鄉村治理現代化情景下農戶土地流轉意愿政策影響效應

曹煜玲，錢欣瑩

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

農村土地是農戶賴以為生的生產生活工具，是農村居民保證基本經濟條件和生活的來源。隨著我國新型城鎮化和工業化發展，多數青壯年農村居民選擇進入城鎮從事非農產業，導致農村出現土地閑置和土地拋荒的現象。與此同時，傳統的分散式小農戶經營模式已經不能適應現代機械化和規模化的農業生產，小農戶經營所承受的風險日益凸顯。因此，推動農村土地流轉有利于降低農戶經營農業風險，使農戶在獲得土地流轉資金的同時從傳統的農業生產活動中分離出來從事其他產業活動，從而更好地提升農戶生活質量。地方政府也能夠在總結經驗的基礎上完善進城落戶農民依法自愿有償轉讓或退出農村權益制度。因此，在鄉村治理現代化進程中，農村土地流轉有助于城鄉融合發展，也有利于提升新型城鎮化和農村流動人口市民化質量。

通過梳理相關文獻可以看到，近年來,我國學者對流轉影響因素進行了多視角的研究。丁玲等基于對湖北省六個地區的實地調查，分析了土地確權對土地流轉的影響，認為土地確權登記辦證滿意度對農戶轉入和轉出土地有顯著影響[1]。郭棟等以山西省三個地區的土地流轉模式為樣本，剖析了基層政府在土地流轉中發揮的作用[2]。胡紅波等以新疆和田地區為例，驗證了影響農戶土地流轉意向的因素，結果表明，農戶對土地政策熟悉程度、外出務工經歷對農戶是否參與土地流轉有顯著影響[3]。王素濤研究表明，土地流轉補貼、進城務工、土地資源稟賦、家庭非農收入等對農戶土地流轉意愿有顯著影響[4]。蒲實等認為，政府對土地流轉有引導作用，農戶對政府的信任度和參與土地流轉的可能性存在正相關關系[5]。王曼等從韋伯的二重理性視角分析了影響農戶土地流轉意愿的因素，認為厚土情結、對土地政策熟悉程度、政府的支持力度、土地流轉市場的規范性等對農戶土地流轉意愿有顯著影響[6]。翟軍亮等認為，農地流轉深嵌于鄉土社會村落情景中，與農村生產生活方式轉型、農村階層結構重組、農村社會穩定所依賴的內在秩序解構和重建之間存在復雜的影響與制約關系[7]。朱曉哲等認為，農村土地流轉的動因主要來自農戶意愿與行為以及政府的一系列政策[8]。錢文榮等認為，土地轉讓權是資源配置最核心的產權安排，是提高土地資源配置效率的必然要求[9]。綜上所述，學者們從不同視角研究了農村土地流轉的影響因素,但是鮮見從鄉村治理現代化及其城鄉融合發展的視角綜合分析和實證研究農戶土地流轉政策影響效應的文獻。本文基于在山東省壽光市的調研數據，從土地流轉宏觀政策工具、經濟調節政策工具、農村社會保障政策工具這三個維度識別影響農戶土地流轉意愿的政策效應，并提出相應的政策建議。

一、 影響農戶土地流轉意愿的政策工具及研究假設

(一) 影響農戶土地流轉意愿的宏觀政策工具

1.土地確權

農村土地流轉規模化的前提是農村土地產權界定清晰并得到有效保護[10]。土地確權是土地流轉的前提條件，只有清晰精準界定土地基本屬性，土地流轉才能有穩固的法律和政策基礎。農村土地確權政策從制度和法律層面確保農民集體對土地的所有權[11]。在土地性質不變的前提下進行土地流轉，不僅降低了農戶流轉土地的交易費用，而且土地確權證書具有可以抵押的功能，提高了土地產權價值。基于此，提出假設1a。

