內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位政府采購機(jī)制研究

程娟 青島市建筑節(jié)能與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中心

引言

行政事業(yè)單位加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理，應(yīng)遵守政府采購相關(guān)法律法規(guī)，綜合考慮政府采購各項工作要求和具體特點(diǎn)，規(guī)范政府采購行為，促進(jìn)政府采購創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)督管理，提升政府采購管理水平，以達(dá)到財政資金高效使用的效果。對此，有必要基于內(nèi)部控制視角，采取有效路徑構(gòu)建行政事業(yè)單位政府采購機(jī)制。

一、基于內(nèi)部控制視角構(gòu)建行政事業(yè)單位政府采購機(jī)制的意義

（一）規(guī)范程序，依法開展政府采購工作

我國遵循依法治國的基本方略，行政事業(yè)單位應(yīng)依法開展政府采購工作。財政資金是行政事業(yè)單位開展政府采購工作的資金來源，必須保障政府采購工作的合法性、合規(guī)性。行政事業(yè)單位基于內(nèi)部控制視角構(gòu)建政府采購機(jī)制，能推進(jìn)政府采購工作的依法開展，確保行政事業(yè)單位貫徹落實政府采購相關(guān)法律法規(guī)，提升內(nèi)控管理水平，實現(xiàn)對政府采購權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)監(jiān)督和有效制約。

（二）節(jié)約財政支出，提高資金使用效益

行政事業(yè)單位政府采購活動的資金來自財政性資金，節(jié)約資金尤為重要。行政事業(yè)單位基于內(nèi)控視角構(gòu)建政府采購機(jī)制，有助于對政府采購活動進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對內(nèi)控管理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全方位構(gòu)建，建立健全內(nèi)控建設(shè)相關(guān)制度，規(guī)范公開招標(biāo)、競爭性磋商等采購活動，降低采購成本，真正做到“錢要花在刀刃上”。根據(jù)采購實踐表明，實施政府采購制度的地區(qū)，資金節(jié)約率一般為10%左右，切實提高了財政資金的使用效益。

（三）預(yù)防腐敗發(fā)生，推進(jìn)廉政建設(shè)

政府采購活動由財政部門、采購人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等多個主體參與，各主體承擔(dān)的責(zé)任和目標(biāo)不同，發(fā)揮著不同的作用。行政事業(yè)單位基于內(nèi)控視角構(gòu)建政府采購機(jī)制，有助于規(guī)范采購程序，優(yōu)化操作規(guī)程，完善內(nèi)部控制和外部監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)政府采購形成以財政、審計、紀(jì)檢、人大、政協(xié)以及社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，最大限度地遏制政府采購活動中的腐敗現(xiàn)象，推進(jìn)廉政建設(shè)。

（四）提高采購效率，優(yōu)化營商環(huán)境

為了落實政府采購制度改革，行政事業(yè)單位應(yīng)基于內(nèi)控視角構(gòu)建政府采購機(jī)制，有助于提高采購效率，優(yōu)化營商環(huán)境。如在規(guī)范政府采購流程中，加快簽訂和同時間、及時進(jìn)行合同備案、限定驗收時間、建立預(yù)付款制度、加快付款進(jìn)度、預(yù)留中小企業(yè)采購份額等。

二、行政事業(yè)單位政府采購活動內(nèi)部控制管理存在的問題

（一）政府采購組織保障體系不健全

行政事業(yè)單位缺乏健全的政府采購組織保障體系，政府采購活動組織架構(gòu)不完善，且未能形成清晰明確的權(quán)責(zé)，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位在開展政府采購活動的過程中，未能組建專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，難以保障政府采購工作的高效有序開展。行政事業(yè)單位未能明確政府采購歸口管理部門，對政府采購管理工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和有效控制。另外，行政事業(yè)單位在開展政府采購工作的過程中，未能貫徹落實不相容崗位分離的原則。

（二）政府采購預(yù)算管理機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理機(jī)制不完善，編制的政府采購預(yù)算缺乏科學(xué)性，未能清晰列出采購項目及其資金預(yù)算，對項目組織形式、采購方式以及采購時間等缺乏明確規(guī)定，未能合理細(xì)化采購品目。行政事業(yè)單位執(zhí)行政府采購預(yù)算的剛性約束較弱，存在隨意調(diào)整和變更預(yù)算的情況，出現(xiàn)超預(yù)算采購，擅自改變項目性質(zhì)和采購資金用途的現(xiàn)象。行政事業(yè)單位在執(zhí)行政府采購預(yù)算時缺乏有序性，未能科學(xué)規(guī)劃采購需求和科學(xué)論證采購項目，未能統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算執(zhí)行力度，在執(zhí)行政府采購預(yù)算的過程中，各部門缺乏銜接配合。

