PPP模式下建筑工程項目的投資控制研究

尹文娜

（太原軌道交通集團有限公司，山西 太原 030000）

由于中國市場經濟的迅速發展，企業投資和基礎設施項目逐漸強化了建設項目前期的管理工作，但并未對全壽命周期的管理工作加以考慮。然而，項目管理架構中對整體工程建設壽命周期的管理工作需求越來越高，利用全生命周期的管理模式，進行工程整體生命周期成本管理時，將集中在投資、設計、建造、經營、回收等工程整體壽命周期的管理工作。而PPP項目管理方式一般操作量較大，投資周期長，過程繁瑣，參與實施單位較多，對市場波動影響敏感，因此項目投資控制難度較大。

1 PPP項目模式概念

PPP項目模式就是政府部門和私人組織進行合作，簽訂特許合同來進行城市基礎設施項目建設。它是一種伙伴式的合作關系，是一種全新的融資模式，能夠有效彌補BOT模式的不足。PPP項目模式的本質就是政府部門向私營公司提供長期的特許經營權和收益權，促進基礎設施建設腳步的加快，大大縮短項目建設周期，同時提高效率，對項目進行科學有效的運營管理。

在項目建設前提，政府需要全面了解市場現狀，通過合理的方式選擇適合項目建設的社會資本方，同時需要制定科學合理的項目發展控制策略和合同管理體系，確保參與項目的各方人員能夠加強溝通交流、多方協作，讓各方人員起到相互監督、相互制約的作用，提高基礎設施項目建設的效率和建設質量，更好地為社會和公眾提供社會服務。在實際項目建設過程中，PPP項目模式并不是政府單方面購買公共服務，私人組織單方面對工程進行造價控制管理，政府部門也需要控制監督項目造價，政府主要參與在項目中后期的建設管理運營過程中，施工企業主要參與在項目前期科研、立項等階段。政府和施工企業需要全程參與、密切合作，確保項目信息的對稱性。在目前的PPP項目模式發展中，社會資本方對項目造價管理控制起到主要作用，政府部門起到輔助作用，監督指導項目造價，這樣PPP項目模式集合豐富的社會資源和專業的管理經驗于一體，提高工程造價的管理效率和管理質量。

2 PPP項目模式的優點

將PPP項目模式在應用在基礎設施項目建設中有顯著優勢，主要表現在以下幾個方面。

1）可以吸引更多的社會資本參與到項目建設中，降低了社會資本的投資風險，政府部門和社會資本共同負責項目運行，政府提供政策支持和法律法規支持，社會資本在項目建設中引入高效的管理方法和高科技的先進技術，這樣可以對項目的建設運行進行有效地控制管理，降低項目建設投資的風險，有效保障國家與和各社會資本的利益；2）在財政預算方面減輕政府壓力，降低了財政負擔，提高了基礎設施的建設質量，政府和社會資本是互惠互利的合作關系，充分發揮各自的優勢，彌補雙方的不足，用合理有效的成本建設高質量的基礎設施，更好地為公眾提供服務；3）可以讓投資者取得一定的投資回報，提高投資者的建設積極性。像民營企業的日常經營活動主要是以營利為目的，建設項目要有經濟效益才能吸引他們的投資注意力，PPP項目模式可以為投資者提供一些稅收優惠、貸款優惠等，在項目建設中投資者能夠不斷地提高服務能力，提高資源的利用率，有效節約成本，為投資者帶來可觀的經濟收益。

3 PPP項目類型不同導致造價控制力度不同

3.1 純經營項目

針對經營性建設項目來說，政府并不需要負責支付，而這些建設項目的投入及其融資方的利潤大部分來自用戶支付。用戶付款又可區分為這樣二個情形：一是支付標準與項目成本不符。在該種模式下，控制工程造價也變成了確定投資者基本經濟收益的重要方法和路徑。二是支付標準和工程成本關系。在不少PPP項目中，根據工程成本而制定用戶支付標準的現象并不少見，這也是保證投資者基本利益的重要方法。

3.2 非經營性項目

在非經營性工程項目中，政府部門是支付的主要主體，而費用管理則對政府部門方尤為關鍵。在通常情形下，政府部門非經營性工程項目都存在著特定的社會公益性，其主體也承載著部門政務職責。但在中國原有的城市建設管理模式中，這些建設項目均由當地財政直接負擔，涉及教學、醫院、交通運輸、文化基礎設施建設等。非經營性項目的特殊性也決定了投資者對建設項目進行造價調節與管理的積極性并不高，甚至會因為提高投資項目收益而把巨額的建設成本轉讓給地方政府部門方負擔。

