國庫集中支付改革對預算執行的監督意義

王美艷

（山西省能源發展中心，山西 太原 030001）

積極推進國庫集中收付制度改革進程是有效適應市場經濟發展環境的必行之舉，同時也是近幾年來財政工作的重點內容，在強化宏觀調控、加強監督的方式下，保證經濟的穩步發展。同時，在財政管理體制的三項改革中，不可或缺的當屬財政國庫集中支付制度的建設與執行，其是一項對政府性收支做集中收繳和支付的管理制度，是市場經濟環境中必須著力發展的一項現代國庫管理制度，極具重要性。

一、國庫集中支付制度的含義

在國庫集中支付制度中，在國庫單一賬戶體系下實行政府財政資金支付，作為財政預算部門，需開設特定的零余額賬戶，以便將政府財政資金支付至商品和勞務供應商。支付方法有兩種：一是財政直接支付，用款單位發出申請，在通過后則由財政部門直接支付至特定的用款單位，或是支付至某些特定的商品、勞務供應者；二是財政授權支付，主要以部門預算和用款計劃為準，由預算單位開出支付令，完成資金的支付行為。

縱觀部分發達國家，在其實施的財政資金支出管理模式中，以國庫集中支付制度較為主流，而隨著各國環境的變化，對應的形式存在差異。此處從多個角度切入，加深對國庫集中支付制度的認識。

第一，從國庫集中支付制度的重要性來看，其是國庫集中收付制度中尤為關鍵的一環。

第二，國庫資金分散支付制度下，單位生成用款計劃，并按照預算級次逐層上報，進而由財政將資金從國庫撥付，該筆資金的流向具有階段性的特點，首先流向的是一級單位，再以預算級次的具體情況劃分，到達各基層單位，此時以實際業務需要為準，由基層單位購買商品或支付勞務款項，從而產生支出。國庫集中支付方式的操作流程較之于財政資金層層撥付而言有所不同，由國庫集中支付機構開設國庫集中支付專戶，若單位存在資金需求，則提出申請，通過審核后，資金從集中支付專戶支付給特定的收款人。

第三，國庫集中支付制度具有信息化的特征，其廣泛應用到計算機技術。國庫集中支付制度的依據是財政預算指標，若缺乏功能完善、穩定可靠的財政預算管理和信息反饋系統，則難以順利推進制度的運行。同時，還需獲得銀行結算系統的支持。

綜合前述分析可知，國庫集中支付制度極為重要，是國庫集中收付制度中不可或缺的一部分，其在既有財政資金層層撥付程序的基礎上加以升級，充分應用到計算機網絡技術，在先進理念和信息技術的支持下，可提高財政資金的使用效率。國庫集中支付機構開設專門的國庫集中支付專戶，向其中存入財政資金，若單位存在某些資金需求，例如購買商品或支付勞動款項，此時則發出申請，通過審核后，從開設的集中支付專戶中進行支付。

二、傳統國庫支付制度的主要弊端

我國現行的財政國庫支付制度是以傳統體制為原型，經衍生而產生的。傳統國庫支付制度實施的是預算單位多重設戶、財政資金分散支付的運作方式，但在社會主義市場經濟日益發展之下，加之公共財政發展要求的提出，既有的國庫支付運作方式顯現出局限性，主要體現在如下幾方面。

第一，財政資金的使用缺乏規范性，未針對預算單位做全面的監督和控制。在既有的運作模式中，預算單位重復和分散設置賬戶，衍生出諸多的財政資金流經環節，復雜性增強，期間缺乏對財政資金使用情況的有效監督，具有過于隨意化的特點。單位自行管理銀行賬戶的使用，在缺乏約束的條件下，支出行為偏隨意化，部分資金被截流、挪用的情況屢見不鮮，且此類現象在項目資金中體現得更為明顯，導致資金大量浪費。從財政部門的角度來看，其監督工作偏被動，主要根據各部門的財務報告采取監督措施，并且監督通常發生在事后，難以在源頭上制止違法違紀行為，此時取得的工作成效自然差強人意。

