蘇南、蘇北兩大區域新型城鎮化發展的對比分析與路徑選擇

張 健 潘 青

（江蘇科技大學蘇州理工學院，江蘇 張家港 215600）

1 江蘇省城鎮化進程的歷史回顧

改革開放初期，江蘇省憑借其得天獨厚的地理區位優勢，鄉鎮企業異軍突起，“村村點火、鄉鄉冒煙”的鄉鎮企業吸納了大量農村剩余勞動力，數以百萬的農民以“離土不離鄉，進廠不進城”的模式轉化為非農產業人口。根據相關統計，1979—1989 年江蘇省的建制鎮數量由115 個猛增為392 個，涌現出一大批以無錫、江陰、常熟為代表的新興縣域經濟體，城鎮人口數量也由1979 年的874 萬人增長至1989年的1 366 萬人，城鎮化率由15.46%增長至21.56%。這一時期，江蘇省在實現自身城鎮化發展的同時，向全國提供了城鎮化發展的先進經驗。

進入20 世紀90 年代，江蘇省邁入了全方位對外開放的嶄新歷史時期。根據相關統計，1990—2000年江蘇省的省轄市由11 個增加至13 個，縣級市由15個增加至31 個，建制鎮的數量由582 個激增至1 191個，城鎮人口年均增加200 萬人，城鎮化率也由21.6%增長至41.5%。這一時期，江蘇省城鎮化進程處于快速發展階段。

進入21 世紀，我國城鎮化發展逐漸由傳統城鎮化向新型城鎮化迭代和轉變。相較于傳統城鎮化的數量、規模擴張，新型城鎮化更加強調以人為本，在內容體系上注重產業互動、城鄉統籌、生態宜居、節約集約的協調性發展，在樣態上強調大中小城市和小城鎮的多元協同發展。這一時期，江蘇省結合國家文件精神和自身發展實際，于2001 年制定出臺了《江蘇省城鎮體系規劃（2001—2020）》。根據相關統計，2005 年江蘇省城鎮化率突破50%，2010 年江蘇省城鎮化率接近60%，2020 年江蘇省城鎮化率突破70%。根據發達國家城市化經驗（一個國家或地區的城鎮化率達到70%，可認為其基本完成城鎮化進程），江蘇省基本已經實現城鎮化。這一時期，江蘇省逐步探索出了一條“以工促農、以城帶鄉，大中小城市和小城鎮協調發展”的新型城鎮化發展之路。

2 蘇南、蘇北新型城鎮化發展對比分析

2.1 蘇南地區新型城鎮化發展概況

蘇南地區由于其得天獨厚的自然稟賦和區位優勢，在新型城鎮化發展過程中得到工業化、市場化的強勁支持，呈現出城鎮化與工業化、城市發展與鄉村振興協調融合的優勢，為我國新型城鎮化發展提供了較多優秀的經驗。

2.1.1 理順發展思路，創新體制機制。自改革開放以來，蘇南地區搶抓政策機遇，發揮區位優勢，著力加強中心城市建設，充分發揮中心城市的輻射帶動效應，憑借科學技術的進步和產業結構的調整，初步形成了中心城市的支柱產業，也逐步涌現出一批在市場上具有一定競爭力和知名度的品牌企業，如“小天鵝”“陽光”“海瀾”等，為后續的城鎮化發展奠定了堅實的經濟基礎。蘇南地區在中心城市和城市工業化發展的基礎上逐步推進特色中小城鎮建設，進而帶動農村經濟發展，有效實現了城鄉一體化。

2.1.2 結合地方實際，突出特色發展。蘇南地區在新型城鎮化發展過程中始終堅持規劃先行的理念，在規劃過程中注重結合地方實際，突出特色發展。該地區將城鎮化發展規劃與當地經濟社會發展規劃、土地資源利用規劃、人口資源發展規劃等密切銜接。蘇南地區對城鎮進行細化分類，如在發展方向上將城鎮化劃分為就地城鎮化、融入城鎮化、保留城鎮化三大類，按照建設定位劃分為現代社區型、集中居住型、生態自然型、整治改造型和古村保護型，充分體現城鎮化發展的個性特色。

2.1.3 強化產業支撐，強調科技創新。產業化、工業化是蘇南地區新型城鎮化發展的重要動力支撐。蘇南地區借助得天獨厚的區位優勢和蘇南人民的勤勞智慧，形成了城鎮化發展的強有力產業支撐。例如，江陰市新橋鎮被譽為全國最大的服裝紡織工業基地，張家港市的永聯村被譽為“華夏第一鋼村”。在強有力的產業支撐下，城鎮的承接能力及人口吸納能力大大提升，公共基礎設施與公共服務隨之發展完善。