4 建設工程造價制度和管理問題

4.1 效益與成本控制矛盾

PPP項目中，主體建設公司為建設者和投資人。在施工過程中應關注的問題一般有質量、進度、建設期限、建設成本費用等。建筑施工的效益很難提高。投資人提出，公司應該進一步監控質量和降低成本，以確保以最低的價格進行工程。因此，建筑施工公司應該在投入成本與施工效率之間找到平衡點，才能確保建筑工程的順利完成。

4.2 投資收益和項目收益矛盾

總體而言，投資方的企業收益和建設項目利潤都是相同的。不過從建設公司參與項目融資的角度考慮，具體問題仍需具體分析。PPP模式下，由于項目建設周期較長，后期投資收益分配效率低下。另外，通過減少建設工程造價也能夠增加項目的利潤水平，雖然對公司短期項目利潤有一定的負面影響，但對公司長期投資收益的負面影響不大。

4.3 未考慮綜合成本

過去傳統的成本核算模型需要建筑施工公司越來越關注各項工程建設的技術問題，例如：怎樣在規定的日期內完成，怎樣達到需要方的需要等等。所以，一般建筑施工公司在實施中對工程、資金和維護費用等的綜合成本關注得較少。

4.4 項目成本管理和監控的方式不科學

目前，不少公司沒有對工程造價的管理與監控。首先，很多公司在建設過程中都會實施成本，但這些都是事后管理，成本管理的制度比較落后。其次，不合格的建筑材料項目施工質量也會使得工程項目總成本增加，有的公司為謀求更高的收益率，而選用了部分低劣建筑材料進行施工，盡管節約了相應的生產成本，卻不利于公司后期工程項目的開展，也嚴重危害了公司的收益。同時由于相關工程技術人員的知識欠缺，也無法很好的管理項目施工相關材料成本，從而導致了項目施工成本的增加，嚴重危害了公司的收益。

5 PPP模式下加強建設工程造價控制的措施

5.1 思路調整和對施工項目的管控

在PPP項目進行的過程中，各個單位都要對企業的戰略定位有了解，并根據當前局勢進行調控，而政府部門則要進行輔助的管理工作，如此就可以使政府部門和企業雙方都能共同獲利，從而建立了各方之間穩定的合作關系，以至于對工程項目的經營風險，由政府部門也要與企業共同負擔，從而保證了項目的穩定施工質量和投資收益，使項目各方都能實現盈利的目標，同時政府部門也要對PPP模式有更深層次的研究，吸收借鑒了外國的成功經驗和案例，并提出了科學完美合理的造價方法，以此提升了PPP模式下工程造價的整體水平。思維上向潮流看齊意識，與時俱進，做到新觀念和當下的發展模式相適應，例如，政府不光是輔助者，也是領導者，更是合作伙伴。在有重大經營風險發生時需要與投資者共同承擔風險，盡到責任和義務在項目合作中，充分發揮企業的最大職能，并科學合理完善PPP造價管理體系。當工程要求更改的時候，要求各個部門都對更改事項知情，核實之后再簽署，對造價做出調整。不要私自更改方案，因為這會給工程人員造成無謂的經濟損失。而工程中采購材料組處理的建筑材料，也應該經過多種比對，擇優選用，并做好對造價成本的管理，以減少無謂的成本耗費。面對于建設項目施工過程中所存在的所有風險，都必須動態控制，對資金合理把控，密切觀察市場上的風吹草動，有效合理的節約成本，控制建設費用。

5.2 建立PPP項目工程造價管理體系

首先，公眾金融機構在面對差異化的政府資金支持上具有無可替代的優越性，從一般的管理流程上來看，政府金融機構的首要職能就是將負責管理投資并保證產品和業務質量的主要功能發揮作用。在項目續存階段，由于PPP項目管理模式中的公眾身份確定了項目必須由公眾金融機構來管理。在其中，政府部門能夠監督所有的PPP項目管理，包括價格控制和資金管理。整個建設過程的造價管理主要包括發改部門、財政、初設計部門三部分，首先是在項目第一個立項管理階段的資金測算申請和評估，接著在初始工程設計與概算階段均由發改部門審核并批復；其次在施工圖設計階段需要由政府部門管理，或者項目企業自己管理；最后財政資金預算階段由財政負責管理；招投標管理階段，一般在簽訂合同以后進行對合同的審核，在建設過程中進行進度核算，以及審批變更項目的增項手續等，在最后的驗收階段進行工程結算審核等由項目企業自己管理，政府負責監督審核。在PPP整個工程項目的建設中，工程成本核算通常由政府部門負責管理，在初步設計完成后，工程項目成本核算通常由項目企業負責管理，由政府部門在整個PPP工程項目建設中承擔質量監測與管理的責任。PPP項目從根本上就是屬于財政融資項目，以財政成本管控或融資評估為基礎。因此項目的初期數據測算、管理指標設置等，都是PPP項目管理的關鍵控制點。