第二，資金分散支付和存儲，部分預算單位賬戶滯留過多的財政資金，資金的使用效率處于較低的水平，從另一角度來看，其無形中增加政府運行成本。具體至資金流向層面，通常按期撥付預算資金，而各單位分散保存資金，此時難以避免地出現單位有大量財政資金沉淀的情況，同時也有在銀行低息存儲的問題。在該狀況下，財政部門反而陷入被動的局面，礙于資金有限的緣故，難以有效促進發展，反而出現向銀行高息借貸的反常現象，此時也將導致政府的運行成本增加。

第三，財政資金運行的信息缺乏足夠的流通性，支付過程的透明性不足、信息反饋遲緩，部分支出信息難以被及時呈現，通常僅在層層匯總后才可獲取該部分信息，此外還難以給預算編制、宏觀經濟調控提供重要的參考。財政資金的分布缺乏集中性，各部門均開設銀行賬戶，財政部門難以準確把握財政資金的運行狀況，信息不對稱的局面較為嚴峻，難以對財政和宏觀經濟形勢做全面的分析。

三、實行國庫集中支付制度的突出成效

在現行國庫集中支付制度運行之下，不再采取預算單位多頭開戶的方式，取而代之的是開設單一賬戶；預算單位自行支付的方式也被取代，即此時采用的是綜合型方案，以財政直接支付為主，輔以授權單位自行支付的方式；原本財政資金分散的局面不復存在，調整為統一存放至財政部門；事后反饋的被動性得到改進，實施的是更具主動性的實時監督、實時反饋機制。從國庫集中支付制度的既有運行情況來看，其已經取得突出的成效，具體如下。

第一，財力統一運作水平提高，資金的調度效果好，資金的使用效率高。在實行國庫集中支付制度后，以往財政資金多環節撥付、多戶頭存放的問題得到有效的解決，預算單位的資金得到歸集，統一集中在國庫中，此時財政賬戶直接撥付預算支出的資金，刪減不必要的環節，資金劃撥支付成本降低，更為充分地應用到預算資金。由于開設了國庫統一賬戶，預算單位結余的財政資金得到有效的保存，便于政府對資金進行調度和管理，此時靈活性增強，可實現財政資金效益的最大化。

第二，隨著國庫集中支付制度的運行，可提高對財政預算的執行水平，以免出現單位擠占、截流、挪用財政資金的情況。依托于國庫集中支付制度，提升預算執行監督的有效性，此時更側重于事前和事中的監督，支出預算總額的控制也更為細化，可落實到每筆支出的控制中，此時預算執行的規范性得以增強。此外，實際資金不到單位賬戶，在此資金管理方式下，單位無法獲得擠占、截流和挪用資金的機會，進而有效保證了每筆資金均得到合理的應用，創造出該筆資金專屬的經濟價值和社會價值。

第三，依托國庫集中支付制度，可提高財政監督機制的運行水平，優化監督方式，實時監督的方式可更為及時地發現問題并有效處理。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者間建立起微妙的關系，可做到相互制約、相互監督，集多重力量于一體，更好地加強對財政支出全過程的監管，有效避免資金不合理支出的現象。在計算機技術等前沿信息技術的支持下，可及時反饋代理銀行每日的支付信息，以便財政部門針對每筆財政資金做有效的監管，保證資金流向、流量的合理性，預防利用財政資金謀取私利的現象。

第四，預算資金的管理更具規范性，監督有效性不足的局面得到改善。預算資金申請與撥付形成關系，可更為有效地對預算資金做全方位的監督和管理。國庫集中支付額度得到有效的控制，必須嚴格按部門預算執行，任何機構和個人均不可執行（原因在于部門預算是經人大審議批準的，具有規范性）。對于預算支出中待調整的項目、內容，也均要經過特定的程序且通過批準后方可執行。

第五，強化資金管理，注重規范性。以往，在分散支付制度的應用中存在財政部門監督難度大、監督效果差的弊端，難以及時掌握用款單位的資金使用情況以及是否依據規范使用資金的情況，由于監管的被動性，財政資金易被截留、挪用。相比之下，在實行國庫集中支付制度后，財政部門的監督主動性得以增強，可及時掌握支出單位每筆資金的使用情況，細化至具體的使用場所、時間等層面，全面監控財政資金的流動路徑，在此前提下，更有利于加強支出管理，及時識別異常狀況，針對存在的異常狀況采取干預措施，規避財政資金不合理支出的問題。資金運作全程的透明度提高，針對每筆資金的約束作用增強，能夠確保每筆資金均按照預期要求有效應用到特定的場景中，從根源上杜絕違規行為。

