重點關切。 就此來看,這一時期的街鎮基層治理研究表現出明顯的“問題”和“技術”導向,研究工作主動服務于國家重大戰略和突發重大事件、緊密結合技術革命的趨向十分明顯,彰顯了社會科學研究的初衷。 在問題導向層面,學界基于基層實踐中的過程與現象提煉出基層具體的治理過程中的實踐邏輯。[14]在學界對基層治理中技術與信息應用的研究不斷增加的同時,學界對于基層的“軟治理”關注度也呈現提升趨勢,“情感”也開始作為城市治理的一種新路徑。[15]

2.3 研究主體上移:從社區到街鎮

總體而言,近年來基層治理研究整體上更加聚焦于社區層面,在基層治理中處于更關鍵位置的街鎮反而受到的關注度更小。 結合2014—2022 年的關鍵詞時間圖譜可以發現,雖然本文以街道、鄉鎮和基層治理等關鍵詞搜索文獻,但早期幾年,尤其是2014—2016 年,相關文獻卻依然主要聚焦于社區層面,街鎮多數情況下僅被作為基層治理的參與主體之一和外部影響因素。具體而言,在農村地區,基層治理研究主要聚焦于城鎮化背景下的農村人口流失和空心化等問題,重點探討如何更好地發揮群眾自治組織組織的作用、提高農民的組織化水平等,[16]并將此作為優化鄉鎮基層治理的主要切入點。[17]在城市,這一時期亦主要聚焦于后單位制時代的社區自治、三社聯動、社區協商、社區營造等社區內部事務,就社區論基層治理的現象更為普遍。 實踐層面,銅陵市、武漢市等部分城市在本世紀初紛紛進行了試點,取消了街道一級,重新整合社區,在社區設置政務中心,試圖嘗試一種更為“扁平化”的管理模式。 但是就實踐的結果來看,社區政務中心往往成了新的“街道辦”,原有的條塊矛盾仍未從根源上解決,社區兩委表面上看得到了“擴權”,但實際執行中仍然會請示社區政務中心。

總的來看,無論是農村還是城市,由于社區僅僅是基層群眾自治單元,村委會和社區居委會不具有行政權力,自身的資源調動和整合能力亦十分有限,雖然通過社區能夠較為充分的調動廣大群眾,參與到基層治理中,但是社區自身很難單獨支撐起紛繁復雜的基層治理重任,很多時候處于“看得見、管不了”的尷尬局面。 與之形成對比的是,街鎮作為城鄉基層政權,自身的執行力和資源整合力,是村委會和社區居委會難以比擬的,理應且也能夠在基層治理中發揮更為關鍵的作用。 隨著近幾年來基層治理研究的不斷深入和屬地管理的強化,街鎮在基層治理中的關鍵角色開始越發明晰。 在此情境下,學界的研究方向也開始逐步調整,以街鎮作為主體的基層治理研究開始豐富起來,逐漸成為相關研究的主要關切主體之一,[18]而有關“街鎮—社區”關系的相關研究,則成為破解基層治理中街鎮“權責不等”,[19]整合基層治理資源[20]的新視角。

3 研究總結與展望

3.1 實踐創新與學術研究的良性互動

綜合前文的分析,可以發現近年來的圍繞街鎮基層治理的實踐創新與學術研究呈現出良好的雙向互動關系。

第一,學術研究有效引領了地方實踐創新。結合前文對近年來街鎮基層治理典型創新案例的總結和相關學術研究的梳理,不難發現學界對很多問題的看法具有先見性,引領了實踐創新。比較明顯的表現是,2016 年以來,學界圍繞街鎮基層治理“機制”優化的研究,尤其是關于基層“條塊”矛盾、權責失衡、網格化管理、數字治理等話題的深入探討,明顯影響了地方的實踐創新。 另外,從2017 年以來的45 個地方街鎮基層治理典型創新案例來看,其主要著力點亦是大致基本是沿著學界的研究工作展開的。 如果考慮到學術發表的時間周期問題,學術研究引領實踐創新的趨勢就表現的更加明顯了。 當然,總體而言,學術研究對基層治理實踐的指導和引領通常是宏觀、中觀層面的,主要集中于對問題的剖析和新理念的引入。