2.1.4 堅持以人為本，注重城鄉融合。人是新型城鎮化發展的核心。蘇南地區新型城鎮化發展過程中摒棄傳統城鎮化見物不見人，一味追求城市發展規模和速度的錯誤思維，堅持以人為本，注重城鄉融合。蘇南地區五大基本社會保險覆蓋率近100%，也是全國率先實現城鄉一體的居民養老保險和醫療保險的地區。2021 年，蘇州市實現生產總值2.27 萬億元，南京市實現生產總值1.64 萬億元，無錫市實現生產總值1.40 萬億元。富民惠民已成為蘇南地區新型城鎮化的主要發展目標。

2.2 蘇北地區新型城鎮化發展概況

2.2.1 外向經濟與鄉村工業化共同發展。自改革開放以來，蘇北地區城鎮化發展同樣取得了令人矚目的成就。蘇北地區因循“外向經濟與鄉村工業化共同發展”的路徑，以市帶縣，促進城鄉經濟協調發展。連云港、徐州、淮安、宿遷逐步成為開發開放區，借助徐連經濟帶、淮北脫貧計劃、海上蘇東開發等戰略，逐步形成了“開放城市+開放區+開發區+衛星鎮”發展模式。

2.2.2 城鎮聚合與都市圈建設同步推進。在蘇北新型城鎮化發展過程中，江蘇省注重整體布局、全面協調，從省內區域發展實際出發，實行蘇南與蘇北的結對發展。通過實行徐州都市圈、徐連城聚合軸、蘇北大發展等戰略，有效實現了蘇南地區產業轉移及城鎮化聚合效應。

2.2.3 新型城鎮化與鄉村振興互促共進。在蘇北新型城鎮化發展過程中，江蘇省始終堅持城鄉一體化發展導向，大力推進蘇北腹地的城市群建設和蘇北中心城市的做大做強，提出了“一帶兩軸、三圈一極”的城鎮結構和發展布局。與此同時，積極推進城市反哺農村，工業馳援農業，先后實施東隴海城市發展、蘇北腹地中心城市發展等戰略舉措，為蘇北地區新型城鎮化發展提供了重要契機。

3 當前江蘇省新型城鎮化面臨的主要問題

自新型城鎮化發展理念提出以來，江蘇省委、省政府嚴格按照以習近平同志為核心的黨中央做出的重大戰略部署，明確提出走具有中國特色、科學發展的新型城鎮化道路。經過此后一個時期的城鎮化發展，2020 年江蘇省城鎮化率超過70%。按照國際社會通用的諾瑟姆曲線，我國的新型城鎮化也轉入發展“拐點”。這里的“拐點”指的是城鎮化在發展到一定程度后，進入穩步提質階段，其中的困境和問題逐漸暴露出來。近幾年，受經濟新常態、土地財政難以為繼、人口老齡化等多重因素的影響，我國新型城鎮化發展過程中的問題逐漸凸顯出來。

3.1 城市承載力不強，區域發展不協調，城市病問題突出

馬爾薩斯是最先提出人類社會物質發展會受到環境因素影響和制約的經濟學家，此后逐步出現容納能力的概念，20 世紀70 年代出現了面向生態經濟系統的承載力概念。承載力包含環境和資源兩大要素。由于傳統粗放型發展模式的影響，江蘇省的城市承載力問題主要表現為城市環境負荷較大，城市基礎設施薄弱，抗風險能力較差。除去城市承載力不強外，江蘇省新型城鎮化發展還存在區域差異較大的問題，即蘇南、蘇北兩大區域新型城鎮化發展水平差異較大。受自然條件、歷史條件限制和制度因素影響，蘇北地區城鎮化發展起步較晚，相對滯后，城鎮化水平相較于蘇南地區明顯偏低。此外，江蘇省新型城鎮的空間布局和規模結構與城市的環境資源承載能力不協調，誘發了一系列問題。

首先，資源供給問題。資源供給問題可以分為兩方面。一方面是自然資源供給問題。眾所周知，自然資源要么不可再生，要么再生周期非常長，城市人口的無限聚集會導致自然資源供給緊張。另一方面是社會公共資源供給問題。由于城鎮人口的聚集，導致交通、教育、醫療、就業和市政服務等公共基礎資源緊張。

其次，資源環境問題。隨著粗放型工業產業的發展，機動車輛數量日益增多，城市空氣和水源遭到了嚴重污染；由于監管不力，部分工廠亂排亂放，導致城鎮的空氣質量急劇惡化，飲用水達不到健康標準；城市垃圾存儲量超標，由于沒有形成完善的垃圾分類系統和資源回收再利用系統，主要采用收集壓縮和集中焚燒的方式對城市垃圾進行處理，對自然環境造成了二次傷害。