H1a：政府實施土地確權政策可以提高農戶土地流轉意愿

2.農業補貼

農業補貼是為了規避市場化運作帶來農民利益損失而采取的一種價格補貼行為。對于經營主體的農業補貼設置了補貼條件，對達到一定流轉規模、有足夠流轉期限和流轉租金的經營主體給予財政補貼。實施農業補貼政策既可以提高農戶租入土地的可能性，也可能使已獲得農業補貼的農戶不愿意轉出土地。基于此，提出假設1b。

H1b：實施農業補貼政策在一定程度上降低了農戶土地流轉意愿

3.農業稅減免

國家為了減輕農民負擔實施了農業稅減免政策，農戶是農業稅減免政策的直接受益者，農業稅減免間接增加了農戶收入，可以看作是政府對土地流轉間接的財稅扶持。基于此，提出假設1c。

H1c：政府實施農業稅減免政策能夠提高農戶土地流轉意愿

4.政策可達性

政策可達性是指政府頒布實施的政策被農民認知和接受的程度[12]。土地流轉必須在農戶自愿的情況下進行，因此，農戶對于土地流轉政策的認知程度成為土地流轉能否順利進行的前提條件。從理論上講，政策可達性越高，農戶土地流轉意愿越強烈。基于此，提出假設1d。

H1d：農戶對土地政策認知程度越高，越傾向于進行土地流轉

5.土地流轉期限

土地流轉期限是指能夠與農戶簽訂的土地流轉年限，而農戶所能簽訂的土地流轉期限取決于農戶的土地剩余承包期限。實行家庭聯產承包責任制以來，政府延長了土地承包期限，穩定了農村土地經營制度，對于農民經營土地和土地流轉都是利好。基于此，提出假設1e。

H1e：政府延長土地承包期限有助于提高農戶土地流轉意愿

(二)影響農戶土地流轉意愿的經濟調節政策工具

1.土地流轉補貼

土地流轉補貼是政府為了實現農業適度規模經營、保障糧食生產安全、促進農民增收而采取的針對土地承包方和農戶的財政補貼。從現實情況來看，如果土地出租價格低，農戶不愿意出租土地；如果土地出租價格高，土地承包方利益就會受到損害。要想達到土地出租與土地租入價格平衡，就需要實施相應的財政補貼。基于此，提出假設2a。

H2a：政府對土地流轉補貼越多，農戶土地流轉意愿越強烈

2.土地流轉合同

土地流轉合同是指土地承包方與土地承租方(農戶)之間簽訂的有關土地流轉規模、土地流轉年限、土地流轉收益分配等具體內容達成的協議。土地流轉合同從法律層面規定了參與土地流轉主體(土地承包方、土地承租方、地方政府)的權限，為解決可能出現的財產糾紛奠定了法律基礎。基于此，提出假設2b。

H2b：政府加強對土地流轉合同規范性的管理，降低了土地糾紛發生的概率，增強了農戶土地流轉意愿

(三)影響農戶土地流轉意愿的社會保障政策工具

1.新型農村養老保險

農戶參加養老保險可以解除農民步入老年的后顧之憂，參加新型農村養老保險的農戶降低了對土地的依賴程度。基于此，提出假設3a。

H3a：新型農村養老保險制度越完善，農戶土地流轉意愿越強烈

2.新型農村合作醫療

目前，絕大多數農民被納入了新型農村合作醫療保障范疇，但是“新農合”參保和報銷受到地域限制，由此也影響了農戶土地流轉意愿。基于此，提出假設3b。

H3b：新型農村合作醫療未能從根本上解決農民就醫問題，影響了農戶土地流轉意愿

二、 農戶土地流轉意愿政策影響效應的實證分析

(一)數據來源與變量選擇及變量的描述性統計

1.數據來源與變量選擇

所采用的數據由問卷調查及實地訪談獲取，問卷調查及訪談對象為山東省壽光市5個街道和鄉鎮的農戶、村干部、種植大戶和企業代表。在調研過程中，發放問卷293份，最終得到有效問卷280份，回收率為95.6%。

