審計監督嵌入鄉村治理的現實困境與優化對策

張 鳳

（廣東工業大學法學院，廣東 廣州 510090）

0 引言

隨著鄉村振興進程的不斷推進，地方治理審計工作受到全國各地的關注，各地紛紛出臺相關政策支持地方治理審計工作的開展，部分地區啟動了全國鄉村治理審計建設試點，強化關于審計方面的監督。然而，現階段我國鄉村審計工作存在一些不足，鄉村財務糾紛頻發，包括公私事務混雜、公私權利重復、公私利益交雜、審查方式單一、審查信息管理不科學及經濟監管機制效率低下，導致鄉村審計工作難以有序展開。如果這些問題得不到有效解決，將會嚴重阻礙鄉村振興戰略的落實。為此，需全面審視農村治理的運行情況，及時發現審計問題，尋求解決方法，以進一步鞏固我國農村治理和善治的基石。

有效的審計監督是預防和控制腐敗問題的有力武器。鄉村審計工作的積極開展，一方面有助于鄉村審計人員查處違反經濟行為準則甚至存在違法犯罪行為的村干部，并對其進行追責問責，使村干部能有效履行經濟責任，進而促使其在行使權力時重視自我管理和自我約束能力的提升，履職盡責，擔當作為；另一方面，可以避免因為各種原因造成的鄉村資金使用不合理的狀況，保障鄉村金融安全，有序推動鄉村經濟可持續、高效、和諧發展。但是，在當前的審計實踐過程中還存在一些短板，財務審計資料管理不科學、鄉村財務審計監督工作流程不合理、審計從業人員綜合素質水平較低等問題成為鄉村振興戰略全面實施的掣肘。為此，如何在新時期做好鄉村審計工作，成為推進鄉村治理改革、提升治理能力必須面對和解決的現實問題。

1 審計監督嵌入鄉村治理的價值

城鄉發展不均衡不充分、農村發展不足是新時期我國社會經濟發展面臨的突出矛盾。積極探索審計監督與鄉村治理相結合的有效途徑，推動鄉村治理改革，是當前我國優化鄉村治理的重要內容。因此，從審計監督維度審視我國鄉村建設與發展，對于鄉村治理審計功能的發揮具有重要借鑒與啟發意義，也順應了新時期國家鄉村治理體系完善和治理能力提升的現實需要。

1.1 審計監督是強化鄉村反腐倡廉建設的重要措施

農村基層財務問題一直是國家關注的焦點，不僅關乎鄉村建設安全，也緊系人們的現實利益。為避免發生腐敗問題，開展審計監督是關鍵。審計作為我國經濟建設中的“免疫系統”，還可以監督基層干部任免、高薪使用和重大決策等方面的責任落實情況，以此推動鄉村振興戰略的實施。因此，開展鄉村審計工作可以大大提高鄉村信息的透明度，及時有效地監督各類基層干部行為，為鄉村反腐倡廉建設做出貢獻。

1.2 審計監督是規范農村基層財務管理的有效方式

審計工作在財務管理中發揮著重要作用。村級財務管理關系到農民切身利益、農村發展和社會穩定。為確保各方利益，推動鄉村發展，通過審計監督規范農村基層財務管理是關鍵，而這也是加強農村黨風廉政建設的核心內容。現階段，農村基層財務管理中依然面臨諸多問題，如資產管理效率低、財務管理不規范等，導致財務數據信息錯漏、財務規范制度應用不合理等情況時有發生。通過全面監督審計服務，加強鄉村金融審計，加大審計活動力度，可以在一定程度上便于審計人員及時了解和解決農村基層經濟管理問題，促進農村基層經濟管理工作的有序開展，進而為提升鄉村總體治理水平提供強作用力。因此，加大農村財務審計力度，能夠促使農村財務管理發揮更大效用，促進鄉村經濟可持續發展。

1.3 審計監督是增進村民福祉的保障

鄉村治理的主要目標是保護村民的民主權利和利益。作為黨政監察工作的重要組成部分，審計不僅是公共財產的“守門員”，更是公共利益的“守護者”。加強對鄉村振興戰略實施情況的監測，是審計機關的責任和義務，也是落實相關政策的必要條件，為此需始終以保障農民的根本利益為己任，推進農村治理改革和治理現代化。為確保審計工作的有序開展，相關部門應在維護公眾根本利益的基礎上提出建設性的意見，將增進人民福祉作為起點和終點，以群眾利益作為價值尺度和評判標準，在鄉村治理改革過程中實施審計監督。

綜上所述，鄉村治理是國家治理的微觀反映，審計監督作為國家治理的重要工具，應在鄉村治理中發揮積極作用。此外，審計監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在落實鄉村治理和提高鄉村監管水平方面發揮著重要作用，與推進鄉村治理財務規范化、提升鄉村監管水平密切相關，是推動鄉村持續良性發展的重要途徑。