（三）政府采購活動不規(guī)范

行政事業(yè)單位未能依據(jù)政府采購具體需求，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)和條例開展政府采購活動。行政事業(yè)單位未按照相關(guān)規(guī)定選取采購方式，如以拆分項目的方式規(guī)避公開招標(biāo)，未認(rèn)真組織相關(guān)人員進(jìn)行驗收，出現(xiàn)“重采購，輕驗收”的現(xiàn)象。行政事業(yè)單位未將政府采購工作信息及時進(jìn)行公開，政府采購工作透明度和社會公信力有待提升。

（四）內(nèi)控制度體系不完善

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系不完善，難以從制度層面上保障政府采購工作的高效良好開展。行政事業(yè)單位對政府采購工作流程缺乏清晰梳理，未能精準(zhǔn)找出風(fēng)險點(diǎn)并對之進(jìn)行科學(xué)評估，未能依據(jù)風(fēng)險程度制定風(fēng)險防控標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和措施。行政事業(yè)單位對內(nèi)控制度缺乏科學(xué)的動態(tài)調(diào)整，內(nèi)控制度的時效性有待提升。

（五）政府采購人員綜合素質(zhì)有待提升

行政事業(yè)單位內(nèi)部負(fù)責(zé)政府采購的工作人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)有待提升，部分負(fù)責(zé)政府采購的工作人員對相關(guān)政策和法律法規(guī)不夠了解，特別是對《政府采購法》《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》等熟悉度有待提高。同時，部分負(fù)責(zé)政府采購的工作人員缺乏較強(qiáng)的實踐操作技能，在政府采購工作實踐中難以準(zhǔn)確判斷政府采購項目和科學(xué)選擇采購方式。另外，少數(shù)負(fù)責(zé)政府采購的工作人員的職業(yè)道德素養(yǎng)有待提升，缺乏廉潔意識。

（六）政府采購電子化水平有待提高

行政事業(yè)單位在開展政府采購的實踐過程中，未能構(gòu)建并完善政府采購信息系統(tǒng)，難以大幅度提高各項業(yè)務(wù)處理效率。部分行政事業(yè)單位雖然構(gòu)建了政府采購信息系統(tǒng)，但該系統(tǒng)未能與預(yù)算、收支、資產(chǎn)、會計核算等系統(tǒng)互聯(lián)互通，影響行政事業(yè)單位信息化建設(shè)的整體水平。另外，行政事業(yè)單位對政府采購信息系統(tǒng)缺乏良好維護(hù)，難以保障系統(tǒng)運(yùn)行的安全性和可靠性。

（七）缺乏對政府采購的有效監(jiān)督

行政事業(yè)單位對政府采購工作缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督。行政事業(yè)單位未能針對政府采購構(gòu)建系統(tǒng)完善的績效評價機(jī)制，未能設(shè)定科學(xué)的政府采購績效目標(biāo)，對政府采購工作缺乏嚴(yán)格有效的績效監(jiān)管，未能向社會公開政府采購績效評價結(jié)果。行政事業(yè)單位對政府采購的具體過程缺乏有效監(jiān)督，未能利用現(xiàn)有內(nèi)控制度對政府采購各環(huán)節(jié)工作加以監(jiān)管，難以及時發(fā)現(xiàn)政府采購過程中存在的問題。