第二,地方持續的創新實踐不但為研究工作提供了豐富的素材,而且在與學術研究一起服務于國家重大戰略的同時,共同推動了頂層設計的優化。 聯系前文的分析過程,從2016 年開始,隨著“吹哨報到”等地方實踐創新案例的不斷涌現,相關研究開始突出諸如基層協商民主、群眾自治、法治建設等經典的“制度”命題,很多研究者轉而聚焦于“條塊”矛盾等“機制”問題。 實踐創新反哺學術研究的色彩已經非常明顯。 于此同時,隨著研究工作的深入,學界發現“吹哨報到”機制本身亦存在一些問題,本質上只是通過區域化黨建的方式緩解了基層的“條塊”矛盾,并未對困擾基層治理已久的執法權責歸屬等問題,做出重新劃分或調整。 因此,雖然一定程度上彌補了科層制下的僵化與低效,但本質上沒有觸動現有的街鎮權力關系結構和“條塊”關系,僅僅是推動治理重心下沉的過渡性舉措。[21]基于上述認識,一些研究者又開始從“體制”層面探討完善街鎮職責配置的路徑,[22]這又反向影響了地方創新的深入。 例如,從本文篩選的45個創新案例來看,借助于執法權力下層、一支隊伍管執法等創新舉措為基層賦權增能,已經成為優化基層權責配置的典型舉措。 在地方和學界的共同努力下,一定程度推動了頂層設計的優化。 一個典型的表現就是,作為新時代基層治理的綱領性文件,2021 年頒布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確要求:區縣職能部門設置在街鎮的機構原則上實行屬地管理。 為了增強街鎮的執行能力,根據本地實際情況,依法賦予街鎮行政執法權,整合現有執法力量和資源。[23]

3.2 研究展望

歸納而言,近年來無論是有關街鎮基層治理的實踐創新,還是學術研究,均主要側重于兩個方面展開:一是從壓力型體制和屬地管理的視角切入,對街鎮職責失衡原因和改革路徑的探討;二是機制和技術層面的探討。 其中,機制層面的探討主要圍繞“吹哨報到”等改革實踐展開,技術層面的探討主要圍繞網格化管理和數字治理展開。 總體來看,學界對于街鎮基層治理面臨的體制和資源困境做出了比較全面的分析,地方的實踐創新則為解決上述體制、機制問題進行了有益的探索。 當然,無論是實踐創新,還是相關研究,都存在一定的提升空間。

第一,無論是學術研究,還是地方的創新實踐,都缺乏對宏觀社會經濟背景和區域差異性的關注。 總體來看,已有的學術研究主要關注于從壓力型體制、屬地管理等“體制”因素,更加關注基層治理弊病的深層原因,而地方實踐則普遍關注于黨建引領、權力下沉等“機制”因素。 但對于優化基層治理的宏觀社會經濟背景,典型如改革開放以來,尤其是21 世紀以來人口在城鄉與區域間的長期非均衡流動,以及市轄區通過合并重組等方式做大做強等宏觀背景因素對基層治理發展趨勢的深刻影響,關注稍顯不足。 實際上,考慮到城鄉和不同區域、不同類型城市在人口規模、基層公共事務繁重程度等方面的差別,東部與中西地區、城市與鄉村、超大城市與中小城市,在基層街鎮改革的必要性和緊迫性等方面,均存在顯著的差異。

第二,少有研究關注不同類型街鎮施政傾向對改革的影響。 不同于城市中心城區的街道辦多已將工作重心轉向民生事務,地處城鄉結合部的街道辦依然普遍肩負著沉重的經濟發展任務。或者說,前者是名副其實的街道,后者更像是披著街道外衣的鄉鎮,這必然對其改革走勢產生一定的影響。 實際上,在本文所搜集的45 個地方典型案例中,就有不少地處城市連續建成區的街道辦提出了職能定位的“去經濟發展”問題,這正是區位特征對街鎮施政重心影響的現實反映。

第三,正是由于對改革宏觀背景和不同類型街鎮施政傾向的關注不足,又導致一些地方實踐創新過程中對各種創新舉措的使用,存在簡單疊加的傾向。 實際上,近年來地方在探索創新的過程中出現的各類代表性舉措,很多都是結合了地方自身的區域特點和改革發展階段的、因地制宜的產物,并不具有普遍適用性。 本質上看,治理重心和執法資源下沉是緩解基層“條塊”矛盾的長效機制,“吹哨報到”則更加適用于短期緊急情況,網格化管理在多數情況下只能充當技術輔助手段。 鑒于此,各地應因地制宜地把握各類改革舉措的適用范圍,避免盲目疊加。