第六，有利于完善公共財政框架。公共財政的建立需要得到相關政策制度的支持，在此方面，國庫集中支付制度則極具重要性，其是公共財政建立中需重點參考的內容。為此，積極推行國庫集中支付制度極具必要性，其屬于財政制度創新式發展的重要舉措，依托于該項制度，可更為有效地完善公共財政框架，進而保證公共預算執行制度的完善性和可行性，同時還能夠對其他公共財政制度的實施起到保障作用。

四、國庫集中支付改革中的突出問題和具體的應對措施

國庫集中支付改革具有突破性意義，其屬于財政資金運作方式的深度變革，在提高財政收支管理水平、防止腐敗方面有顯著的現實意義。但也需意識到，改革中仍存在諸多有待解決的問題：預算單位和財務人員的工作意識存在偏差，對國庫集中支付制度的認識缺乏全面性和深刻性，甚至有部分人員產生抵觸心理；財政直接支付比例低；部門預算和政府采購預算內容缺乏足夠的完善性；預算單位財務開支標準隨意化，不具備足夠的統一性特征；財政國庫集中支付管理信息系統的應用水平有限，信息的反饋具有滯后性，難以有效滿足工作的需要；財務人員的專業水平有待提高，存在對會計業務處理不熟悉、效果差、效率低的問題。針對現有狀況，需要加強探索，以可行的方法完善國庫集中支付制度，提高其運行水平。

具體考慮如下幾點。

第一，轉變觀念，統一思想。財政部門需要起到帶頭示范作用，加強宣傳力度、擴寬宣傳面，使預算單位和工作人員認識到改革的重要性與必要性，有效貫徹意識，使財務人員能夠準確掌握具體的政策和作業程序。預算單位突破既有觀念的束縛，提升認識，以前沿的理念為引導，積極投身于國庫集中支付制度的建設中。

第二，注重國庫集中支付制度的配套改革。其一，開展財政預算改革工作，提高政府采購預算水平，加強對預算的合理化約束，以便給國庫集中支付制度的應用創設良好的條件。其二，合理應用計算機技術，建立支付中心業務結算系統，而考慮到信息及時反饋的要求，還有必要建立信息反饋系統，在信息的指導下，促進國庫集中支付工作的高效開展。

第三，強化對預算單位的財務管理。回顧改革前的相關工作狀況可知，盡管國家有統一的費用開支標準，但在社會經濟日益發展的環境中，部分標準缺乏可行性，難以契合實際環境，導致預算單位間執行費用標準存在不同程度的差異。而在改革進程中，加強對預算單位財務開支費用標準的管理則具有必要性，需要注重內容的細化和歸類，配套相應的法律法規，有效提高管理水平。

第四，注重人才培養。人才是改革進程得以順利推進的重要因素，改革前后預算單位賬務處理有著顯著的變化，例如實行的是國庫集中支付的方法，在此環境下，相應的會計核算、支付方式均有所改變。為此，財會人員應順時應勢，持續提高自身的工作水平，由此也說明財務人員培訓的重要性，在夯實人才軟實力基礎后，有利于會計核算工作的高效開展。作為廣大財務人員，必須準確把握國庫集中支付政策，梳理具體的流程和作業要點，以科學的方法完成會計核算工作。

第五，加強信息建設。建立高效暢通的網絡信息系統是提高國庫集中支付改革水平的關鍵前提之一，在該系統的支持下，可提高信息交換水平，由此也足以見得建立財政集中支付管理信息系統具有必要性，需要應用到計算機技術等前沿的技術手段，持續提高財政管理信息系統的運行水平，為財政國庫集中支付改革助力，保證在社會主義市場經濟體制下的改革成效。

五、結束語

綜上所述，在財政國庫集中支付改革進程持續推進的趨勢下，財政資金被有效納入單一賬戶體系，此時財政資金的管理更具規范性、可靠性的特征，信息流動效率高，透明度得到保證，可以給財政運行管理提供重要的參考。而在加強財政資金的控制和統一調度后，還有助于提高財政資金的運行效率，充分發揮出財政資金的應用價值。經過本文的分析，加深對國庫集中支付改革的認識，淺顯地探究其對預算執行監督的意義，闡述改革進程中的問題和對策，以期起到拋磚引玉的作用。