三、基于內(nèi)部控制視角構(gòu)建行政事業(yè)單位政府采購機(jī)制的路徑

（一）建立健全政府采購組織保障體系

行政事業(yè)單位建立健全政府采購組織保障體系具體可從如下方面著手：第一，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立政府采購活動組織架構(gòu)，將決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，三種機(jī)構(gòu)設(shè)置缺一不可，三者之間的權(quán)責(zé)分配要合理，并且保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第二，單位應(yīng)當(dāng)成立由單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門、項目部門、資產(chǎn)部門、審計部門等組成的政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，采購領(lǐng)導(dǎo)小組組長應(yīng)當(dāng)由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任。第三，單位應(yīng)當(dāng)明確政府采購歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)政府采購管理工作，如牽頭負(fù)責(zé)編制政府采購預(yù)算、制定政府采購計劃、實施采購活動、簽訂采購合同、履約驗收等。第四，政府采購過程中應(yīng)當(dāng)將不相容崗位進(jìn)行分離。單位內(nèi)部崗位應(yīng)根據(jù)政府采購業(yè)務(wù)流程及職責(zé)權(quán)限，建立彼此協(xié)調(diào)和相互制衡機(jī)制，既做到采購和財務(wù)、資產(chǎn)、審計及使用部門的有效銜接，又確保采購文件編制與復(fù)審、采購組織與履約驗收等關(guān)聯(lián)崗位互相分離。

（二）完善政府采購預(yù)算管理機(jī)制

在行政事業(yè)單位部門預(yù)算中，政府采購預(yù)算占據(jù)著重要地位，是開展政府采購各項工作和相關(guān)活動的重要依據(jù)。完善政府采購預(yù)算管理機(jī)制，具體可從以下方面著手：第一，科學(xué)編制政府采購預(yù)算。行政事業(yè)單位在對部門預(yù)算進(jìn)行編制時，應(yīng)遵循全、實、準(zhǔn)、細(xì)的編制原則，將采購項目和相應(yīng)的資金預(yù)算清晰列出，對項目組織的具體形式、采購方式和時間等各項要素進(jìn)行明確，并對采購品目進(jìn)行細(xì)化。第二，嚴(yán)格控制政府采購預(yù)算調(diào)整。行政事業(yè)單位在執(zhí)行政府采購預(yù)算的實踐過程中，應(yīng)加強(qiáng)剛性約束，嚴(yán)格遵循采購預(yù)算和實施計劃，禁止對預(yù)算隨意進(jìn)行變更和調(diào)整，杜絕超預(yù)算采購和無預(yù)算采購，嚴(yán)禁對項目性質(zhì)和采購資金的具體用途進(jìn)行擅自改變。第三，有序開展政府采購預(yù)算執(zhí)行。財政部門對政府采購預(yù)算進(jìn)行批復(fù)后，行政事業(yè)單位應(yīng)遵循需求導(dǎo)向，對采購需求進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并對采購項目開展科學(xué)論證，進(jìn)而對年度政府采購相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行具體進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并促進(jìn)資產(chǎn)、財務(wù)、采購等部門加強(qiáng)銜接配合，對年度政府采購的具體實施計劃進(jìn)行科學(xué)制訂，保障政府采購工作的有序性。

（三）依法合規(guī)組織實施政府采購活動

行政事業(yè)單位應(yīng)將政府采購需求作為依據(jù)，兼顧效率，遵守政府采購相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)條例，組織實施政府采購活動。對政府采購的具體方式進(jìn)行科學(xué)選擇，需依法實施公開招標(biāo)的，杜絕拆分項目規(guī)避公開招標(biāo)；選用單一來源采購方式的，應(yīng)按照規(guī)定上報同級財政部門經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施采購。政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先本國貨物、工程和服務(wù)，確實需要采購國外產(chǎn)品的，未報進(jìn)口產(chǎn)品采購申請或采購申請未經(jīng)核準(zhǔn)的，一律不得采購進(jìn)口產(chǎn)品。行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一渠道，對政府采購工作加強(qiáng)信息公開，提升政府采購工作透明度，增強(qiáng)社會公信力，保障社會公眾和采購當(dāng)事人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。另外，行政事業(yè)單位應(yīng)對政府采購項目加強(qiáng)履約驗收，有效保障采購質(zhì)量。行政事業(yè)單位應(yīng)抽調(diào)專業(yè)人員組成驗收小組，以招投標(biāo)文件、發(fā)貨單、合同協(xié)議等為依據(jù)，對供應(yīng)商履約的實際情況全面進(jìn)行驗收。對于向社會提供各類公共服務(wù)的政府采購項目，在驗收過程中，應(yīng)邀請相應(yīng)的服務(wù)對象，并將驗收結(jié)果向社會公開。