最后，社會發展問題。近年來，由于過分強調生產總值等指標，加之我國行政考核標準不完善，許多地方政府熱衷于土地財政，大拆大建，房價一漲再漲。

3.2 空間布局不合理，城鎮規模和層級發展不協調

一是城鎮規模和層級發展不協調。多數建制鎮和集鎮規模偏小，缺乏較高工業化水平的產業支撐，發展模式以粗放型模式為主，持續發展動力不足；中間規模城鎮數量在城鎮總量中所占比重偏低，導致人口由農村向城市流轉過程中缺乏過渡環節。

二是城市發展方式粗放，土地利用效率不高，集約節約效應差。許多城市盲目追求發展規模，大量興建經濟開發區、高新科技園區。一部分中小城市受房地產經濟催動，在缺少相關產業支撐和充足的外來流入人口支撐的情況下，通過政府行政指令和市場機制刺激，大規模推動房地產開發，大量興建廣場、公園等大型公共基礎設施，掀起了一場人為意志推動的“造城運動”。這是一種違背新型城鎮化發展規律的“被動城鎮化”行為，一方面導致土地資源低效利用和房屋資源空置浪費，另一方面缺乏合理的設計規劃和論證，公共基礎設施條件不達標，公共服務配套不完善，無法滿足人們的實際需要。城市土地的不合理利用，導致居民住房需求嚴重供給不足，也使耕地大面積減少。

3.3 城鎮化和工業化發展不協調，城鎮化缺乏產業支撐

就城鎮化和工業化的關系而言，不外乎3 種表現樣態。一是城鎮化快于工業化，也被稱為超前城鎮化，是指在不具備相應工業發展基礎的情況下，人口大量無序流動，導致城鎮各方面供給無法滿足農村遷移人口需求，從而引發一系列問題。二是城鎮化慢于工業化，也被稱為滯后城鎮化，是指相對發展較快的城市工業沒有吸引人口從農村流向城市，城市發展緩慢。城鎮化滯后往往是由制度性限制導致的，如我國的戶籍制度等限制導致農業人口無法順利轉化為城市人口，農村遷移人口無法真正融入城市。三是城鎮化與工業化協調發展，是指城鎮化與工業化協調推進、共同發展。目前，江蘇省正處于城鎮化相對滯后于工業化發展時期，主要原因如下。首先，我國工業化發展路徑異質化。一般情況下，工業化都是從與老百姓生活密切相關的勞動密集型行業開始（如紡織業）的，但由于我國率先發展資本密集型的軍事工業和重工業，導致城市和工業對農業人口的吸附力非常低，不利于推進城鎮化發展。其次，農業與農村長時間處于弱勢。由于特殊的城鄉二元結構，農村和農業長期處于弱勢地位，農民的生產積極性和農業經濟發展的基礎性地位受到影響，使城鎮化缺少了實現基礎。最后，鄉鎮企業發展模式帶來的產業配套不足。改革開放后，我國產業經濟發展主要依托于小城鎮和鄉鎮企業，鄉鎮企業在產業結構上普遍存在同質、粗放等特征，導致區域間人口流動動力不足和服務業發展滯后。

3.4 城鎮化發展體制機制改革進展緩慢

目前，傳統的戶籍制度、土地制度已經越來越不適應社會發展需要，就業制度、社會保障制度的不完善導致城鎮化推進動力不足，財稅和投融資體制的缺陷導致城鎮化活力不夠。這些問題導致我國城鄉二元分割的矛盾不斷加大，區域發展的不平衡性也日漸顯著。例如，土地產權模糊，主體不清。土地是最基本的生產資料，其所有權、經營權、流轉權、獲益權必須有清晰的界定，土地不確權就會導致土地流轉不通暢。這不僅會使農民喪失市民化的物質基礎，也會導致征用土地過程中補償標準無法確定，直接損害農民利益。戶籍制度導致戶籍身份與享有的社會權益、占有的社會資源硬性捆綁，導致進城農民無法享受與城市居民同等的就業、住房、子女義務教育、醫療等社會保障，阻礙了城鄉人口的合理流動。就業制度方面存在勞動力市場分割、法律保障不健全等問題。受信息不對稱的制約，進城農民面臨很大的就業壓力和就業成本，進入工作崗位后難以獲得職業技能培訓的機會，導致其流動性較大。社會保障制度不健全導致很多農民和進城務工人員缺少醫療和養老保障，失業保障更是幾乎處于空白狀態，財政對農業轉移人口的支持力度還遠遠不夠。教育培訓層面也存在供給側結構性失衡問題。近年來，針對學齡前兒童的早期教育、針對應試教育階段的學業培訓、針對出國人員的語言培訓等教育培訓事業發展迅猛，但針對農民或農民工群體的教育培訓還很稀缺。