選取的因變量為農戶土地流轉意愿，自變量為前文闡釋的9個主要政策工具。變量的賦值情況如表1所示。

表1 變量賦值情況

2.變量的描述性統計

如表2所示，先對問卷調查收集的數據按照性別、年齡、學歷、家庭生產經營類型等進行整理分析，再對收集的數據進行描述性統計分析。在實地調研過程中，問卷采用的是李克特量表法，調研對象依據實際情況對觀測變量的對應題項作出選擇。觀測變量分別有3個、4個和5個維度，各個變量的極大值和極小值都在0—4范圍內。

表2 變量的描述性統計

從表2可以看出：每個觀測變量的極小值都為0，有5個觀測變量的極大值為3，1個觀測變量的極大值為4，極大值為2和1的分別有2個觀測變量；多數觀測變量的均值在0和1之間，表明調研樣本對相關政策的滿意度較高；大部分觀測變量的標準差較小，表明變量的離散程度較低。

(二)模型設定

采用Logistic模型分析農戶土地流轉意愿政策影響效應，由于因變量土地流轉的取值結果只有兩種，即農戶愿意土地流轉和農戶不愿意土地流轉，因此，適合采用Logistic回歸分析模型進行二分變量分析。設P為一個二分類的因變量，表示農戶土地流轉意愿，其中P=0表示農戶愿意進行土地流轉，P=1表示農戶不愿意進行土地流轉。設向量X=(X1,X2,...,XP-1)為影響農戶土地流轉意愿的所有自變量，則：

P(X)=β′X+μ

(式1)

其中，β=(β0,β1,β2,.....,βk)′為系數向量，μ為隨機誤差項，并且μ服從Logistic分布。由式1可以得到：

P(X)=P(β′X+μ)=P(μ?-β′X)=P(μ≤β′X)=F(β′X)

(式2)

其中，F為Logistic的累積分布函數，則有：

(式3)

(式4)

事件的發生比為上式兩邊取對數，得到：

(式5)

式5即為Logistic回歸模型，對于該模型使用最大似然估計法估計系數β值，則：

(式6)

(三) Logistic回歸模型估計與結果分析

1.Logistic回歸模型估計

在構建Logistic回歸模型的基礎上，運用SPSS24.0軟件進行運算。從回歸預測分類表(表3)可以看出，共采用了280條數據進行回歸模型估計，整體預測結果較好，準確率為85.3%。其中，觀測值標的為“愿意”進行土地流轉的數據中，預測值有228條數據為愿意進行土地流轉，9條數據為不愿意進行土地流轉，預測的準確率為96.2%。觀測值標的為“不愿意”進行土地流轉的數據中，預測值有11條數據為愿意進行土地流轉，32條數據為不愿意進行土地流轉，預測的準確率為74.4%。

表3 二元Logistic回歸預測分類表

采用Logistic模型中的進入法將相關政策工具對土地流轉意愿進行回歸分析，結果如表4所示。回歸系數表示的是該解釋變量對農戶土地流轉意愿的影響概率，回歸系數為正表示該解釋變量對農戶土地流轉意愿有正向影響效應，回歸系數為負表示該解釋變量對農戶土地流轉意愿有負向影響效應。結果顯示：土地確權、農業稅減免、土地流轉期限、土地流轉補貼、流轉合同規范、養老保險等變量的回歸系數為正，表明對農戶土地流轉意愿有正向影響效應；農業補貼、政策可達性、醫療保障等變量的回歸系數為負，表明對農戶土地流轉意愿有負向影響效應；土地流轉期限和醫療保障未通過顯著性檢驗。

表4 政策工具對農戶土地流轉意愿影響效應的回歸分析

2.結果分析

(1)土地確權變量的估計系數為5.412，且通過了1%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明土地確權能夠促進農戶流轉土地意愿。土地確權可以明確土地產權權利歸屬，提高農戶對土地穩定性的安全感知，土地確權證書可以抵押貸款，提高土地產權價值，從而提高農戶流轉土地的數量。

(2)農業補貼變量的估計系數為-2.640，且通過了1%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明農業補貼對農戶土地流轉意愿具有負向影響效應。可能的原因在于，農業補貼通常會設置土地流轉規模和流轉期限門檻，導致許多小規模農業生產經營者達不到補貼標準，享受到補貼的往往是大規模農業生產經營者，由此產生農業補貼對小規模農業生產經營者的“擠出”效應。此外，農業補貼會造成土地租金溢價，就農戶現有投資水平和管理能力而言，農戶的決策是理性的。