5.3 強化設計階段的管理重視

PPP工程項目全延壽階段的造價管理，即PPP管理時必須要將整個工程項目建筑設計、建造以及未來的應用整合為一個整體來考慮，在工程設計時一方面要考慮工程項目自身建造的成本，另一方面也要考慮工程項目建成后應用維修的成本，從工程項目整個壽命階段的經濟性為出發點來做好造價管理，并通過多種方法比較，進一步優化方案設計，完善“限額設計”的管理方法，將造價管控在有效合理范疇以內，從源頭上管理費用，從而做出最佳的設計方案。由于PPP模式的特點，在制定施工圖之前最好是組織地方政府方、建設企業單位、工程設計方和建筑施工企業單位對工程設計圖樣展開會審，以消除存在的質量問題，同時要在不降低建設標準的前提下，積極傾聽各方建議，進而優化工程設計圖樣，以減少費用。同時，還應該在合作協議中明確明晰工程設計的風險與違約責任，對由于工程設計而產生的經濟損失責任怎么劃分、怎樣承擔、工程糾紛怎么處理等重大提問作出具體規定；也要制定具體的工程設計獎勵制度，以促進利用工程設計節省成本、利用工程設計減少費用，從而增強工程設計企業單位負責人的工作積極性與責任感。

5.4 建立精準的PPP項目估算指標體系

在PPP項目的有效執行過程中，在VFM評價階段主要利用政府財政預測進行項目投資預測。而對于嚴格把控的國家債務，一般PPP項目投資都是絕對可控的內容，政府財政補貼也是通過預測與估算而計算出來的，并與政府支出責任直接相關。此外，由于目前的項目評價指標體系主要為實證指數，并沒有足夠的科學基礎。所以，需要形成一個建立在科學基礎上的項目評價指標體系，對項目的評估價格作出較為精確的測算。此外，為實現PPP項目的可持續發展目標，還應形成系統的建設項目運營定額指標，以提高成本估算的精確度，并明晰政府財政支出劃定的責任范圍。實施PPP項目時，由于我國財政機關屬于國家基本建設和服務事業的主體建設者，在實際運作期間，對PPP項目并沒有專門的運營定額指標體系，限制了估算項目經營成本工作的順利進行。因此，各有關主管部門應當積極推動并建設PPP項目運營指標的基礎建設。

5.5 資金成本的控制

PPP模式下與傳統建設工程的另一項主要不同點就是政府投資，而社會資金方在PPP模式下也要承擔一定投資責任。由于PPP工程項目一般需的政府資金投入較大，所以除了少數工程項目資本金由政府自有資金解決之外，其余項目一般都采用投資方式來解決，這也就產生了相對高昂的資金使用成本，特別是在社會資本方融資實力比較薄弱的情形下，投資成本往往會更高。而建設期貸款的利率一般都會資本化，作為對建設項目的直接投入，并作為將來費用的計量基礎。合理調節資金使用時機與總量，從而減少了資金的使用成本，不管對于政府部門還是對社會資金方來說都是十分關鍵的，也是在PPP模式下政府管理工程造價的一項關鍵手段。所以，政府在工程項目開始建設以前，就必須先按照建設項目進展規劃，并編制與進展規劃相配套的資金運用規劃，再按照融資規劃及時投入項目資本金以及合理運用項目融資資金，一方面既要防止項目資金無法按需要及時到位，或者有因資金的短缺而影響工程施工，另一方面又要防止資金由于資本提前、過多的到位，或提前支出而不合理利用而導致利率不必要的提高。

6 PPP模式給建筑企業帶來的機遇

拓展建筑企業獲利空間，當前，以PPP管理模式與中國傳統的政府部門融資管理模式相比，建設公司的戰略地位已經有了顯著的提高。建設公司將成為政府部門融資項目的主要投資者，與政府部門共同承擔風險與利益。因此，施工公司在所投入項目造價中的利潤結構將會獲得一定程度上的改善。而公司投入在PPP模式下，則施工公司在增加了自身投資收益的同時，還可以使得公司具有持續穩健的投資收益空間，從而促進其公司進行的持續運營發展戰略目標。

7 結語

PPP模式對促進我國建設發展具有很大的意義。在PPP項目的造價控制流程中，通過了解市場價格當前的變化情況，對工程項目中涉及到的價格信息進行分類，并科學地合理有效編制價格方案，嚴格執行造價管控措施，才能對費用合理的把控。而通過對本文的研究，作者期望給有關領域的政府工作人員提供借鑒與參照，在PPP模式的實際運用中，通過嚴格管理工程造價，可以更好地節省政府投資，從而提高了工程項目執行的效率，并達到了對各種社會經濟資源要素的有效充分利用。