2 審計監督嵌入鄉村治理的現實困境

在推進鄉村善治過程中，審計監督具有至關重要的價值，對鄉村治理的貢獻不容忽視。審計監督工作的開展不僅可以大大提高村干部的素質和工作效率，而且可以提高鄉村經濟發展水平。但是，從審計參與鄉村治理的現狀來看，鄉村審計監督工作還存在一些問題。

2.1 審計監督法律制度不完善

建立健全合理、高效的審計監督法律制度是推進鄉村治理的關鍵。然而，截至目前，我國對于農村地區的經濟活動尚未構建相對完整的審計監督法律制度。目前，唯有農業農村部頒布了《農村集體經濟組織審計規定》，其只規范了農村審計組織的架構及各部門的工作內容，無法為鄉村審計工作的開展提供明確的法律依據，導致審計工作流于形式，審計數據真實性大打折扣，難以滿足實際審計工作的需求。

2.2 審計程序不規范

規范化的審計程序是審計結果合法性的有力證明，也有助于避免審計過程中發生紛爭。然而在鄉村地區進行財務審計的過程中，針對審計報告的制訂、審計信息的收集、審計過程的處理和維護等均沒有相對詳細的規定。同時，一些工作人員出于減少工作量的私心，在審計工作中簡化審計流程，一旦某個環節出現問題，后期查證難度非常大，無法確定問題源頭及相關責任人，導致審計工作往往流于形式，對審計工作成效產生了惡劣影響。

2.3 監管機制協同不足

村級的監督機制分為內部監督和外部監督兩部分，只有確保內部監督與外部監督的協同進行，才能有效保證鄉村審計監督工作的開展。然而，在實踐中，一方面部分地區迫于鄉村政治權力異化的壓力，村委會難以行使其獨立的監督職能；另一方面，內部審計與外部審計缺乏合作。村委會難以履行內部審計職能，只能依靠外部審計，隨著時間的推移，內部監督空缺與有限的外部監督之間出現了不平衡。此外，內部監督和外部監督責任分工界限不清、管控不力等，大大降低了審計監督成效。

2.4 審計人員綜合素質欠缺

審計人員的綜合素質是影響審計質量的重要因素。農村審計是農村管理的重要組成部分，對農村經濟發展、村民生活和社會穩定起著不可或缺的作用。相對于城市而言，鄉村審計人員專業能力和素質欠缺。此外，隨著城鄉發展差距的拉大，農村待遇不佳，大部分優秀的人才流往城市，導致農村“空心化”嚴重，鄉村審計隊伍結構失衡，老齡化嚴重。老齡化的鄉村審計隊伍在開展業務時，因能力問題很容易出現紕漏，影響鄉村審計工作的開展。近年來，部分地區鄉（鎮）審計員經常錯過定期職業培訓和學習的機會，在實際工作中存在知識匱乏、操作技能不足、工作力不從心等問題，導致審計質量不盡如人意。

如前所述，我國鄉村審計監督存在著審計法律制度不完善、審計程序不規范、審計監督機制協同不足以及審計人員綜合素質欠缺等問題，不利于鄉村的良性發展。當前，我國鄉村進入現代化發展的關鍵時期，必須以審計監督為抓手，有序推動鄉村治理現代化進程。

3 審計監督嵌入鄉村治理的優化對策

加強審計監督是實現鄉村良好治理的有效方式。充分挖掘和拓展審計監督在鄉村治理中的作用，對于加強基層干部黨風廉政建設、規范農村基層經濟管理、維護農村居民切身利益具有重要意義。因此，必須強化鄉村審計監督工作，推進鄉村的有效治理。

3.1 完善審計監督相關法律制度，提升工作規范性

一方面，完善審計監督嵌入鄉村治理的法律法規體系，探索建立專屬鄉村審計的審計指南，明確鄉村治理主體的職責，以保證審計工作依法進行；另一方面，定期評估審計法律制度的落實情況，及時發現并解決其中的低效和錯誤問題，并以此為依據優化鄉村審計監督法律制度。實踐證明，審計監督法律制度是審計工作有效推進和農村善治的重要保障，對我國鄉村審計朝制度化、法治化、規范化方向發展發揮著關鍵作用。

廣東省廣州市過去存在鄉村審計監督制度不健全的問題。為此，2018 年2 月，廣州市委、市政府出臺了《廣州市關于完善審計制度若干重大問題的實施意見》及相關配套文件。2021 年，廣州市黃埔區為切實做好村級換屆審計工作，確保專項審計質量，進一步健全和完善農村集體經濟組織管理機制，推動農村集體經濟審計監督制度化和規范化建設，為農村集體經濟審計監督提供了制度依據。