（四）完善內(nèi)控制度體系

行政事業(yè)單位應(yīng)契合自身實際，對內(nèi)控制度設(shè)計進(jìn)行完善，為政府采購各項工作和相關(guān)活動的高效良好開展夯實制度基礎(chǔ)。單位應(yīng)對政府采購活動的流程進(jìn)行梳理，查找風(fēng)險點(diǎn)，科學(xué)評估和劃分風(fēng)險點(diǎn)，將風(fēng)險程度作為依據(jù)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險防控工作規(guī)范和有效措施。制度制定之后，要將其細(xì)化至具體部門和責(zé)任人，落實主體責(zé)任，真正發(fā)揮作用。同時，行政事業(yè)單位要堅持與時俱進(jìn)的原則，將政府采購涉及的法律法規(guī)作為依據(jù)，并結(jié)合相關(guān)制度的變化，對內(nèi)控制度實施科學(xué)的動態(tài)調(diào)整，促進(jìn)內(nèi)控制度增強(qiáng)時效性。另外，要注意對內(nèi)控制度的寬嚴(yán)程度進(jìn)行合理控制，避免對采購效率產(chǎn)生不良影響。

（五）提高政府采購人員的專業(yè)知識和綜合素養(yǎng)

行政事業(yè)單位要綜合考慮政府采購各項工作的特點(diǎn)，提高政府采購人員的素養(yǎng)，具體可從以下方面著手：第一，加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)其深入學(xué)習(xí)和全面了解相關(guān)政策和法律法規(guī)，如《政府采購法》《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范》等。第二，定期舉辦業(yè)務(wù)交流會，重點(diǎn)解決實際操作中存在的問題，如判斷是否為政府采購項目、如何確定采購方式等問題。第三，加強(qiáng)職業(yè)道德培訓(xùn)，培養(yǎng)廉潔意識，避免腐敗發(fā)生。

（六）推行“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升政府采購電子化水平

行政事業(yè)單位應(yīng)運(yùn)用信息技術(shù)落實政府采購內(nèi)部控制管理措施，具體可從以下方面著手：第一，將政府采購活動中涉及的機(jī)構(gòu)和崗位引入政府采購信息系統(tǒng)，方便具體工作人員操作，提高業(yè)務(wù)處理效率。第二，要推動政府采購信息系統(tǒng)與預(yù)算、收支、資產(chǎn)、會計核算等系統(tǒng)互聯(lián)互通，提高行政事業(yè)單位信息化建設(shè)水平。第三，要加強(qiáng)對政府采購信息系統(tǒng)的維護(hù)，進(jìn)而保障信息系統(tǒng)能夠正常、可靠、安全運(yùn)行。

（七）強(qiáng)化政府采購監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對政府采購活動進(jìn)行全面監(jiān)督，具體可從以下方面著手：第一，建立政府采購績效評價機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)針對政府采購構(gòu)建績效評價機(jī)制，加強(qiáng)績效目標(biāo)設(shè)定及績效監(jiān)控管理，將績效評價結(jié)果向社會公開，自覺接受社會公眾的監(jiān)督。第二，加強(qiáng)政府采購過程的監(jiān)督。采購預(yù)算及計劃編制、選擇采購方式、簽訂合同、驗收付款、檔案管理等環(huán)節(jié)都應(yīng)納入政府采購活動內(nèi)部控制監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時整改；對于發(fā)現(xiàn)的重大問題，追究相關(guān)人員責(zé)任。

結(jié)語

綜上所述，基于內(nèi)部控制視角構(gòu)建行政事業(yè)單位政府采購機(jī)制，能依法開展政府采購工作，提高資金使用率，推進(jìn)廉政建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境。行政事業(yè)單位政府采購活動內(nèi)部控制管理存在的問題在于政府采購組織保障體系不健全、政府采購預(yù)算管理機(jī)制不完善、政府采購活動不規(guī)范、內(nèi)控制度體系不完善、政府采購人員綜合素質(zhì)有待提升、政府采購電子化水平有待提高、缺乏對政府采購的有效監(jiān)督等方面。對此，行政事業(yè)單位基于內(nèi)部控制視角，應(yīng)通過建立健全政府采購組織保障體系、完善政府采購預(yù)算管理機(jī)制、依法合規(guī)組織實施政府采購活動、完善內(nèi)控管理制度體系、提高政府采購人員專業(yè)知識和綜合素養(yǎng)、提升政府采購電子化水平、強(qiáng)化政府采購監(jiān)督等路徑構(gòu)建政府采購機(jī)制，加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理。