4 蘇南、蘇北新型城鎮化發展路徑選擇

4.1 蘇南地區新型城鎮化發展路徑選擇

4.1.1 靶向新型城鎮化高質量發展，深入推進城鄉融合。蘇南地區作為我國新型城鎮化發展先進地區，2021 年城鎮化率突破83%，幾乎與德國城鎮化水平相當，但從城鎮化的品質及細節來看，仍與世界先進國家存在一定差距。在未來新型城鎮化發展過程中，蘇南地區要靶向新型城鎮化高質量發展目標，堅持走城鄉融合、城村互動、工農互促、節約集約、生態環保及和諧優美的新型城鎮化發展道路。

4.1.2 持續推進三大產業融合發展，注重提高綜合效益。三產融合是我國產業發展的總體趨勢和必然要求。蘇南地區具有良好的經濟發展基礎和產業發展優勢。在未來新型城鎮化發展過程中，蘇南地區應著力發展高新技術產業，引領產業轉型升級；應致力于農業多功能性拓展，實現現代工業、現代農業與文旅、教育、康養、環保等產業的有機融合；應注重創新分工合作模式，充分運用市場機制和激勵措施，全面提升經濟社會發展的綜合效益。

4.1.3 加強新型城鎮化內涵式發展，踐行科學發展理念。蘇南地區在未來新型城鎮化發展過程中要注重“生態優先、綠色發展”導向，著力避免和克服城鎮化發展中的“反人性”“反生態”問題，要全面實現對低效、高污、分散的低效產能的管控和轉化。同時，要進一步加強城鄉人居環境的軟性品質提升，通過治理體系和治理能力的現代化，以黨的領導統攝全局，全面提升城鄉干部專業素質，創新城鄉居民自治形式。

4.2 蘇北地區新型城鎮化發展路徑選擇

4.2.1 全面優化城鎮化發展規劃，構建蘇北新型城鎮化體系。科學規劃是新型城鎮化健康發展的前提和保障。蘇北地區在未來新型城鎮化發展過程中要充分結合國家和江蘇省新型城鎮化發展規劃，繼續大力發展以徐州、連云港、鹽城、淮安和宿遷為代表的五大中心城市；積極推進現有525 個小城鎮協調、均衡發展，充分借助“一帶一路”“長江經濟帶”等國家重大發展戰略，構建“以蘇北地區中心城市為龍頭、縣域城鎮為骨干、中心城鎮和特色城鎮為基礎，城市群帶與大中小城市、小城鎮協調發展的城鎮化體系”。

4.2.2 全面調整城鎮化產業結構，夯實蘇北新型城鎮化基礎。產業發展是新型城鎮化健康發展的基礎和支撐。在未來新型城鎮化發展過程中，蘇北地區要繼續依托現有產業特色和產業基礎，堅持“五化”同步發展，推動傳統產業轉型發展、新興產業跨越發展、現代農業加速發展、服務行業協調發展，建立現代制造業、高新技術產業、現代農業、現代服務業之間的產業關聯，促進產城融合互動發展，為推進新型城鎮化提供強力支撐和永續動力。

4.2.3 全面創新城鎮化體制機制，培育蘇北新型城鎮化動能。體制機制創新是新型城鎮化健康發展的保障和動能。在未來新型城鎮化發展過程中，蘇北地區要著力創新和改革以戶籍制度和土地制度為代表的與城鎮化發展關聯度較高的基本制度。例如，要進一步將附著在戶籍制度上的權益性和福利性功能剝離開來，按照大城市有序放開、中等城市基本放開、小城市完全放開的原則，推動有意愿、有能力的農村轉移人口完成市民化；通過土地“三權”分置的切實推進，確保市民化的農民不與其土地獲益權益完全割裂，探索建立農民長遠生計的多元保障機制。

5 結語

盡管江蘇省是我國經濟社會發展較為發達的地區之一，但蘇南、蘇北兩大區域的發展差異也是客觀存在的。在整個新型城鎮化發展過程中，受自然稟賦和區位優勢先天差異的影響，蘇南、蘇北兩大區域采取了不同的發展路徑，呈現出不同的發展樣態。蘇南、蘇北兩大區域新型城鎮化發展在驅動因素階段性特征、產城關系階段性特征、空間布局階段性特征、制度供給階段性特征方面存在明顯差異。

在全面建成小康社會目標完成、向全面建設社會主義現代化國家邁進的新時期，在新型城鎮化邁入高質量發展階段的大背景下，統籌規劃、因地制宜、分類推進是未來蘇南、蘇北兩大區域新型城鎮化發展的客觀規律和必然要求。