(3)農業稅減免變量的估計系數為1.100，且通過了5%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明農業稅減免對農戶土地流轉意愿具有正向影響效應。農業稅減免間接提高了土地流轉主體的收入，降低了土地流轉交易成本。

(4)政策可達性變量的估計系數為-2.307，且通過了1%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果拒絕原假設，表明政策可達性對農戶土地流轉意愿具有負向影響效應。這一結論與土地流轉政策的目的相背離。可能的原因是，基層組織沒有能夠從農戶的角度深入進行政策解讀，造成農戶對土地流轉政策的認知出現偏差。

(5)土地流轉期限變量的估計系數為0.623，實證結果與原假設相符合，但是未通過顯著性檢驗。

(6)土地流轉補貼變量的估計系數為1.252，且通過了5%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明土地流轉補貼對農戶土地流轉意愿具有正向影響效應。對于土地轉出方來說，流轉土地可以獲得額外收入；對于轉入方來說，土地流轉補貼可以看作是土地租金降低，減少了農業生產經營成本，有助于土地轉入方擴大農業生產規模。

(7)流轉合同規范變量的估計系數為2.547，且通過了1%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明流轉合同規范對農戶土地流轉意愿具有正向影響效應。土地流轉合同是解決土地糾紛的依據，合同內容越詳細，權利歸屬越清晰，土地流轉糾紛發生的概率就會降低，土地流轉雙方就更愿意流轉土地。

(8)新型農村養老保險變量的估計系數為4.876，且通過了1%統計水平下的顯著性檢驗，實證結果與原假設相符合，表明新型農村養老保險對農戶土地流轉意愿有正向影響效應。完善農村養老保險制度可以降低農戶對土地的依賴程度，解除農戶流轉土地后養老的后顧之憂，從而促進農村土地流轉。

(9)新型農村合作醫療變量的估計系數為-0.418，實證結果與原假設相符合，但是未通過顯著性檢驗。

三、結論與政策建議

(一)主要結論

政府頒布實施的公共政策和相關政策工具直接影響農戶土地流轉意愿。土地確權增強了農戶的產權意識，穩定了對未來的預期，農戶參與土地流轉意愿顯著提升；農業補貼短期內對土地流轉有正向影響效應，但從長期看會造成土地租金溢價，不利于土地流轉；農業稅減免間接降低了土地流轉成本，有助于土地流轉；明確土地流轉補貼對象以及提高土地流轉補貼額度，能夠增強農戶土地流轉意愿；規范的流轉合同代表著政府的監管能力，能夠提高農戶土地流轉的積極性；伴隨著鄉村治理能力現代化水平不斷提升，政府統籌規劃和引導的農村社會保障體系對農戶土地流轉意愿具有積極影響。

(二)政策建議

在鄉村治理能力現代化和城鄉融合發展的時代背景下，應當在明晰土地產權的基礎上加快推進農村土地確權登記工作。農業補貼政策應進一步明確補貼指向，逐步推行以實際耕種面積和糧食產量等為標準的補貼方式，激發農戶和其他經營主體從事農業生產的積極性。應降低對土地流轉規模和流轉年限的限制，對小型農業生產經營主體給予更多扶持，避免將小規模農業生產經營者擠出農業補貼范圍。地方政府應采取多種形式對農村土地產權制度和土地流轉政策進行解讀，使農戶充分了解土地流轉的具體流程以及對農民權益的保障措施。

為保障農村土地流轉工作長期而穩定開展，確保土地流轉行為規范，應不斷完善土地流轉制度。政府應加強對土地流轉程序的審查，給予農戶充分的自由轉讓權，減少土地糾紛發生。應進一步健全農村社會保障體系，擴大農村養老保障范圍，適時增加農村生育保險、工傷保險、子女教育等保障種類。應加強對農民知識和技能的培訓，以保障農戶流轉土地之后可以從事其他工作。