3.2 優化審計程序，保障過程公正性

標準的審計程序有助于減少審計差錯，切實提升審計工作的針對性及有效性，便于審計人員用較少的精力和時間完成審計任務。如果審計流程混亂不清，審計工作方向不明確，就容易出現遺漏，最終影響整體審計結果。在審計程序上，相關人員要認真遵守相關規章制度，重點抓好兩點。一是要了解政策的邊界。在解決審計過程中出現的問題時，要堅持以事實為依據，以法律為標準，遵循有關法律、法規和政策要求，保證審計過程的客觀性、準確性。二是要通過明確信息來保證審計質量。各被審計單位應當備有審計報告、工作表、原始資料副本、輔助資料等一系列幫助審計的材料與信息，堅持信息的完整性，并且嚴格執行歸檔的操作流程。

黨的十九大以來，廣州市審計機關深刻理解和準確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以實際行動踐行習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，在廣州市勇當“四個走在全國前列”排頭兵中積極發揮審計監督服務作用。廣州市增城區審計工作嚴格按照《廣東省農村集體經濟審計條例》相關規定進行，規范審計程序，審計結果及時向公眾公布，接受監督，取得良好成效。

3.3 建立審計監督聯動機制，維護結果有效性

建立健全鄉村審計監督聯動機制是實現鄉村良治的關鍵保障。一方面，在審計監督嵌入鄉村治理過程中，應注意加強內部監督和外部監督的有效結合，提升內外審計的協同性，有效彌補協同不足導致的缺陷，進而推動監督效能和效率的最大化；另一方面，審計監督不應囿于傳統模式，可以與輿情監測相結合，及時在網上發布農村治理信息及相關問題，促進問題的解決。這不僅會增強審計工作的透明度，而且會在一定程度上增強審計的公正性和客觀性。

廣州市黃埔區借助網絡、微信、短信、公開欄等途徑，多渠道、全方位地開展審計工作宣傳和輿論引導，為鄉村審計工作的順利開展營造了良好的輿論氛圍。東莞、惠州、中山、陽江、清遠等市審計局與財政等職能部門建立信息共享和工作協調機制，做到溝通協調、協助配合、信息互通、成果共享。其中，東莞市截至2020 年12 月底共對556 個村進行了換屆審計工作，審查資產總額為1 900 多億元，發現問題1.9 萬項，提出意見被采納 1.1 萬條。惠州市審計局加大檢查力度，積極會同當地紀檢監察、財政等單位對7 個縣76 個鄉鎮1 043 個村開展聯合巡查工作，對審計內容的側重、審計方法的運用、審計報告的編寫等方面提出了更精準的要求和建議，極大地加強了協調聯動和工作合力，提升了鄉村審計工作的嚴肅性和有效性。

3.4 加強審計隊伍建設，增強治理權威性

一支高素質的審計隊伍能夠為促進鄉村經濟高質量發展提供人才保障。為此，必須加強對農村審計人員的培訓、考核和監督，規范隊伍組織和業務活動，提高農村審計隊伍的整體素質。一方面，應加強對農村審計人員的培訓，提高他們的知識和技能水平，提升鄉村審計工作技術水平；另一方面，應當增強審計人員的責任意識，引導其樹立科學的服務理念，積極為公眾服務，保障人民利益。此外，要建立鄉村財務信息共享平臺和審計人員交流平臺，加強審計人員與有關部門負責人之間的溝通。

鄉村審計是一項政治性、專業性較強的工作，要求審計人員具備較強的職業能力、較高的政治水平和良好的職業道德。以廣州市為例，在2020 年村級換屆選舉過程中，廣州市增城區通過對審計人員的業務知識培訓和紀律教育，嚴肅了審計紀律，增強了工作人員依法審計的責任意識。

做好鄉村振興這篇大文章，離不開審計監督的助力，要通過審計監督促進農業強、農村美、農民富目標的實現。針對鄉村審計監督過程中存在的問題，可通過健全審計法律制度、優化審計工作程序、構建審計監督體系、培訓審計隊伍等措施進行解決，最終推動鄉村治理現代化建設。

4 結論與討論

鄉村振興戰略是對“三農”政策的延續，帶動了鄉村金融政策的落實，推動了鄉村財務管理的改革，將審計職能發揮到實處，加強鄉村審計工作也有利于鄉村振興戰略的落實。審計機關加強實施審計監督，是推動鄉村振興戰略落實，維護公眾根本利益，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。實踐證明，審計監督在鄉村治理中不僅可以維護村民的切身利益，同時有利于增強干部自律意識，推動村級事務民主決策，規范村級財務管理，推進鄉村治理民主化和科學化。就此而言，鄉村治理審計監督工作的有序推進是未來鄉村治理和發展的重要內容，豐富和拓展鄉村治理制度化形式，挖掘鄉村治理審計的積極作用，可促進鄉村優化治理，推動鄉村村民自主治理的實現。

從審計監督制度上入手，加強對審計工作的監督，不斷提高審計工作的質量和實效，做到審計助力于戰略、服務于鄉村，最終實現城鄉一體化發展。在此背景下，基于鄉村審計推動政府、社會、個人的良性互動，對鄉村基層治理建設意義重大，由此推動鄉村治理體系和治理能力現代化，進而實現鄉村善治。